張 剛

（中共蚌埠市委黨校公共管理教研部，安徽 蚌埠 233040）

當(dāng)前，我國全面從嚴(yán)治黨已取得重大成果，反腐敗斗爭(zhēng)也取得了壓倒性勝利。但反腐敗斗爭(zhēng)還沒有取得徹底勝利，反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在奪取反腐敗斗爭(zhēng)徹底勝利的過程中，必須采用法治反腐策略，因?yàn)榉ㄖ螐?qiáng)調(diào)的是社會(huì)秩序在一定期限和范圍內(nèi)的連續(xù)性、穩(wěn)定性、確定性，在法治狀態(tài)下，反腐敗會(huì)沿著可預(yù)期、可持續(xù)的道路前進(jìn)。目前，在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，在反腐的高壓態(tài)勢(shì)下，將法治和反腐敗緊密結(jié)合，已具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，研究腐敗治理的法治路徑問題，具有較強(qiáng)的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、法治反腐是我國當(dāng)前腐敗治理的必選之策

腐敗治理是國家和社會(huì)治理面臨的一項(xiàng)重大課題。新中國成立以來，黨和國家在腐敗治理方面，始終把反腐敗斗爭(zhēng)視為關(guān)乎黨和國家生死存亡的大事來抓，反腐敗的決心和意志始終沒有動(dòng)搖過。黨的十八大以來，黨中央強(qiáng)力反腐，在設(shè)定反腐敗戰(zhàn)略終極目標(biāo)的前提下，明確了新時(shí)期反腐的思路。通過建章立制，逐漸重視用制度管人管事，約束權(quán)力。通過國家監(jiān)察體制改革，將腐敗治理的對(duì)象從黨內(nèi)擴(kuò)大為所有行使公權(quán)力的公職人員。同時(shí)，更加注重法律制度的剛性運(yùn)行。這些反腐實(shí)踐，使得我國的腐敗治理在一定時(shí)期內(nèi)取得了前所未有的成效，進(jìn)一步消除了黨內(nèi)存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，人民群眾對(duì)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的滿意度和過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期相比，也大幅提升。這些反腐成效的取得，是在全面依法治國進(jìn)程中，將法治和反腐敗緊密結(jié)合的結(jié)果，體現(xiàn)了法治反腐的內(nèi)在要求和存在價(jià)值。

近年來，隨著法治中國建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，民主法治觀念逐漸深入人心，人民群眾對(duì)法治的關(guān)注度空前提高，對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗斗爭(zhēng)充滿信心。運(yùn)用法治方式反腐，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，法治思維逐漸成為廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)中的首選思維，法治思維的一個(gè)核心要義就是治官治權(quán)思維。利用法律制度對(duì)黨員干部及其權(quán)力行使進(jìn)行有效制約，并形成長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于有效預(yù)防和懲治腐敗至關(guān)重要。法治反腐的最終目的是通過運(yùn)用法治方式，從源頭上有效預(yù)防和懲治腐敗，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理的有機(jī)統(tǒng)一。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次提到運(yùn)用法治思維和法治方式反腐，注重反腐的法治化、規(guī)范化。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，這在黨的歷史上尚屬首次。在此治國方略下，法治反腐是必然選擇〔1〕。面對(duì)當(dāng)前依然嚴(yán)峻復(fù)雜的腐敗形勢(shì)，反腐工作必須沿著法治軌道才能持續(xù)深入地推進(jìn)下去。脫離法治的反腐，腐敗治理的成效將很難得到維持和鞏固，很難實(shí)現(xiàn)從治標(biāo)到治本的轉(zhuǎn)變，腐敗問題還可能反彈。在鞏固反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的過程中，必須進(jìn)一步發(fā)揮法治的威力，在全方位、多領(lǐng)域、多個(gè)環(huán)節(jié)持續(xù)深入推進(jìn)。

從世界反腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)來看，只有依靠與民眾相結(jié)合的法治和嚴(yán)格的法律制度，才是從根本上解決腐敗問題的主要途徑〔2〕。黨的十八大以來，我國在反腐敗實(shí)踐中不斷加強(qiáng)與世界主要國家的合作，通過“天網(wǎng)”“獵狐”等行動(dòng)，將一些逃往境外的腐敗分子緝拿歸案并繩之以法。在國際反腐的話語權(quán)方面，我國已逐漸占居主動(dòng)地位。在推動(dòng)我國與他國之間的國際反腐合作過程中，我們積累了許多成功的法治反腐經(jīng)驗(yàn)。通過修改完善國內(nèi)反腐立法，加強(qiáng)與其他國家的國際刑事司法協(xié)助；通過運(yùn)用法治手段，做到天網(wǎng)恢恢、疏而不漏，從而消除腐敗分子最后的僥幸心理。

綜上，從法治中國目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的未來趨勢(shì)和腐敗治理的現(xiàn)實(shí)要求來看，法治反腐不僅能夠提高法律制度的動(dòng)態(tài)和剛性運(yùn)行，而且能從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是一種具有系統(tǒng)性、科學(xué)性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的治本之策，必將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國反腐治理的必選之策。

二、當(dāng)前腐敗治理面臨的法治問題

腐敗治理面臨的法治問題主要體現(xiàn)在反腐立法的質(zhì)量、反腐法律的具體實(shí)施、預(yù)防和懲治腐敗所需的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制、反腐機(jī)構(gòu)的力量配備等方面還存在與法治反腐要求不相協(xié)調(diào)之處，具體表現(xiàn)如下：

（一）懲治腐敗的立法及法律不健全

1.缺乏統(tǒng)一的反腐敗立法?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》的頒布與實(shí)施為今后反腐敗工作提供了法律依據(jù)，該法主要圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，反腐敗需要一部集實(shí)體法和程序法于一體的綜合立法，尤其是在反腐主體權(quán)力規(guī)范、程序要求、當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約等方面，需要一部具有可操作性的法律制度安排，但現(xiàn)有立法尚未完全涵蓋上述內(nèi)容。

2.懲治腐敗的刑事法律不健全。第一，非財(cái)產(chǎn)性利益尚未成為受賄罪的犯罪對(duì)象，如對(duì)于通過權(quán)色交易的方式為他人牟利的行為在刑法層面并沒有規(guī)定為犯罪。一些發(fā)達(dá)國家的受賄罪犯罪對(duì)象，并不僅限于財(cái)產(chǎn)性利益，對(duì)于性賄賂等非財(cái)產(chǎn)性利益也都納入其中。把非財(cái)產(chǎn)性利益排除在刑法制裁的范圍之外，有違刑法理論關(guān)于受賄罪的制度設(shè)計(jì)。第二，貪污賄賂罪的量刑制度存在不合理之處。對(duì)于量刑標(biāo)準(zhǔn)、幅度、數(shù)額和情節(jié)的認(rèn)定，雖然最高人民法院出臺(tái)了相應(yīng)的司法解釋，但一些地方法院并不完全依照這一規(guī)定執(zhí)行，司法實(shí)踐中存在按照地方法院出臺(tái)或內(nèi)部掌握標(biāo)準(zhǔn)量刑的情況，導(dǎo)致同案不同判現(xiàn)象依然存在。第三，資格刑規(guī)定缺失。對(duì)于腐敗分子來說，在判處主刑的同時(shí)，應(yīng)剝奪其從事相應(yīng)行業(yè)的資格，這對(duì)于杜絕腐敗分子再次犯罪極為重要，但我國刑法對(duì)此并無相應(yīng)規(guī)定。

3.民事法律和行政法律在反腐工作中的作用受限。根據(jù)國際反腐通行規(guī)則，犯罪嫌疑人因貪腐給國家、社會(huì)和他人造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)賦予受害一方對(duì)腐敗行為當(dāng)事人提起民事訴訟或由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，既可以挽回國家和受害人利益損失，也可以增加腐敗分子的民事違法成本，但我國現(xiàn)行民法和民事訴訟法并無相關(guān)規(guī)定。在擁有壟斷性或較大權(quán)力的行業(yè)、部門等重點(diǎn)領(lǐng)域地帶，腐敗呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，尤其是一些重點(diǎn)領(lǐng)域的立法滯后更為凸顯〔3〕。在政務(wù)公開、官員財(cái)產(chǎn)公開、證人保護(hù)等配套性行政法律制度方面，也缺乏健全完善的制度設(shè)計(jì)。此外，行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定依然較窄，一些存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)的行政違法違規(guī)行為原本可以在行政訴訟中被發(fā)現(xiàn)和及時(shí)糾正，但因缺乏相關(guān)制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致一些腐敗風(fēng)險(xiǎn)和腐敗行為得不到有效預(yù)防和治理。

（二）懲處腐敗犯罪工作創(chuàng)新不夠

1.基層懲處腐敗思路不寬。黨的十八大以來，基層反腐成效明顯，但基層反腐的實(shí)效和上級(jí)要求及群眾期待相比仍有較大差距。一些地方存在的微腐敗及發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題比較突出，基層在推進(jìn)反腐過程中，缺乏主動(dòng)查案辦案的動(dòng)力，在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題線索方面工作思路不寬、創(chuàng)新不夠，進(jìn)而影響著反腐治理的實(shí)效。

2.在遏制腐敗增量方面，我國堅(jiān)持全覆蓋、無禁區(qū)、零容忍，體現(xiàn)了腐敗治理的普遍性執(zhí)法原則。但在減少腐敗存量過程中，對(duì)于發(fā)生在黨的十八大之前甚至更久遠(yuǎn)的案件，按照目前的懲處標(biāo)準(zhǔn)加以治理，必須解決法律適用和追溯時(shí)效問題。在當(dāng)前的反腐態(tài)勢(shì)下，是否能嚴(yán)格依法處置，一些地方的辦案實(shí)踐仍然面臨挑戰(zhàn)。

3.缺乏對(duì)行賄者的有效懲治與監(jiān)管。一是行賄罪入罪門檻較高。《刑法》規(guī)定，為牟取不正當(dāng)利益賄賂國家工作人員財(cái)物的才是行賄，但何為不正當(dāng)利益，很難界定清楚，在一定程度上增加了行賄罪的入罪難度。二是行賄犯罪的入罪率和懲處率相對(duì)較低?！缎谭ā芬?guī)定行賄人在被追訴前主動(dòng)交代行賄行為的，可以從輕、減輕處罰或者免除處罰。這一規(guī)定使得行賄罪的查處率、判刑率及量刑幅度，與受賄罪相比明顯偏低。三是全社會(huì)對(duì)于行賄犯罪的容忍度偏高，沒有充分認(rèn)識(shí)到行賄罪的危害后果。四是司法實(shí)踐中，存在著重視受賄罪而輕視行賄罪的問題。在腐敗案件辦理中，辦案機(jī)關(guān)為了能夠取得證據(jù)突破，往往要求行賄人作為污點(diǎn)證人，并以此作為對(duì)其從輕、減輕處罰的立功表現(xiàn)〔4〕，這樣的制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了負(fù)面效果〔5〕。

（三）權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不完善

具體表現(xiàn)在：一是有些權(quán)力和責(zé)任不統(tǒng)一。有權(quán)必有責(zé)的要求尚未完全落到實(shí)處。實(shí)踐中，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，由此導(dǎo)致一些權(quán)力的行使無法通過有效的責(zé)任追究機(jī)制加以制約。二是有些權(quán)力配置不太合理。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)配置不科學(xué)，實(shí)踐中，由同一主體行使這三項(xiàng)權(quán)力的情形在個(gè)別地方依然存在，由此導(dǎo)致權(quán)力之間不能形成有效的制約和監(jiān)督，尤其是對(duì)單位關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督力度相對(duì)薄弱。三是有些決策機(jī)制不合法。個(gè)別單位的民主決策機(jī)制成為擺設(shè)，上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間以及下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督?jīng)]有充分調(diào)動(dòng)起來。盡管重大行政決策法定程序及合法性審查程序已有相關(guān)規(guī)定，但在具體執(zhí)行方面還是有偏差。四是有些權(quán)力運(yùn)行不透明。個(gè)別部門對(duì)該依法公開的事項(xiàng)，有選擇性地公開或者不公開，導(dǎo)致權(quán)力行使暗箱操作的情況時(shí)有發(fā)生，給腐敗提供了土壤。五是有些監(jiān)督過程不全面。只重視事后監(jiān)督，日常監(jiān)督機(jī)制尚不健全。事前、事中、事后監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系尚未有效形成，只把查辦案件作為權(quán)力監(jiān)督的最主要方式，監(jiān)督效果將大打折扣。

（四）基層反腐工作力量有些不足

1.基層紀(jì)檢監(jiān)察力量相對(duì)薄弱。一些縣（區(qū)）紀(jì)檢監(jiān)察部門，在現(xiàn)有的人、財(cái)、物保障方面存在不足。按照辦案權(quán)限，本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織辦理的案件大部分集中到縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，原因是一些基層群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織不了解，在表達(dá)訴求和信訪舉報(bào)時(shí)，傾向于向縣級(jí)以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出，這就使得縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)壓力加大，對(duì)其具體的反腐工作將產(chǎn)生一定的影響。

2.少數(shù)辦案人員的法治能力較低。監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員的法治素養(yǎng)總體上得到了提升，但少數(shù)辦案人員尚未完全適應(yīng)改革要求，在辦案過程中傾向于采用傳統(tǒng)思維辦理案件，標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)、辦案方法不當(dāng)、工作程序欠妥的問題依然存在。具體到腐敗案件的辦理中，一些辦案人員在依法保障當(dāng)事人基本權(quán)利、非法證據(jù)排除、自由裁量權(quán)的行使等方面，尚未完全實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、法治化、規(guī)范化、制度化。對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員的外部監(jiān)督渠道相對(duì)較窄，其內(nèi)部監(jiān)督實(shí)效還需增強(qiáng)。

3.未能充分發(fā)揮司法反腐的職能作用。少數(shù)司法機(jī)關(guān)和司法官員在辦理腐敗案件時(shí)存在辦關(guān)系案、人情案現(xiàn)象，司法腐敗問題在一些領(lǐng)域依然存在。一些司法官員的法治素養(yǎng)、專業(yè)能力和道德修養(yǎng)不足，影響著司法公信力的提升。此外，一些腐敗案件辦理中，司法機(jī)關(guān)在依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、保障律師辯護(hù)權(quán)的有效行使、排除非法證據(jù)等方面，依然存在一些問題和不足，這些問題和不足影響著腐敗案件辦理的社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

三、腐敗治理的法治路徑選擇

腐敗治理法治化，應(yīng)從反腐立法著手，實(shí)現(xiàn)腐敗治理中的良法善治。在懲治腐敗方面，進(jìn)一步增強(qiáng)腐敗犯罪行為的曝光率，提升懲處腐敗實(shí)效。在權(quán)力監(jiān)督方面，進(jìn)一步健全完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，減少權(quán)力濫用空間，同時(shí)按照法治化的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化反腐力量。

（一）健全法治反腐的立法機(jī)制

1.出臺(tái)統(tǒng)一的反腐敗法。反腐敗法主要內(nèi)容應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：一是反腐機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限。進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門反腐機(jī)構(gòu)地位，細(xì)化其職責(zé)權(quán)限、辦案程序、監(jiān)察官員的任職條件、法律責(zé)任等。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合和相互制約機(jī)制。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案中存在不當(dāng)行為，檢察機(jī)關(guān)可以適當(dāng)介入。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在案件起訴階段出現(xiàn)的程序不當(dāng)，可依法定程序提出法律意見。三是當(dāng)事人權(quán)利保障制度。進(jìn)一步嚴(yán)格辦案程序、辦案期限，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案過程中的非法證據(jù)排除規(guī)則，規(guī)定當(dāng)事人及其親屬、單位的知情權(quán)、會(huì)見權(quán)。四是律師介入制度。就律師介入監(jiān)委調(diào)查階段相關(guān)問題進(jìn)行明確界定，規(guī)定可以有律師介入的具體情形。

2.健全完善懲治腐敗的刑事法律制度。第一，把非財(cái)產(chǎn)性利益確定為受賄罪的犯罪對(duì)象。對(duì)于腐敗官員接受金錢和財(cái)物賄賂以外的賄賂，尤其是權(quán)色交易式的賄賂，應(yīng)根據(jù)具體情況，確定為犯罪行為或作為受賄犯罪從重處罰的情形之一。第二，統(tǒng)一量刑標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格限制地方法院在腐敗案件的量刑方面出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)或采用司法解釋之外的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，最大程度地減少類似案件處理結(jié)果明顯不一的情況。第三，增加腐敗犯罪的資格刑種類。對(duì)于貪腐類職務(wù)犯罪，在適用主刑的同時(shí)，依法剝奪其擔(dān)任相關(guān)職務(wù)或從事相關(guān)行業(yè)的資格，從而杜絕腐敗分子繼續(xù)獲取潛在腐敗收益的可能。

3.強(qiáng)化民事法律和行政法律制度的反腐作用。第一，拓寬民事訴訟和行政訴訟案件的受案范圍。對(duì)于因他人腐敗行為遭受經(jīng)濟(jì)損失的公民個(gè)人和社會(huì)組織，應(yīng)賦予其提起民事訴訟的權(quán)利。進(jìn)一步拓寬行政訴訟受案范圍，使得人民法院可以通過行政訴訟方式發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的腐敗行為和廉政風(fēng)險(xiǎn)，并依法予以糾正。第二，對(duì)于因腐敗行為給國家利益或社會(huì)公眾利益造成損失的，應(yīng)賦予有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人對(duì)相關(guān)當(dāng)事人提起公益訴訟的權(quán)利。第三，健全完善政務(wù)公開和官員財(cái)產(chǎn)公開、公務(wù)員工資保障、證人保護(hù)等配套性行政法律制度。依法拓寬公開主體，明確公開財(cái)產(chǎn)的類型及不公開的法律后果；進(jìn)一步完善公務(wù)員工資增長(zhǎng)機(jī)制，拓寬其晉升渠道；明確證人范圍、保護(hù)方式、保護(hù)環(huán)節(jié)、保護(hù)機(jī)制及其啟動(dòng)情形等。

（二）增強(qiáng)懲處腐敗犯罪的實(shí)效

一方面，在腐敗犯罪案件辦理中應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一是有罪必罰原則。意大利刑法學(xué)家貝卡利亞認(rèn)為，對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性〔6〕。這就要增加案件的曝光率、發(fā)現(xiàn)率，在發(fā)現(xiàn)案件線索后，對(duì)于構(gòu)成腐敗犯罪的，應(yīng)做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起，杜絕案件辦理中的選擇性懲處現(xiàn)象，避免增加腐敗犯罪的風(fēng)險(xiǎn)，真正起到教育震懾的作用。二是罰當(dāng)其罪原則。要讓腐敗分子承擔(dān)的法律責(zé)任和其犯罪行為成正比，且一概剝奪通過犯罪行為得到的任何利益。

另一方面，加大對(duì)行賄人員的處罰力度。具體可采用以下幾個(gè)步驟：一是有賄必查。只要追究了受賄犯罪，那么，對(duì)于案件中涉及的行賄人員必然要立案調(diào)查。二是有罪必罰。構(gòu)成行賄犯罪的，必然依法追究其刑事責(zé)任。三是罰當(dāng)其罪。根據(jù)行賄人員的犯罪事實(shí)和情節(jié)，判處相應(yīng)刑罰。四是公開查詢。對(duì)于普通公民提出查詢行賄人員犯罪信息要求的，依法予以保障和支持。五是納入失信人員名單。對(duì)于多次行賄、向多人行賄、犯罪后再次行賄，以及因行賄犯罪導(dǎo)致國家、人民財(cái)產(chǎn)遭到重大損失的人員，人民法院及征信部門可將其納入失信人員名單。六是剝奪非法所得。因行賄犯罪所得的非法利益，應(yīng)依法予以剝奪。七是經(jīng)濟(jì)賠償。對(duì)于因行賄犯罪給國家、社會(huì)組織和公民個(gè)人造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)賦予受損一方當(dāng)事人對(duì)腐敗行為當(dāng)事人提起民事訴訟的權(quán)利。

（三）完善權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制

1.健全依法決策機(jī)制。重大決策須健全民主程序和合法性審查機(jī)制，可以有效降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于權(quán)力的行使可以起到有效的制約監(jiān)督作用。但在依法決策的具體實(shí)施環(huán)節(jié)，單位一把手的作用至關(guān)重要，因此應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)一把手的權(quán)力監(jiān)督與制約，為此可以采用如下制度設(shè)計(jì)：一是賦予單位一把手對(duì)重大決策的上會(huì)提交權(quán)。對(duì)于應(yīng)通過集體決策而非個(gè)人決定的重大事項(xiàng)，單位主要負(fù)責(zé)人有權(quán)決定履行民主決策程序。對(duì)于該履行決策程序而沒有履行的，依法追究單位一把手相應(yīng)的法律責(zé)任。二是賦予單位一把手對(duì)不正確決策的上會(huì)否決權(quán)。對(duì)于實(shí)踐中明顯違法的決策，單位一把手應(yīng)否決該事項(xiàng)進(jìn)入集體決策程序。如果采用集體決議規(guī)避法律責(zé)任的，應(yīng)追究一把手的法律責(zé)任，這對(duì)于推進(jìn)民主集中制、促進(jìn)決策法治化、有效規(guī)范制約權(quán)力使用等將起到積極的作用。

2.優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。第一，充分用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)，按照黨紀(jì)嚴(yán)于國法的要求，通過監(jiān)督執(zhí)紀(jì)抓早抓小，防患于未然，最大程度地防范重大貪污腐敗案件的發(fā)生。第二，充分發(fā)揮黨組在反腐監(jiān)督方面的作用。黨的十九大新修訂的《黨章》，明確賦予了有干部管理權(quán)限的黨組相應(yīng)的紀(jì)律處分權(quán)限。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使得黨組的紀(jì)律處分權(quán)落到實(shí)處。第三，進(jìn)一步強(qiáng)化巡視利劍作用。健全完善巡視巡查工作條例，強(qiáng)化巡視巡查工作的程序要求，完善巡視巡查工作方式。進(jìn)一步加強(qiáng)巡視巡查反饋意見的運(yùn)用，確保巡視巡查到的腐敗問題及時(shí)得到糾正，腐敗風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)予以避免。

3.強(qiáng)化制度的具體性和制度執(zhí)行的剛性。在出臺(tái)權(quán)力監(jiān)管相應(yīng)制度規(guī)范時(shí)，應(yīng)重視制度的具體性，盡可能細(xì)致地規(guī)定觸犯制度應(yīng)受處罰的具體情形和承擔(dān)的法律責(zé)任，從而縮減權(quán)力濫用的空間。在完善制度具體性的基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)制度執(zhí)行的剛性，將紀(jì)律和法律的紅線牢牢把握住。進(jìn)一步扎牢不能腐的制度籠子，把“當(dāng)下改”和“長(zhǎng)久立”結(jié)合起來，形成靠制度管權(quán)、管事、管人的長(zhǎng)效機(jī)制〔7〕，進(jìn)而讓制度的威力真正發(fā)揮作用，以強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。

（四）加大法治反腐的工作力量

1.加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)。一是在增加縣（區(qū)）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人財(cái)物保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確其信訪事項(xiàng)受理范圍，對(duì)于不屬于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理范圍的信訪事項(xiàng)，建立依法移交機(jī)制，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的力量更多地集中在預(yù)防和懲治腐敗方面。二是進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革，配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察組織在預(yù)防和懲治腐敗方面的職責(zé)權(quán)限，建設(shè)一支專業(yè)化、法治化的基層紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍。

2.提升相關(guān)人員依法辦案能力。一是注重權(quán)利保護(hù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)犯罪嫌疑人采取留置措施后，應(yīng)按照《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，向其家屬和單位及時(shí)履行告知義務(wù)，保障其人格尊嚴(yán)、人身安全、個(gè)人隱私等基本權(quán)利。二是注重程序正當(dāng)。辦案機(jī)關(guān)及人員應(yīng)依法嚴(yán)格遵循法定程序、方式、期限等規(guī)定，杜絕重實(shí)體、輕程序的不當(dāng)做法。三是注重證據(jù)合法。在收集腐敗犯罪案件證據(jù)時(shí)，應(yīng)符合法定程序和證據(jù)規(guī)則要求，在對(duì)被留置當(dāng)事人詢問時(shí)，依法同步錄音錄像，杜絕刑訊逼供，排除非法證據(jù)。

3.加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。一是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)內(nèi)部監(jiān)督細(xì)則，規(guī)定監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍、監(jiān)督權(quán)限、法律責(zé)任等。二是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。2018年10月新修訂的《刑事訴訟法》明確規(guī)定，“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?。這一規(guī)定明確了司法工作人員實(shí)施侵害公民權(quán)利、損害司法公正的幾類犯罪，將再次由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋潜O(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員不屬于司法工作人員，在實(shí)踐中如果監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施了上述犯罪，按照上述規(guī)定則不由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，仍由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。有學(xué)者認(rèn)為，從促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦案、對(duì)監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的角度來看，應(yīng)把監(jiān)察機(jī)關(guān)人員實(shí)施上述犯罪納入檢察機(jī)關(guān)偵查范圍，筆者對(duì)此持贊同態(tài)度。具體操作中，可以在今后的法條修改中明確規(guī)定，“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施以上犯罪的，以司法工作人員論”，這樣有利于實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的依法監(jiān)督。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。目前，國家級(jí)的人民監(jiān)督員制度已經(jīng)建立，相應(yīng)地地方監(jiān)察系統(tǒng)也應(yīng)建立此制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)人民監(jiān)督員制度的全覆蓋。除加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員選任管理外，對(duì)于其任職條件、選任程序、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、反饋機(jī)制、法律責(zé)任等應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。

4.進(jìn)一步提升司法反腐的權(quán)威。第一，依法公正辦理腐敗案件。司法人員在辦理貪污腐敗案件時(shí)，確保辦案過程有痕跡可尋，防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。具體操作中，可由人大、政法部門聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)規(guī)定辦法，明確辦案質(zhì)量評(píng)定方法并與辦案人員的個(gè)人年度考核相結(jié)合，明確冤假錯(cuò)案的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序、追責(zé)方法，以確保此項(xiàng)制度落到實(shí)處〔8〕。第二，依法保障當(dāng)事人權(quán)利。堅(jiān)決杜絕刑訊逼供，完善律師制度，發(fā)揮律師在非法證據(jù)排除方面的職能作用。第三，依法嚴(yán)懲司法腐敗。對(duì)于司法機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的腐敗犯罪，依法從重處罰。第四，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使反腐職權(quán)。人民檢察院認(rèn)為證據(jù)需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。人民檢察院對(duì)不符合起訴條件的，依法作出不起訴決定。在今后的腐敗犯罪案件辦理中，應(yīng)依法繼續(xù)保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的相互配合、相互制約。