廣東省司法廳課題組

2017年7月，根據(jù)司法部有關(guān)公證改革工作的部署，廣東省積極開(kāi)展合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，取得了較好成效。本文擬結(jié)合廣東省一年來(lái)的試點(diǎn)工作實(shí)踐，對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)的概念定義、發(fā)展情況、存在問(wèn)題和原因進(jìn)行梳理、總結(jié)和提煉，研究分析下一步的工作意見(jiàn)和建議，希望對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的推進(jìn)提供有益的啟示。

一、合作制公證機(jī)構(gòu)的基本情況

（一）合作制公證機(jī)構(gòu)的含義

2000年司法部啟動(dòng)深化公證工作改革后，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)主要有行政體制、事業(yè)體制和合作制三種。2017年底，全國(guó)889家行政體制公證機(jī)構(gòu)全部完成改制，至此，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)主要是事業(yè)體制和合作制兩種。2017年9月《司法部關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行了定義。合作制公證機(jī)構(gòu)由公證員自愿組合，共同參與，共同出資，不占用國(guó)家編制和經(jīng)費(fèi)，自主開(kāi)展業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)由合作人共有，以其全部資產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)行民主管理，按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行。

與事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)相比，合作制公證機(jī)構(gòu)在組建主體、機(jī)構(gòu)人員身份、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、治理結(jié)構(gòu)和收入分配等方面存在著以下區(qū)別。從組建主體和機(jī)構(gòu)人員性質(zhì)來(lái)說(shuō)，事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)由司法行政機(jī)關(guān)組建，公證機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位法人，公證員主要為事業(yè)編制身份。合作制公證機(jī)構(gòu)由公證員自愿組合發(fā)起成立，機(jī)構(gòu)和人員都不占國(guó)家編制。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)說(shuō)，事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)開(kāi)辦資金來(lái)源于國(guó)家經(jīng)費(fèi)。合作制公證機(jī)構(gòu)開(kāi)辦資金由發(fā)起的公證員共同出資。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)人財(cái)物管理執(zhí)行事業(yè)單位的政策規(guī)定。合作制公證機(jī)構(gòu)實(shí)行民主管理，章程、合作人協(xié)議是其內(nèi)部管理的主要依據(jù)。從收入分配制度來(lái)說(shuō)，事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)中全額撥款和差額撥款的公證機(jī)構(gòu)辦公和人員工資福利支出由財(cái)政保障，執(zhí)行公益類(lèi)事業(yè)單位政策，收取的公證費(fèi)用實(shí)行“收支兩條線”，實(shí)行統(tǒng)一的績(jī)效工資制；事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)中自收自支的公證機(jī)構(gòu)辦公和人員工資福利支出自行承擔(dān)，實(shí)行效益工資并依法納稅。而合作制公證機(jī)構(gòu)在不違反財(cái)稅管理規(guī)定和主管司法行政機(jī)關(guān)關(guān)于收入分配的原則性規(guī)定前提下，實(shí)行按勞分配、多勞多得的收入分配激勵(lì)制度。由此可見(jiàn)，合作制公證機(jī)構(gòu)比事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的自主性和靈活性。

（二）司法部推行合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的沿革

2000年7月31日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，全國(guó)公證工作改革的大幕徐徐拉開(kāi)。合作制公證機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作被列入公證體制改革任務(wù)之一。司法部提出：各地要積極進(jìn)行公證組織新形式的試點(diǎn)，特別要著重抓好現(xiàn)有公證處整體轉(zhuǎn)制的試點(diǎn)?！筛魇?、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行1~2家合作制公證處。全國(guó)各地合作制公證處試點(diǎn)工作陸續(xù)展開(kāi)，以廈門(mén)鷺江公證處為代表的合作制公證機(jī)構(gòu)相繼成立。截至2006年，全國(guó)合作制公證機(jī)構(gòu)達(dá)到38家，占全國(guó)公證機(jī)構(gòu)總數(shù)的1.21%。2006年《公證法》出臺(tái)后，對(duì)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)規(guī)定不明確導(dǎo)致一些試點(diǎn)公證處被暫停，如南京市、重慶市、唐山市和青島市先后終止合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作。截至2016年底，合作制公證機(jī)構(gòu)共有20家，占全國(guó)公證機(jī)構(gòu)總數(shù)的0.7%，公證員273人，辦證量占全國(guó)公證機(jī)構(gòu)辦證總量的5.1%，業(yè)務(wù)收入占全國(guó)公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)總收入的4.5%。

（三）2017年全國(guó)公證工作會(huì)議至今合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作開(kāi)展情況

2017年7月，司法部、中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見(jiàn)》，“推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)”被重新提上議事日程。當(dāng)年7月召開(kāi)的全國(guó)公證工作會(huì)議明確將積極推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作作為公證工作改革的重要措施之一，司法部在原來(lái)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，邁出更大步伐。9月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，要求各省要制定本地區(qū)的合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案，10月底前報(bào)司法部評(píng)估、批準(zhǔn)。2018年1月召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議提出，要擴(kuò)大合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，激發(fā)公證機(jī)構(gòu)活力。根據(jù)司法部督察通報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月，司法部已經(jīng)批準(zhǔn)30個(gè)?。▍^(qū)、市）的試點(diǎn)方案，批準(zhǔn)組建74家合作制公證機(jī)構(gòu)開(kāi)展試點(diǎn)，其中58家已經(jīng)組建完畢開(kāi)展執(zhí)業(yè)活動(dòng)。

二、廣東省開(kāi)展合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作情況和體會(huì)

全國(guó)公證工作會(huì)議召開(kāi)后，廣東省以高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)為原則，積極部署開(kāi)展合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作。2017年10月，向司法部報(bào)送了試點(diǎn)工作方案，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立試點(diǎn)8家。12月，司法部批復(fù)同意廣東開(kāi)展6家合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。2018年1月，廣東省司法廳批復(fù)在廣州、珠海、汕頭、惠州和中山市設(shè)立6家合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。至3月底，6家合作制公證機(jī)構(gòu)全部組建完畢，并開(kāi)展執(zhí)業(yè)活動(dòng)。7月，報(bào)請(qǐng)司法部進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)工作，8月司法部批復(fù)同意深圳前海自貿(mào)區(qū)公證處改制為合作制公證機(jī)構(gòu)。2019年3月，司法部再次給予廣東省8家合作制機(jī)構(gòu)試點(diǎn)名額，目前已有5家合作制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)已進(jìn)入籌備報(bào)批階段。截止到今年6月底，廣東省已成為全國(guó)組建合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)較快、數(shù)量最多的省份。

（一）合作制公證機(jī)構(gòu)的組建情況

廣東省6家合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的設(shè)立方式有兩種，分別是現(xiàn)行公證機(jī)構(gòu)改制和新設(shè)。組建過(guò)程中，除尋求合意的發(fā)起人、物色辦公場(chǎng)所、制定章程等規(guī)章制度和發(fā)展規(guī)劃等共通的必備工作外，現(xiàn)有公證機(jī)構(gòu)改制的，因?yàn)闋可娓闹魄昂笕素?cái)物的處理，比新設(shè)方式更為復(fù)雜。南沙、橫琴兩家自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)抓住了重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)要素，較為順利地完成改制工作，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)不流失、業(yè)務(wù)不亂、隊(duì)伍不散的目標(biāo)。在此重點(diǎn)介紹一下其作法供參考：一是機(jī)構(gòu)編制和人員處理。向當(dāng)?shù)鼐庌k和事業(yè)單位管理局注銷(xiāo)了原機(jī)構(gòu)。人員方面，要解聘的，按規(guī)定解除勞動(dòng)合同并按規(guī)定支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，有續(xù)聘意愿的，由改制后的公證機(jī)構(gòu)與之前被解聘人員簽訂新的勞動(dòng)合同。二是資產(chǎn)清算和移交。司法行政機(jī)關(guān)成立清算組，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)改制公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資。對(duì)固定資產(chǎn)評(píng)估后依法依規(guī)進(jìn)行處置，辦公設(shè)備等要購(gòu)買(mǎi)的，由公證機(jī)構(gòu)出資購(gòu)買(mǎi)。存款按照規(guī)定進(jìn)行各項(xiàng)支付后，留下檔案托管費(fèi)用、公證賠償基金等在改制后的公證機(jī)構(gòu)，其余上交財(cái)政。三是理清檔案管理和法律責(zé)任。所有業(yè)務(wù)檔案可以由改制后的公證機(jī)構(gòu)保管，改制前的公證案件所涉及的法律責(zé)任由改制后的公證機(jī)構(gòu)承接。若涉及損害賠償?shù)陌匆?guī)定申請(qǐng)保險(xiǎn)賠償。

（二）合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)運(yùn)行情況

截至2019年6月底，6家試點(diǎn)共有公證人員181人，公證員52人。廣州2家合作制公證機(jī)構(gòu)發(fā)起人超過(guò)10人，其他4家合作制公證機(jī)構(gòu)發(fā)起人都在5人以上。52名公證員中，三級(jí)公證員14人，二級(jí)公證員7人，四級(jí)公證員1人，研究生學(xué)歷6人，超過(guò)65%的助理具有法律職業(yè)資格。6家機(jī)構(gòu)成立了黨支部，共有黨員49人，實(shí)現(xiàn)黨的基層組織機(jī)構(gòu)全覆蓋。軟硬件建設(shè)方面，開(kāi)辦資金實(shí)現(xiàn)人均50萬(wàn)以上，6家總額達(dá)到2500多萬(wàn)。辦公總面積接近6000平方米，廣州市南沙公證處等4家機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所均在1000平方米以上（南沙公證處服務(wù)大廳面積約2200平方米）。截至6月底，共受理辦理各類(lèi)公證事項(xiàng)22.0656萬(wàn)件，其中國(guó)內(nèi)公證19.9802萬(wàn)件，涉外公證 1.8513萬(wàn)件，涉港澳臺(tái)公證2341件，業(yè)務(wù)總收費(fèi)達(dá)1.271億元，取得了較好的成效。

（三）組建和運(yùn)行情況的體會(huì)

合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作運(yùn)行比較順利，歸因于以下幾方面的因素：

1.思想上重視是合作制試點(diǎn)工作順利進(jìn)行的必備條件。合作制試點(diǎn)工作推進(jìn)過(guò)程中，省、市兩級(jí)司法行政機(jī)關(guān)思想統(tǒng)一、認(rèn)識(shí)一致，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格，重視建章立制規(guī)范各項(xiàng)工作程序，選準(zhǔn)試點(diǎn)、選好發(fā)起人，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。廳領(lǐng)導(dǎo)先后就試點(diǎn)工作提出了“合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)主任素質(zhì)要高、規(guī)模10人以上、出資數(shù)額要大”和“上檔次、高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)”以及“改革數(shù)量要全國(guó)最多、質(zhì)量要力求最好、進(jìn)度要爭(zhēng)取最快”等指示要求。廳黨委多次開(kāi)會(huì)研究部署試點(diǎn)工作，聽(tīng)取試點(diǎn)工作情況進(jìn)展，研究討論《工作方案》和《合作制試點(diǎn)公證機(jī)管理辦法》。分管廳領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)到有關(guān)地市，廣泛開(kāi)展全省性的摸底調(diào)研，對(duì)各地開(kāi)展試點(diǎn)工作提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，親自跟每個(gè)申報(bào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人約談見(jiàn)面，確保改革工作取得預(yù)期成效。廣州、珠海和汕頭等試點(diǎn)地區(qū)司法局成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，局領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任組長(zhǎng)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)清產(chǎn)核資、宣傳謀劃和與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。廣州南沙、珠海橫琴兩家整體轉(zhuǎn)制的公證機(jī)構(gòu)清產(chǎn)核資、人員安置，業(yè)務(wù)檔案和法律責(zé)任承接等工作在司法局的支持和指導(dǎo)下順利完成。中山市司法局領(lǐng)導(dǎo)就合作制公證處業(yè)務(wù)辦理征稅優(yōu)惠事項(xiàng)多次與市地稅部門(mén)溝通協(xié)調(diào)。廣州市司法局組織召開(kāi)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作新聞通報(bào)會(huì)等。由此可見(jiàn)，用了短短三個(gè)月的時(shí)間完成了試點(diǎn)工作動(dòng)員部署到組建，成為全國(guó)組建數(shù)量最多、成立較快的省份，這期間離不開(kāi)主管司法行政機(jī)關(guān)的高度重視和大力支持。

(1)研發(fā)方面 產(chǎn)品生命周期數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平的不斷提高能夠促進(jìn)研發(fā)設(shè)計(jì)流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)積累和模式創(chuàng)新，提升企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力。當(dāng)前，我國(guó)有31.0%的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同研制，開(kāi)展了眾包設(shè)計(jì)研發(fā)、網(wǎng)絡(luò)化制造、公共云制造等服務(wù)，另外，7.3%的企業(yè)開(kāi)展基于用戶需求的個(gè)性化定制研發(fā)，通過(guò)建立數(shù)字化研發(fā)平臺(tái)，對(duì)用戶個(gè)性化需求進(jìn)行快速響應(yīng)和有效對(duì)接，并將用戶定制需求快速轉(zhuǎn)化為研發(fā)需求，開(kāi)展以用戶為中心的個(gè)性定制和按需生產(chǎn)，有效滿足市場(chǎng)多樣化需求。

2.規(guī)范運(yùn)作是合作制試點(diǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。廣東省以建章立制為抓手，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和監(jiān)管，為規(guī)范運(yùn)行打下了良好基礎(chǔ)。一是制定試點(diǎn)工作方案和實(shí)施方案，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)的申報(bào)、審批和組建實(shí)施等各環(huán)節(jié)工作。二是指導(dǎo)試點(diǎn)單位制定好章程和內(nèi)部管理規(guī)章制度體系，并將之作為申報(bào)設(shè)立時(shí)需提交的材料之一。三是制定出臺(tái)《合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》，規(guī)范試點(diǎn)的管理和執(zhí)業(yè)?！逗献髦圃圏c(diǎn)公證機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的設(shè)立、合作人、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理、終止和清算等涉及重大事項(xiàng)作出了明確規(guī)定。

3.堅(jiān)持服務(wù)為民的理念是合作制公證機(jī)構(gòu)生命力得以葆有的根本原因。6家合作制公證機(jī)構(gòu)把以人民為中心的服務(wù)理念貫穿公證服務(wù)的始終，主動(dòng)服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)，得到了社會(huì)的認(rèn)可和肯定。一是堅(jiān)持便民利民。全省各合作制公證機(jī)構(gòu)都堅(jiān)持公證公益屬性，關(guān)注民生利益，普遍開(kāi)展了公證最多跑一次、減證便民、綠色通道、為殘疾人減免公證費(fèi)、為80周歲以上老人免費(fèi)辦理遺囑公證及公證處全年無(wú)休等服務(wù)，取得了較好的社會(huì)效果。如南沙公證處積極探索實(shí)施便民利民惠民新舉措，針對(duì)殘疾人、老年人、低保、五保戶等社會(huì)弱勢(shì)群體推出一系列公益法律服務(wù)，截至2019年6月，共為符合條件的殘疾人減免公證事項(xiàng)149件，為符合條件的老年人辦理公證事項(xiàng)1025件，為5000元以下的所有小額存款類(lèi)繼承公證事項(xiàng)減免所有公證費(fèi)63件，推出“急證快辦”服務(wù)，做到“簡(jiǎn)單公證當(dāng)天出”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中午以及周末非常規(guī)上班時(shí)間內(nèi)辦理的公證數(shù)量約占平時(shí)工作日的30%左右，切實(shí)起到了便民作用。6家機(jī)構(gòu)推出“休息日不打烊”的服務(wù)口號(hào)，著力解決群眾“要辦公證就要請(qǐng)假”的難題。中山市香山公證處提出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上要達(dá)到兩個(gè)“服”，一是對(duì)群眾的專(zhuān)業(yè)解答上要讓群眾“心服口服”，二是對(duì)群眾的服務(wù)效果上要讓群眾“舒舒服服”，開(kāi)業(yè)僅三個(gè)月，業(yè)務(wù)量與公證收費(fèi)均實(shí)現(xiàn)逐月50%的復(fù)合增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，穩(wěn)居全市6家公證機(jī)構(gòu)第二的位置。二是堅(jiān)持服務(wù)創(chuàng)新。積極踐行“放管服”工作要求，改變“坐堂辦證”公證服務(wù)觀念，優(yōu)化服務(wù)流程，暢通申辦渠道，主動(dòng)把公證服務(wù)送上門(mén)。南沙公證處打破傳統(tǒng)“坐堂辦公證模式”，推行“巡回公證”新模式，以村居為單位，組成巡回服務(wù)團(tuán)隊(duì)，帶上手提電腦、打印機(jī)、人臉識(shí)別系統(tǒng)、移動(dòng)WIFI，開(kāi)著“公證大篷車(chē)”巡回到村居學(xué)校，解答居民法律咨詢，現(xiàn)場(chǎng)受理公證申請(qǐng)，真正落實(shí)和有效解決辦理公證“最后一公里”的問(wèn)題。截至2019年5月，南沙公證處已先后在大崗鎮(zhèn)、欖核鎮(zhèn)、東涌鎮(zhèn)、橫瀝鎮(zhèn)、黃閣鎮(zhèn)等五個(gè)鎮(zhèn)街開(kāi)展了巡回公證活動(dòng)，總共為南沙區(qū)70個(gè)村居和2所學(xué)校提供了上門(mén)巡回公證服務(wù)，共接待公證法律咨詢?nèi)罕?2000人次，辦結(jié)繼承、遺囑、贈(zèng)與等公證事項(xiàng)10600多件，占公證處辦證量的20%，大幅度改善和提高了廣州市公證法律服務(wù)供給能力。惠州市陽(yáng)光公證處專(zhuān)門(mén)購(gòu)置五套拉桿箱，內(nèi)置手機(jī)電腦、打印機(jī)、身份證識(shí)別儀等辦證設(shè)備，努力做到公證需求在哪里，公證員一桿在手即可上門(mén)服務(wù)。廣州市南粵公證處實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”線上公證辦理模式，將公證辦理的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程轉(zhuǎn)移到線上，讓辦證群眾“只跑一次”。廣州市南沙公證處將31種公證事項(xiàng)納入廣州“智慧公證”平臺(tái)，并成功辦理了美的股份有限公司在“智慧公證”平臺(tái)申請(qǐng)的商標(biāo)專(zhuān)利公證，實(shí)現(xiàn)“辦理公證零跑腿”。汕頭市粵東公證處對(duì)借款合同、委托、聲明等公證事項(xiàng)實(shí)行“免預(yù)約、快出證”，深受群眾歡迎。三是堅(jiān)持業(yè)務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新。珠海市橫琴公證處依托自貿(mào)區(qū)地緣優(yōu)勢(shì)，與中國(guó)法律服務(wù)（澳門(mén)）公司簽訂合作協(xié)議，成立中國(guó)法律服務(wù)（澳門(mén)）公司橫琴公證服務(wù)窗口，為在橫琴自貿(mào)區(qū)投資的澳門(mén)企業(yè)及在橫琴工作、生活的澳門(mén)居民提供公證咨詢、受理、辦理情況跟蹤以及公證書(shū)送達(dá)等服務(wù)，使澳門(mén)居民無(wú)需返澳門(mén)即可辦理澳門(mén)公證事務(wù)。廣州市南粵公證處2018年重點(diǎn)開(kāi)發(fā)知識(shí)產(chǎn)權(quán)類(lèi)公證業(yè)務(wù)，占全年辦證量的60%以上，達(dá)8144件。2019年民事類(lèi)公證辦證量逐步上升，每月實(shí)現(xiàn)平均約10%的增幅，達(dá)4459件，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)公證5323件。涉外類(lèi)公證得益于“一至七不打烊”“中午不休息”“急證快辦”等便民措施優(yōu)勢(shì)，升幅迅猛，今年1至6月期間從1月占比19%到6月占比35%，達(dá)到每月600多宗的受理量，合計(jì)辦理3562件，居廣州全市前列。這些舉措，改變了群眾和社會(huì)對(duì)公證“以證換證”“坐堂辦證”的舊有印象，群眾的公證法律服務(wù)需求得到滿足，合作制公證機(jī)構(gòu)在辦證數(shù)量、辦證質(zhì)量、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式、隊(duì)伍人才培養(yǎng)、老百姓滿意度等方面，均取得了明顯的成效，在法律服務(wù)市場(chǎng)也迅速站穩(wěn)腳跟，釋放出了改革的巨大生機(jī)和活力。

三、合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作推進(jìn)中存在的問(wèn)題和原因分析

從目前的情況來(lái)看，試點(diǎn)工作引起公證行業(yè)、公證員的高度關(guān)注，許多地區(qū)公證員通過(guò)各種途徑和方式表達(dá)了參與合作制試點(diǎn)工作的意愿，在社會(huì)上也引起了熱烈的反響。但目前開(kāi)展試點(diǎn)工作除了試點(diǎn)數(shù)量的限制外，還面臨一些問(wèn)題和困境，主要是：

（一）認(rèn)識(shí)不足阻礙了個(gè)別地區(qū)邁開(kāi)試點(diǎn)改革的步伐

推行合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作幾經(jīng)起伏。試點(diǎn)工作2000年開(kāi)始，2006年發(fā)展到38家，2006年《公證法》出臺(tái)后再?zèng)]有新設(shè)的合作制公證機(jī)構(gòu)，一些試點(diǎn)甚至被暫停，2016年底，全國(guó)僅存20家。直至2017年全國(guó)公證工作會(huì)議后，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)合作制試點(diǎn)工作”才又被重新提上議事日程。部分地區(qū)司法行政機(jī)關(guān)、公證機(jī)構(gòu)和公證人員對(duì)試點(diǎn)改革方向辨析不清，顧慮重重，在試點(diǎn)改革工作中裹足不前。廣東省2017年進(jìn)行了全省性摸底調(diào)研，有的市無(wú)一公證機(jī)構(gòu)或公證員愿意參與試點(diǎn)改革，有的市提出試點(diǎn)方案后又退縮或者放棄不搞。經(jīng)了解，有的市司法局擔(dān)心設(shè)立試點(diǎn)后，原有的機(jī)構(gòu)編制和人員編制會(huì)被收回。有的擔(dān)心對(duì)同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的公證機(jī)構(gòu)造成沖擊，會(huì)引起不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，難以管理。有的擔(dān)心在無(wú)經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，會(huì)管不好管不住，引發(fā)行政管理責(zé)任?？梢哉f(shuō)部分地區(qū)司法行政機(jī)關(guān)一定程度上成為了試點(diǎn)工作開(kāi)展的桎梏。對(duì)于公證機(jī)構(gòu)和公證員來(lái)說(shuō)，不敢參與試點(diǎn)改革的原因多數(shù)是因?yàn)閾?dān)心離開(kāi)財(cái)政供給的保障，證源一旦來(lái)源不足，試點(diǎn)機(jī)構(gòu)將無(wú)法存活下去等。

（二）法律法規(guī)依據(jù)不足給試點(diǎn)工作管理制度設(shè)計(jì)造成障礙

目前，開(kāi)展合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作依據(jù)只有《司法部關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等部頒文件。《公證法》《公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》和《公證員執(zhí)業(yè)管理辦法》等公證行業(yè)的“一法三規(guī)章”中均沒(méi)有關(guān)于合作制公證機(jī)構(gòu)的規(guī)定。各省在管理合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)過(guò)程中研究出臺(tái)了一些管理辦法，但由于缺乏上位法的支撐，都不符合以規(guī)范性文件形式出臺(tái)的要求，不利于規(guī)范管理?，F(xiàn)行公證法律法規(guī)中沒(méi)有對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)作出明確的定義，導(dǎo)致其他政府部門(mén)對(duì)其性質(zhì)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)或者歧義。如在稅務(wù)申報(bào)時(shí)，廣東省有合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)被定義為“合伙性質(zhì)的個(gè)體工商戶”，實(shí)際納稅時(shí)承擔(dān)較重的稅負(fù)；有的合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)被財(cái)政部門(mén)認(rèn)為性質(zhì)不明，不是事業(yè)單位，不具備參與政府購(gòu)買(mǎi)公證法律服務(wù)的競(jìng)標(biāo)資格，影響了業(yè)務(wù)開(kāi)拓。

（三）內(nèi)部管理不當(dāng)容易導(dǎo)致從人合向資合變異

公證機(jī)構(gòu)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律證明機(jī)構(gòu)，它強(qiáng)調(diào)的首先是人的集合組成，其工作成果是公證員制作的公證書(shū)，是公證員智力勞動(dòng)的結(jié)晶，合作制公證機(jī)構(gòu)應(yīng)有別于合伙制或其他股份制形式的經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)調(diào)的是人合而不是單純的資合。一些省份在試點(diǎn)工作實(shí)踐中，曾出現(xiàn)從人合向資合變異的現(xiàn)象，合作人靠其他非合作人的公證員業(yè)務(wù)獲得收益，在這種情況下，非合作人的公證員已經(jīng)變相地成為“雇傭公證員”，而這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地脫離了設(shè)立合作制公證機(jī)構(gòu)的本意。因此，在試點(diǎn)工作中，如何堅(jiān)持機(jī)構(gòu)的人合本質(zhì)，內(nèi)部管理機(jī)制如何能實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范和行之有效，如何指導(dǎo)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)制定科學(xué)合理的分配制度，避免出現(xiàn)單純追求經(jīng)濟(jì)效益等問(wèn)題，這些都亟需研究和解決。

（四）同一執(zhí)業(yè)區(qū)域?qū)嵭泄C兩種運(yùn)行機(jī)制，執(zhí)業(yè)秩序的平衡和有序受到挑戰(zhàn)

一是社會(huì)知曉度問(wèn)題。群眾及部分對(duì)公證行業(yè)不了解的政府部門(mén)對(duì)于合作制公證機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)存在偏差，認(rèn)為合作制公證機(jī)構(gòu)是私人開(kāi)辦的公證處，出具的公證文書(shū)效力存疑。二是合作制公證機(jī)構(gòu)對(duì)同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的其他體制公證機(jī)構(gòu)造成沖擊，容易成為詬病的對(duì)象。合作制公證機(jī)構(gòu)擺脫了行政化的羈絆，相對(duì)靈活的市場(chǎng)策略和財(cái)務(wù)機(jī)制，具有激勵(lì)性的績(jī)效分配制度，使其在法律服務(wù)市場(chǎng)中具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)同一執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)其他體制的公證機(jī)構(gòu)不可避免地會(huì)造成沖擊。這種被認(rèn)為體制造成的不平等的競(jìng)爭(zhēng)，也遭到了同行的抵制和蜚語(yǔ)。三是公證質(zhì)量問(wèn)題。合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)過(guò)程中稍有不慎出現(xiàn)公證質(zhì)量問(wèn)題，則會(huì)嚴(yán)重影響公證機(jī)構(gòu)的公信力，對(duì)公證行業(yè)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。南京市第三公證處被撤銷(xiāo)的理由就是“違反規(guī)定設(shè)立公司，片面追求經(jīng)濟(jì)效益、違規(guī)辦證等等”。上述問(wèn)題，都是執(zhí)業(yè)管理中出現(xiàn)的新問(wèn)題，對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)既要愛(ài)護(hù)，又要嚴(yán)管。如何維護(hù)執(zhí)業(yè)秩序的平衡，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是擺在管理部門(mén)面前的新課題。

四、繼續(xù)積極穩(wěn)妥推行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)和建議

實(shí)踐證明，在內(nèi)部管理、體制機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化、對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)的適應(yīng)性等方面合作制公證機(jī)構(gòu)比其他體制公證機(jī)構(gòu)具有更靈活的優(yōu)勢(shì)。我們應(yīng)以改革的勇氣和擔(dān)當(dāng)，充分認(rèn)識(shí)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的重要現(xiàn)實(shí)意義，高位起步，強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，積極探索完善，確保試點(diǎn)工作取得預(yù)期效果。

（一）正確認(rèn)識(shí)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作對(duì)推進(jìn)公證體制機(jī)制改革創(chuàng)新重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義

2.推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，有利于激活優(yōu)化公證體制機(jī)制。一是為公益三類(lèi)等事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供方向。截至2018年5月底，全國(guó)2973家公證機(jī)構(gòu)中，公益一類(lèi)事業(yè)體制557家，公益二類(lèi)事業(yè)體制2018家，尚未進(jìn)行類(lèi)別劃分的事業(yè)體制239家。截至2019年6月，廣東省的情況是：全省151家公證機(jī)構(gòu)，事業(yè)體制145家，合作制公證機(jī)構(gòu)6家。事業(yè)體制145家中，參公管理11家，公益一類(lèi)57家，公益二類(lèi)21家，公益三類(lèi)22家，經(jīng)營(yíng)服務(wù)類(lèi)4家，法定機(jī)構(gòu)1家，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位1家，無(wú)編制1家，未明確類(lèi)別的27家。國(guó)務(wù)院在2011年取消了“公益三類(lèi)”的事業(yè)單位類(lèi)別，廣東省參與“公益三類(lèi)事業(yè)單位”試點(diǎn)改革的公證機(jī)構(gòu)以及其余未明確類(lèi)別但經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)將面臨走向問(wèn)題。在公證機(jī)構(gòu)體制改革中，迫切需要為這部分公證機(jī)構(gòu)明確改革方向和目標(biāo)，如果回歸公益一、二類(lèi)，不利于保持公證機(jī)構(gòu)原有的活力及公證人員的積極性。因此，合作制則是上述類(lèi)別公證機(jī)構(gòu)較好的方向和選擇。二是為縣域公證機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供方向?？h域公證機(jī)構(gòu)直接面向基層，服務(wù)地域廣闊，承擔(dān)著為社區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公證法律服務(wù)的重要作用。除了地級(jí)市的城區(qū)以及發(fā)達(dá)地區(qū)的縣區(qū)，大部分縣域公證機(jī)構(gòu)分布在欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，且普遍存在量少質(zhì)弱、法律服務(wù)供給不足的問(wèn)題。如廣東省縣（區(qū)、市）公證機(jī)構(gòu)共104家（除廣州、深圳、東莞和中山），多分布在欠發(fā)達(dá)的粵東西北地區(qū)，機(jī)構(gòu)數(shù)量約占全省公證機(jī)構(gòu)總數(shù)的68%，但公證員數(shù)量?jī)H占全省公證員總數(shù)的39%。人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，學(xué)歷水平偏低，業(yè)務(wù)種類(lèi)單一、業(yè)務(wù)量和辦證收入都較低。造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證工作困難局面的重要原因之一，是其落后、僵化的公證體制，這種體制在逐步扼殺和窒息公證生命力。即使已經(jīng)轉(zhuǎn)為事業(yè)體制，還是實(shí)行嚴(yán)格的行政化管理措施，公證機(jī)構(gòu)沒(méi)有自主權(quán)，公證員沒(méi)有工作積極性，一部分公證人員甚至有“回歸”行政體制公證機(jī)構(gòu)的愿望。長(zhǎng)此以往，不僅基層公證法律服務(wù)需求得不到滿足，公證法律服務(wù)市場(chǎng)可能會(huì)逐漸被其他法律行業(yè)替代?？h區(qū)甚至一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣區(qū)公證法律服務(wù)市場(chǎng)潛在需求并不小，這些地區(qū)公證人員在體制改革的大潮中也躍躍欲試。改革不應(yīng)走回頭路，縣域公證機(jī)構(gòu)未來(lái)不可能再走行政體制的老路，那么在縣域公證機(jī)構(gòu)探索合作制試點(diǎn)，吸引年輕、優(yōu)秀人才加入公證隊(duì)伍，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證工作發(fā)展是一種有益的嘗試。

3.推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，有利于促進(jìn)公證事業(yè)的發(fā)展。一是為公證機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立法人地位提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。合作制公證機(jī)構(gòu)不占國(guó)家編制，不需要國(guó)家撥款，自主享有人事權(quán)和財(cái)產(chǎn)支配權(quán)，不受行政干預(yù)，對(duì)外獨(dú)立自主辦理業(yè)務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，業(yè)務(wù)上接受司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，真正理順了管理者與被管理者之間的關(guān)系。二是內(nèi)部管理上提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。合作制公證機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！稄V東省合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》規(guī)定了“合作制公證機(jī)構(gòu)應(yīng)建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分權(quán)設(shè)置，民主管理、規(guī)范運(yùn)作”。廣東省6家試點(diǎn)均設(shè)置了合作人會(huì)議、管理委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)等管理架構(gòu)，嚴(yán)格按照章程規(guī)定，定期召開(kāi)合作人會(huì)議，不斷完善議事決事機(jī)制。這種管理更接近于公司法人的治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，內(nèi)部治理規(guī)范，法律責(zé)任明晰，薪酬激勵(lì)機(jī)制也更為自主，能最大限度調(diào)動(dòng)人員積極性，增強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力。三是在業(yè)務(wù)拓展方面提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。合作制公證機(jī)構(gòu)要生存、要發(fā)展，決定了它必須適應(yīng)市場(chǎng)，研究需求、挖掘需求，最大限度地滿足需求，公證法律服務(wù)需求的滿足和公證機(jī)構(gòu)的發(fā)展取得了和諧統(tǒng)一。廣東省試點(diǎn)機(jī)構(gòu)成立執(zhí)業(yè)一年（2018年3月至2019年3月）辦證量13.9919萬(wàn)件，在服務(wù)模式的創(chuàng)新、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展等方面積極作為，有效地解決了群眾辦證難、辦證慢、多頭跑、來(lái)回跑等問(wèn)題，充分展現(xiàn)了體制改革帶給公證行業(yè)的嶄新變化，實(shí)現(xiàn)了政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

所以說(shuō)，合作制公證機(jī)構(gòu)克服了事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)的局限，為公證機(jī)構(gòu)改革指明了一條適合市場(chǎng)發(fā)展需要的途徑。因此，無(wú)論是從滿足公證法律服務(wù)需求，還是從推動(dòng)公證事業(yè)的發(fā)展來(lái)看，開(kāi)展合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)都具有重大的意義，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)都應(yīng)積極、主動(dòng)地承擔(dān)起試點(diǎn)責(zé)任。

（二）加大試點(diǎn)工作推進(jìn)力度

合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作經(jīng)過(guò)實(shí)踐、總結(jié)和提升后，應(yīng)該加大推進(jìn)力度，適時(shí)調(diào)整設(shè)立方式和設(shè)立條件，使公證員都有機(jī)會(huì)參與合作制試點(diǎn)改革。只有在一個(gè)更加完全充分競(jìng)爭(zhēng)條件下，合作制體制才能更體現(xiàn)其價(jià)值。

1.調(diào)整設(shè)立方式。隨著國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)”治理方式的推行，為提高合作制公證機(jī)構(gòu)組建質(zhì)量，在試點(diǎn)工作成熟的基礎(chǔ)上，建議對(duì)合作制試點(diǎn)的設(shè)立方式進(jìn)行調(diào)整，與目前《公證法》規(guī)定的公證機(jī)構(gòu)設(shè)立方式相一致。即由各省遵循積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，自行決定本地區(qū)合作制試點(diǎn)數(shù)量，并在審批設(shè)立后報(bào)司法部備案。這樣一來(lái)，各省可以綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、人口數(shù)量、對(duì)公證業(yè)務(wù)的實(shí)際需求等情況，成熟一家批準(zhǔn)一家，有利于省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)把合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立納入全省公證機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，靈活應(yīng)對(duì)。

2.根據(jù)地區(qū)條件區(qū)別設(shè)定設(shè)立條件。目前設(shè)立的地域條件是“具備統(tǒng)一執(zhí)業(yè)區(qū)域和同一監(jiān)管層級(jí)的設(shè)區(qū)市的城區(qū)、縣級(jí)市、自貿(mào)區(qū)或者已有一個(gè)合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)的城市”，人員和資金條件是“有5名以上公證員作為發(fā)起人，有不低于50萬(wàn)元人民幣的開(kāi)辦資金……”。建議設(shè)立條件區(qū)分類(lèi)別進(jìn)行設(shè)置，如對(duì)地級(jí)市和縣級(jí)合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)分設(shè)不同的人員和資金條件，從而滿足不同地域的公證法律服務(wù)需求。如在發(fā)達(dá)地區(qū)城區(qū)設(shè)立的合作制公證機(jī)構(gòu)朝規(guī)模大、上檔次的方向發(fā)展，而一些縣級(jí)市設(shè)立的合作制公證機(jī)構(gòu)可以探索小而精的發(fā)展路徑，發(fā)起人在2~5人之間，這更符合縣域公證機(jī)構(gòu)的實(shí)際。廣東省出臺(tái)的《合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》進(jìn)行了這方面的探索，規(guī)定了“執(zhí)業(yè)區(qū)域?yàn)閺V州、深圳市區(qū)的，發(fā)起人不少于10人”“……發(fā)起人的人均出資額不低于50萬(wàn)元人民幣”，提高了發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)的準(zhǔn)入門(mén)檻。

3.堅(jiān)持規(guī)范管理保障公平競(jìng)爭(zhēng)。一方面堅(jiān)持“嚴(yán)管”。加強(qiáng)對(duì)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和監(jiān)管。指導(dǎo)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)制定好、執(zhí)行好章程。章程是合作人共同一致的意思表示，規(guī)定其名稱(chēng)、執(zhí)業(yè)場(chǎng)所、組織形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部管理制度等重大事項(xiàng)，是公證機(jī)構(gòu)組織及活動(dòng)基本規(guī)則的書(shū)面文件。章程應(yīng)體現(xiàn)合作制公證機(jī)構(gòu)公益性、非營(yíng)利性的基本屬性，體現(xiàn)人合的屬性。指導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部管理規(guī)章制度體系，建立健全包括質(zhì)量、業(yè)務(wù)、人員、財(cái)務(wù)管理、行政管理和黨建等規(guī)章制度體系。抓公證質(zhì)量監(jiān)管。公證質(zhì)量是公證工作的生命線，也是合作制試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵。嚴(yán)禁試點(diǎn)機(jī)構(gòu)與同一執(zhí)業(yè)區(qū)域其他公證機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；嚴(yán)禁未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立辦證點(diǎn)；嚴(yán)防單純追求經(jīng)濟(jì)效益、忽視公證質(zhì)量的現(xiàn)象。指導(dǎo)試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)正確處理好利益分配和公共積累的關(guān)系。應(yīng)保證合作制公證機(jī)構(gòu)享有薪酬分配自主權(quán)，同時(shí)，各省可以根據(jù)實(shí)際情況限定其可分配總額的比例上限，要求必須從盈余部分提取一定比例資金作為公共積累，建立事業(yè)發(fā)展基金等各類(lèi)基金。值得注意的是，這個(gè)分配比例應(yīng)該根據(jù)執(zhí)行情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免出現(xiàn)前面所說(shuō)的“人合”向“資合”的變異，即逐漸增加的積累造成的合作人加入條件不斷提高，客觀上增加其他公證員晉升合作人的難度，非合作人的公證員只能一直成為“雇傭公證員”身份，從而限制了合作人團(tuán)隊(duì)的發(fā)展。另一方面是“厚愛(ài)”。司法行政機(jī)關(guān)要加大宣傳力度，強(qiáng)調(diào)合作制公證機(jī)構(gòu)的“三個(gè)不變”：公證機(jī)構(gòu)作為國(guó)家法律授權(quán)的證明機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不變，公證員依法行使公證證明權(quán)的身份不變，公證文書(shū)的法律效力不變，扭轉(zhuǎn)人民群眾及一些政府部門(mén)對(duì)于于合作制公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)偏差，不斷擴(kuò)大合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)的社會(huì)影響力。維護(hù)好執(zhí)業(yè)秩序。注意和防止同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的公證機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)壓價(jià)、詆毀同行的現(xiàn)象，教育引導(dǎo)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)與同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的其他公證機(jī)構(gòu)秉持行業(yè)擔(dān)當(dāng)、社會(huì)責(zé)任理念，開(kāi)展合理競(jìng)爭(zhēng)、做到互助共贏。創(chuàng)造良好執(zhí)業(yè)環(huán)境。及時(shí)掌握和梳理在執(zhí)業(yè)中遇到的問(wèn)題，由主管司法行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)幫助解決。

（三）尋求立法保障，消除法律制度缺失的障礙

目前，我國(guó)的公證法律法規(guī)規(guī)章中沒(méi)有關(guān)于“合作制公證機(jī)構(gòu)”的明確規(guī)定，要把試點(diǎn)工作延續(xù)下去，亟需填補(bǔ)這一立法空白。在把合作制設(shè)計(jì)進(jìn)公證立法的時(shí)候，可以借鑒參考大陸法系國(guó)家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。立法時(shí)具體可以關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是合作制公證機(jī)構(gòu)的定性問(wèn)題?！豆C法》定義的公證機(jī)構(gòu)是“依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)”。合作制公證機(jī)構(gòu)出現(xiàn)后，有觀點(diǎn)認(rèn)為不符合公證法關(guān)于“公證機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的...”的定義。我們認(rèn)為，這是錯(cuò)誤的理解。民法總則對(duì)法人進(jìn)行了定義，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。民法總則還對(duì)法人作了多種分類(lèi)。其中營(yíng)利法人是指以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人，非營(yíng)利法人是指為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人。而公證機(jī)構(gòu)并不是以取得利潤(rùn)并分配給合作人為目的而成立的，因此，我們認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)更接近民法總則對(duì)非營(yíng)利法人的定義。法人機(jī)構(gòu)要開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收取費(fèi)用才能維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。由此可見(jiàn)，不以營(yíng)利為目的不意味著不可以贏利，而是不可以營(yíng)利作為目的。但從實(shí)踐上看，對(duì)這條法律規(guī)定的誤讀率太高，有必要通過(guò)修改法律，或者通過(guò)立法解釋、司法解釋使其變得明確易懂，更貼近合作制公證機(jī)構(gòu)的特征。

二是公證行使國(guó)家授予的證明權(quán)和私人經(jīng)營(yíng)公證處的關(guān)系問(wèn)題。在大陸法系國(guó)家，公證性質(zhì)屬公權(quán)力范疇，公證人（公證機(jī)構(gòu)）接受公權(quán)力的委托，以國(guó)家名義行使公證職能。但公證人為獨(dú)立的法律第三人，大多數(shù)公證機(jī)構(gòu)稱(chēng)為公證人事務(wù)所，組織形式主要是采取合伙制或私人開(kāi)業(yè)。不管是合伙制的公證人事務(wù)所還是個(gè)人成立的公證人事務(wù)所，其經(jīng)費(fèi)都靠公證業(yè)務(wù)收入，不由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，獨(dú)立辦證，自負(fù)盈虧，自擔(dān)責(zé)任，國(guó)家監(jiān)督。在國(guó)外，公證機(jī)構(gòu)由私人承辦與公證機(jī)構(gòu)是國(guó)家的證明機(jī)構(gòu)并不矛盾，國(guó)家對(duì)公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置、公證人的任職條件和公證質(zhì)量的監(jiān)督等有嚴(yán)格的規(guī)定和制約，從而保證國(guó)家證明權(quán)的正確行使。而公證人的準(zhǔn)入門(mén)檻高、收入高和社會(huì)地位高，賠償制度完善等制度設(shè)計(jì)，也促使公證人珍惜職業(yè)榮譽(yù)，自愿恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律。我們可以借鑒國(guó)外的成熟做法，明確公證機(jī)構(gòu)接受公權(quán)力的委托，以國(guó)家名義行使證明權(quán)，并通過(guò)建立嚴(yán)格的執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度來(lái)消除公眾對(duì)公證機(jī)構(gòu)姓“公”還是姓“私”的隱憂。

三是合作制公證機(jī)構(gòu)的若干重點(diǎn)問(wèn)題。一是設(shè)立的方式、條件、程序和監(jiān)管方面與現(xiàn)行體制公證機(jī)構(gòu)存在許多不同之處，需要立法中予以明確，把能一致的競(jìng)合，不一致的單獨(dú)列出條款。二是內(nèi)部管理和收入分配等問(wèn)題，也亟需在立法中給予原則性的規(guī)定。比如合作人的準(zhǔn)入、退出、份額的繼承，合作制公證機(jī)構(gòu)的變更、終止和清算等等。

（四）加強(qiáng)試點(diǎn)建設(shè)，構(gòu)建良性發(fā)展的自循環(huán)體系

“打鐵還需自身硬”，合作制公證機(jī)構(gòu)是否有生命力，這項(xiàng)工作是否能繼續(xù)推行，最終取決于試點(diǎn)的工作效果。因此，就如何加強(qiáng)試點(diǎn)自身建設(shè)，可以著重抓好以下幾方面工作。

一是確立先進(jìn)發(fā)展理念，形成核心競(jìng)爭(zhēng)力。確立先進(jìn)發(fā)展理念對(duì)于一個(gè)公證機(jī)構(gòu)形成核心競(jìng)爭(zhēng)力、保持隊(duì)伍的向心力和執(zhí)行力具有重要作用。在加強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)文化建設(shè)中，首先要把加強(qiáng)黨的建設(shè)作為有力抓手，做到與業(yè)務(wù)工作深度融合，確保試點(diǎn)工作始終沿著正確的方向發(fā)展。其次，要根據(jù)公證行業(yè)特點(diǎn)和自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)定位，確立符合實(shí)際、科學(xué)合理的使命、愿景和發(fā)展戰(zhàn)略。最后，建立本公證機(jī)構(gòu)核心文化體系，把“忠誠(chéng)、為民、公正、崇法、誠(chéng)信”公證核心價(jià)值貫穿其中，培養(yǎng)一支具有高度文化理念認(rèn)同感和凝聚力的隊(duì)伍，把隊(duì)伍的自覺(jué)性、自律性轉(zhuǎn)化為發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

二是建立健全內(nèi)部管理制度體系。合作制公證機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理制度體系設(shè)計(jì)應(yīng)符合公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能，同時(shí)體現(xiàn)合作制體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，應(yīng)圍繞三個(gè)核心目標(biāo)建立：第一是規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。發(fā)揮好合作人會(huì)議、管理委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，健全完善議事決事制度。不斷健全完善人員培養(yǎng)和晉升制度、內(nèi)部分配等核心制度，最大限度調(diào)動(dòng)公證員拓展業(yè)務(wù)的積極性。第二是保障公證文書(shū)質(zhì)量。建立嚴(yán)密的公證質(zhì)量監(jiān)管體系，在辦證環(huán)節(jié)、調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)環(huán)節(jié)、質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)一套成熟完備的制度，保障公證文書(shū)的質(zhì)量，力求全面降低或消除公證風(fēng)險(xiǎn)隱患。第三是提升公證法律服務(wù)水平?？梢圆粩辔战梃b相近行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所甚至是管理經(jīng)驗(yàn)先進(jìn)的公司企業(yè)等，最終實(shí)現(xiàn)一種產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、法律責(zé)任承擔(dān)明晰的公證機(jī)構(gòu)體制形式。

三是發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。合作制公證機(jī)構(gòu)是公證改革的試驗(yàn)田和排頭兵，肩負(fù)著為公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新提供借鑒經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的重任。應(yīng)帶頭落實(shí)司法部關(guān)于公證“放管服”改革的工作部署，在推動(dòng)公證減證便民、創(chuàng)新服務(wù)模式、拓寬服務(wù)領(lǐng)域等方面作出表率。如暢通申辦公證渠道、加大主動(dòng)調(diào)查核實(shí)力度，積極創(chuàng)設(shè)與群眾需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)的公證模式，切實(shí)解決群眾辦證難、辦證慢、多頭跑、來(lái)回跑等問(wèn)題。

改革是新時(shí)代永遠(yuǎn)的主旋律。希望能通過(guò)加快推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，加大公證機(jī)構(gòu)體制的改革力度，激發(fā)活力，全面提升公證服務(wù)水平，從而更好地滿足人民群眾的公證法律服務(wù)需求，促進(jìn)公證事業(yè)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。