張 鋒

(上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433)

風(fēng)險規(guī)制科學(xué)主義者主張通過技術(shù)、理性、科學(xué)等手段，實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的有效規(guī)制，建議成立超級規(guī)模的規(guī)制機構(gòu)，①參見[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，法律出版社2009 年版，第105 頁。建立“規(guī)制國”，實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的理性規(guī)制。這種路徑雖然在一定程度上解決了環(huán)境風(fēng)險的專業(yè)性、技術(shù)性難題，但無法回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險的主觀性、建構(gòu)性、價值性等更復(fù)雜的內(nèi)在訴求，且超級規(guī)制機構(gòu)本身受“制度失靈”、“權(quán)力俘獲”、“部門利益”等因素影響，這種超級行政規(guī)制主義路徑容易陷入哈耶克擔(dān)心的“致命的自負(fù)”的窠臼。②參見[英]哈耶克：《致命的自負(fù)》，馮克利等譯，中國社會科學(xué)出版社2000 年版，第73 頁。實踐中立足于風(fēng)險規(guī)制科學(xué)主義范式的“命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制”和“激勵型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制”都遇到了種種挫折和危機?！懊钚铜h(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式”無法回應(yīng)企業(yè)環(huán)境守法能力的差異性和守法成本的復(fù)雜性，無法采取靈活性的規(guī)制措施，無法促成企業(yè)采取更節(jié)能環(huán)保的技術(shù)、設(shè)備和工藝，不利于環(huán)境風(fēng)險治理技術(shù)的創(chuàng)新。這種以行政權(quán)力縱向高壓的執(zhí)法理念、手段和方式，也導(dǎo)致企業(yè)的心理抵制和行為抵抗，增加巨大的行政執(zhí)法成本和行政訴訟成本，尤其是“命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式無法滿足環(huán)境風(fēng)險的建構(gòu)性、主觀性、價值性等需求，無法破解環(huán)境執(zhí)法中的不確定性、復(fù)雜性帶來的法律困境”。③[美]布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008 年版，第245 頁?！凹钚铜h(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式”雖然運用了稅費、財政補貼、排污權(quán)交易等市場工具，但這種市場工具本身就是政府建構(gòu)的產(chǎn)物，并不是一種內(nèi)生于市場的自發(fā)機制，“激勵型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式”面臨巨大的信息成本、契約成本、交易成本、監(jiān)督成本，實踐中也無法回應(yīng)環(huán)境的主觀性、建構(gòu)性和不確定性的價值訴求，無法解決大量具有公平、公正、平等、正義等訴求的環(huán)境規(guī)制難題。

為破解“命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式”和“激勵型環(huán)境規(guī)制模式”的制度缺陷。以風(fēng)險規(guī)制民主主義范式為基礎(chǔ)的“協(xié)商型環(huán)境規(guī)制模式”應(yīng)運而生。該范式在承認(rèn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制科學(xué)主義的前提下，更加注重強調(diào)民主、參與、協(xié)商、溝通、合作和互動的功能作用，旨在推動環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的結(jié)構(gòu)開放、主體互動、協(xié)商溝通和合作共治。“協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式”能夠拓展環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的主體，深化多元主體之間的協(xié)商溝通，促進公眾參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制，實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的民主參與、社會認(rèn)同和正義價值。其試圖建構(gòu)一種以過程、程序為理論內(nèi)核，以反身法為理論基礎(chǔ)，以風(fēng)險預(yù)防、多元參與、協(xié)商溝通、公開透明、合作共治為基本特征，以制度性整合、功能性整合和價值性整合為作用機理的協(xié)商型環(huán)境規(guī)制范式。④參見張騏：《直面生活，打破禁忌：一個反身法的思路——法律自創(chuàng)生理論述評》，《法制與社會發(fā)展》2003 年第1 期。

為推動我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度檢視與法律構(gòu)造，筆者擬于本文中對我國環(huán)境保護公眾參與、環(huán)保約談、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、環(huán)境污染第三方治理等制度進行檢視和反思，構(gòu)建我國“協(xié)商制定規(guī)則法”和“環(huán)境執(zhí)法和解制度”，提出完善我國環(huán)境保護公眾參與、環(huán)保約談、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境污染第三方治理等制度的建議。

一、我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的內(nèi)在機理

(一)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的正當(dāng)性

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是通過規(guī)制部門與被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者之間的協(xié)商、溝通、合作，針對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制之不確定性內(nèi)容達成環(huán)境契約，以推動環(huán)境規(guī)制部門與被規(guī)制企業(yè)及利益相關(guān)者合作治理環(huán)境問題的機制，它具有遵從度高、結(jié)構(gòu)開放、環(huán)境正義、事前風(fēng)險預(yù)防及靈活性強等功能優(yōu)點。⑤參見胡苑：《環(huán)境法律“傳送帶”模式的阻滯效應(yīng)及其化解》，《政治與法律》2019 年第5 期。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是建立在規(guī)制者與被規(guī)制者以及利益相關(guān)者充分協(xié)商、溝通、合作、互動的基礎(chǔ)上達成的環(huán)境契約，具有高度的合意性、認(rèn)同性和一致性，是基于多元主體的協(xié)商、溝通和互動前提下形成的“重疊共識”和“合意均衡”，比較容易得到守法主體的接受和執(zhí)行，環(huán)境契約的遵從度高，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的成本較低，能夠降低因相關(guān)主體的對抗和不合作導(dǎo)致的信息成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本、復(fù)議成本和訴訟成本等。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制打破了傳統(tǒng)命令型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制和激勵型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制主體結(jié)構(gòu)的開放性，避免因“二元對抗模式帶來的專業(yè)性壁壘、信息成本過高、環(huán)境參與不足等制度瓶頸”。⑥盧超：《社會性規(guī)制中約談工具的雙重角色》，《法制與社會發(fā)展》2019 年第1 期。如我國環(huán)境保護約談制度的具體實施過程中，就允許人大代表、政協(xié)委員、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員、公眾代表以及媒體等社會各方主體參與環(huán)境保護約談，強化對環(huán)境規(guī)制機構(gòu)和被規(guī)制企業(yè)的監(jiān)督制約，也強化公眾對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的制度性參與，提升環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的效果。

環(huán)境風(fēng)險具有主觀性、流動性和建構(gòu)性，它不但表現(xiàn)為具體的環(huán)境損害、環(huán)境的不確定性狀態(tài)，而且體現(xiàn)為公眾對環(huán)境風(fēng)險的感知、體驗和認(rèn)同，其表現(xiàn)為一種建構(gòu)性的主觀價值。當(dāng)前，針對環(huán)境項目而發(fā)生的“鄰避事件”，就說明了“環(huán)境風(fēng)險規(guī)制不僅僅是一個科學(xué)性問題，還是一種民主性問題”。⑦[英]馬克·史密斯、皮亞·龐薩帕：《環(huán)境與公民權(quán)：整合正義、責(zé)任與公民參與》，侯艷芳、楊曉燕譯，山東大學(xué)出版社2012 年版，第157 頁。協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制通過建構(gòu)多元主體參與的程序、過程和機制，實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制主體、環(huán)境被規(guī)制主體以及利益相關(guān)者的參與、協(xié)商、溝通和合作，實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險(損害)的理解和認(rèn)同，不僅可以提高環(huán)境規(guī)制的效率，還能夠促進環(huán)境規(guī)制的公眾參與，彰顯環(huán)境正義。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是基于風(fēng)險預(yù)防原則的環(huán)境法實施機制，它強調(diào)一種風(fēng)險責(zé)任、事前的責(zé)任，它是以社會整體利益為邏輯起點，在環(huán)境風(fēng)險(損害)還沒有發(fā)生之前就通過規(guī)制主體與被規(guī)制主體的協(xié)商、溝通和互動，達成一致意見，將具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的、穩(wěn)定的、明確的環(huán)境法上的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)，形成對環(huán)境風(fēng)險(損害)的事前預(yù)防，避免因環(huán)境風(fēng)險的不可逆性所導(dǎo)致的社會整體性利益的受損。⑧參見[美]奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達譯，上海三聯(lián)出版社2000 年版，第78 頁。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是基于環(huán)境規(guī)制主體與被規(guī)制主體以及利益相關(guān)者達成的環(huán)境契約，在雙方主體協(xié)商、溝通的基礎(chǔ)上形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式可以根據(jù)每個企業(yè)面臨環(huán)境問題的特殊性和復(fù)雜性，制定針對性的環(huán)保契約或治理方案，更加適合企業(yè)的個性化需求，適用靈活性強，能夠兼顧企業(yè)守法能力的差異和技術(shù)水平的高低，避免“一刀切”，大大降低環(huán)境法實施成本。

(二)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)定位

1.多元參與

傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式強調(diào)行政高權(quán)和政府權(quán)威，不論是命令型規(guī)制模式還是激勵型規(guī)制模式，都是政府主導(dǎo)下的規(guī)制路徑。命令型環(huán)境規(guī)制模式強調(diào)通過環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等方式，實現(xiàn)對被規(guī)制對象的懲罰、制裁和威懾。激勵型環(huán)境規(guī)制模式通過環(huán)境稅費、排污權(quán)交易以及環(huán)境金融、環(huán)境信用體系等，激勵引導(dǎo)企業(yè)實施環(huán)境守法行為。這兩類環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式都是在一種封閉規(guī)制結(jié)構(gòu)下的行政主導(dǎo)型規(guī)制范式，缺乏被規(guī)制企業(yè)和利益相關(guān)者的參與、協(xié)商、互動。針對具有較強專業(yè)性、科學(xué)性、不確定性、主觀性、建構(gòu)性的新型環(huán)境風(fēng)險，單純依賴政府的行政權(quán)力和單向度規(guī)制，既不能解決環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的專業(yè)性、科學(xué)性、不確定性問題，也不能預(yù)防和化解環(huán)境風(fēng)險(損害)的主觀性、建構(gòu)性和流動性問題，前者需要規(guī)制機關(guān)與被規(guī)制企業(yè)之間進行良好的協(xié)商、溝通和合作，共同將不確定的環(huán)境風(fēng)險(損害)轉(zhuǎn)化為確定的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)；后者需要公眾、社會組織、專家的參與，解決環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中的主觀性、公正性和中立性難題，⑨Raeymaeckers，P.&Kenis，P.(2016).The Influence of Shared Participant Governance on theIntegration of Service Networks:A Comparative Social Network Analysis.International PublicManagement Journal，19(3).實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(損害)規(guī)制的多主體參與，充分發(fā)揮環(huán)境規(guī)制機構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者各自的功能優(yōu)勢。

2.協(xié)商溝通

傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險主要是基于一種農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明時代下的確定性風(fēng)險(損害)，如工業(yè)廢水廢氣對水體、土壤、大氣污染，這種環(huán)境風(fēng)險經(jīng)過實踐檢驗，已經(jīng)形成比較確定的科學(xué)判斷、因果關(guān)系和損害影響，是一種相對穩(wěn)定、靜態(tài)的環(huán)境風(fēng)險。針對這種環(huán)境風(fēng)險(損害)，傳統(tǒng)的命令型規(guī)制和激勵型規(guī)制可以通過“法律主體、法律行為、因果關(guān)系、法律責(zé)任、法律后果”等高度形式化的法律規(guī)則體系去規(guī)制，實現(xiàn)對環(huán)境違法者的處罰、制裁和威懾，實現(xiàn)對環(huán)境利益的矯正和修復(fù)。然而，隨著風(fēng)險社會的來臨，人類面臨的環(huán)境風(fēng)險高度復(fù)雜化，主要是新型技術(shù)風(fēng)險、制度風(fēng)險，這類環(huán)境風(fēng)險(損害)更多地表現(xiàn)為一種未知的和對未來的影響，具有很強的不確定性、突發(fā)性、主觀性和不可逆性，傳統(tǒng)的基于行政高權(quán)、命令控制、市場激勵的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式已經(jīng)無法解決新型環(huán)境風(fēng)險(損害)，需要引入“協(xié)商、溝通、商談的規(guī)制元素”，10[美]詹姆斯·菲什金、彼得·拉斯萊特：《協(xié)商民主論爭》，張曉敏譯，中央編譯出版社2009 年版，第95 頁。通過規(guī)制者和被規(guī)制者以及環(huán)境利益相關(guān)者之間的協(xié)商、溝通，將處于不確定狀態(tài)下的環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)化為具體的、明確的、清晰的主體權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)，可以降低環(huán)境風(fēng)險不確定性帶來的規(guī)制風(fēng)險。與此同時，基于雙方主體乃至多元主體的協(xié)商、溝通，實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的認(rèn)同、理解和共識，將企業(yè)的環(huán)境守法行為內(nèi)化為企業(yè)自我利益訴求，增加了環(huán)境協(xié)商契約的遵從度；公眾、專家、社會組織以及媒體的參與，強化環(huán)境規(guī)制的公共性培育，增加對環(huán)境規(guī)制機關(guān)和被規(guī)制企業(yè)的監(jiān)督和制約，也是環(huán)境風(fēng)險溝通的一種制度化機制，有利于預(yù)防和化解環(huán)境風(fēng)險的主觀性危機、認(rèn)同性危機和價值性危機。

3.程序過程

傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式主要是針對環(huán)境問題和環(huán)境結(jié)果采取的實施路徑，如命令型環(huán)境規(guī)制主要針對企業(yè)環(huán)境污染超標(biāo)或者使用的生產(chǎn)技術(shù)、工藝和設(shè)備達不到最佳可行技術(shù)(BAT)規(guī)則的要求；激勵型環(huán)境規(guī)制模式主要針對環(huán)境主體守法意愿不強，采取市場激勵型機制激發(fā)企業(yè)環(huán)境規(guī)制的動力和活力。這兩類環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式都是以問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強調(diào)政府在環(huán)境規(guī)制中的主導(dǎo)作用。然而，面對具有不確定性、突發(fā)性、主觀性、建構(gòu)性和流動性的環(huán)境風(fēng)險(損害)，人類對其尚缺乏科學(xué)的認(rèn)知判斷，環(huán)境風(fēng)險源與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系異常復(fù)雜，并且風(fēng)險將可能在未來爆發(fā)，對這種未知、未來和不確定性的環(huán)境風(fēng)險(損害)，傳統(tǒng)以問題和結(jié)果為導(dǎo)向的命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵型環(huán)境規(guī)制模式無法解決新型環(huán)境風(fēng)險的挑戰(zhàn)和壓力，需要轉(zhuǎn)向一種基于過程和程序為中心的協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制模式。通過程序性建構(gòu)搭建環(huán)境規(guī)制者與被規(guī)制者以及利益相關(guān)者之間的協(xié)商溝通機制，將協(xié)商、溝通貫徹環(huán)境規(guī)制的全過程，可以實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險(損害)的“程序性規(guī)制、過程性規(guī)制和協(xié)商性規(guī)制”。11董正愛、王璐璐：《邁向回應(yīng)型環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制的變革路徑》，《社會科學(xué)研究》2015 年第4 期。

(三)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的作用機制

基于對協(xié)商型環(huán)境規(guī)制正當(dāng)性和目標(biāo)定位的論證，結(jié)合發(fā)達國家協(xié)商型環(huán)境規(guī)制實踐分析，筆者認(rèn)為相對于命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵型規(guī)制模式，協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是一種新型的環(huán)境規(guī)制范式，其背后蘊含著反身法理論的作用機理。它通過協(xié)商、溝通、參與、過程、程序等要素，尊重其他社會子系統(tǒng)獨特的內(nèi)在邏輯和功能機制，打通法律系統(tǒng)與其他社會子系統(tǒng)(企業(yè)、社會、公眾等)之間的鴻溝，緩解環(huán)境規(guī)制的科學(xué)性與民主性之間的張力沖突，并形成了以“協(xié)商、溝通、參與、合作、過程、程序為特征的多元整合機制”。12[德]貢塔·托依布納：《法律：一個自創(chuàng)生系統(tǒng)》，張騏譯，北京大學(xué)出版社2005 年版，第69 頁。

1.制度性整合機制

反身法理論由德國著名法社會學(xué)家貢塔·托依布納(Gunther Teubner)提出。他基于對建立在自由主義和個人主體基礎(chǔ)之上的形式法理論和實質(zhì)法理論的反思，認(rèn)為形式法理論和實質(zhì)法理論都局限于法律系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、協(xié)同和互動，缺乏法律系統(tǒng)與其他社會子系統(tǒng)的互動和交流，形式法理論與實質(zhì)法理論已經(jīng)不能適應(yīng)后工業(yè)化時代風(fēng)險社會背景下環(huán)境規(guī)制的不確定性和復(fù)雜性，導(dǎo)致建立在形式法理論和實質(zhì)法理論基礎(chǔ)上的命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵型環(huán)境規(guī)制模式面臨制度缺陷。

反身法理論尊重其他社會子系統(tǒng)獨特的內(nèi)在邏輯和功能機制，通過法律系統(tǒng)內(nèi)部的延伸、拓展和優(yōu)化，建構(gòu)一種規(guī)范理性視角下的協(xié)商型規(guī)制體制、機制和制度體系，搭建制度性協(xié)商溝通平臺，以環(huán)境規(guī)制機構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者之間的協(xié)商、溝通、合作和自治為導(dǎo)向，13參見[美]諾內(nèi)特·塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994 年版，第9 頁。以環(huán)境協(xié)議、環(huán)境執(zhí)法和解、環(huán)境協(xié)商制定規(guī)則、環(huán)境第三方治理等制度載體，破解命令型環(huán)境規(guī)制和激勵性環(huán)境規(guī)制的制度缺陷，提升環(huán)境規(guī)制的靈活性、針對性，實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的高效性，降低環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的執(zhí)法成本、訴訟成本和社會成本，打破環(huán)境規(guī)制過程中的不確定性、復(fù)雜性困境，推動環(huán)境規(guī)制機構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者之間環(huán)境利益關(guān)系的制度性整合。

2.功能性整合機制

反身法理論跳出了傳統(tǒng)形式法理論和實質(zhì)法理論的規(guī)制范式，既摒棄了單純以“違法主體、違法行為、因果關(guān)系、損害結(jié)果、法律責(zé)任”等構(gòu)成的形式法規(guī)則體系，也擺脫了以政府干預(yù)、行政威懾、制裁、懲罰、問責(zé)等為載體的實質(zhì)法規(guī)則體系的桎梏。反身法理論跨越法律系統(tǒng)與其他社會子系統(tǒng)(企業(yè)、社會、公眾等)的鴻溝，構(gòu)建一種多元主體參與協(xié)商、溝通、合作和自治的新型環(huán)境規(guī)制范式，它注重以多元主體在環(huán)境協(xié)商規(guī)制過程中的獨特功能和作用機制，14參見[英]安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成——結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998 年版，第91 頁。促進一種基于多元主體參與的功能性整合機制。反身法理論尤其重視被規(guī)制者的主體性、能動性和創(chuàng)造性，將環(huán)境法律規(guī)則內(nèi)容經(jīng)過協(xié)商、溝通轉(zhuǎn)化為被規(guī)制者的行為準(zhǔn)則、行動綱領(lǐng)和績效目標(biāo)，降低因高度不確定性和信息成本巨大而帶來的環(huán)境規(guī)制困境。將社區(qū)、公眾、社會組織等作為環(huán)境規(guī)制的利益相關(guān)者，是因為他們對環(huán)境風(fēng)險感受度最大、關(guān)注度最高、呼聲最強，吸引環(huán)境利益相關(guān)者參與環(huán)境協(xié)商規(guī)制，讓他們參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商、溝通、討論和辯論，更有利于形成科學(xué)的、合理的和公正的環(huán)境契約。與此同時，公眾參與環(huán)境協(xié)商規(guī)制也強化對規(guī)制者和被規(guī)制者的社會性監(jiān)督，以此保證環(huán)境規(guī)制協(xié)商的公正性、科學(xué)性和公共性。司法機關(guān)參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商，能夠強化對環(huán)境協(xié)議的司法審查，保障環(huán)境協(xié)商過程的自愿、平等、公平和公正，強化對環(huán)境規(guī)制機構(gòu)依法行政的監(jiān)督，完善對被規(guī)制者和利益相關(guān)者的保護和監(jiān)督。司法機關(guān)的加入，可以保障被規(guī)制者和利益相關(guān)者提出行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，提升環(huán)境協(xié)商規(guī)制的合法性、權(quán)威性和公正性。

3.價值性整合機制

以形式法理論和實質(zhì)法理論為基石的命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵型規(guī)制模式都強調(diào)環(huán)境風(fēng)險(損害)的客觀性和物質(zhì)性。命令型環(huán)境規(guī)制模式通過立法、執(zhí)法、司法等公權(quán)力手段，運用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)出績效，強調(diào)對被規(guī)制者的威懾、控制、高壓、強制、制裁和懲罰，認(rèn)為規(guī)制機構(gòu)具有足夠的信息和理性，能夠通過科學(xué)設(shè)置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)出績效，通過行政規(guī)制實現(xiàn)對造成環(huán)境風(fēng)險(損害)行為的制裁、矯正和控制。它假設(shè)行政規(guī)制機關(guān)與被規(guī)制者之間是二元對抗關(guān)系，強調(diào)環(huán)境規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制者的利益是對立、沖突和矛盾的，認(rèn)為法律的理性是無限的、規(guī)制機構(gòu)的專業(yè)知識和信息是充分的，能夠通過理性的法律、規(guī)則實現(xiàn)對環(huán)境違法行為的規(guī)制。命令型環(huán)境規(guī)制模式缺乏對環(huán)境風(fēng)險(損害)主觀性、建構(gòu)性和認(rèn)同性特征的考量，缺乏對被規(guī)制者及利益相關(guān)者主體性的認(rèn)識，沒有認(rèn)識到被規(guī)制和利益相關(guān)者的參與能夠提升環(huán)境規(guī)制的績效，降低環(huán)境規(guī)制的成本。激勵型環(huán)境規(guī)制模式同樣缺乏對環(huán)境風(fēng)險(損害)主觀性、價值性和認(rèn)同性的認(rèn)識，其認(rèn)為通過市場機制和利益激勵，就可引導(dǎo)企業(yè)自覺遵守環(huán)境法律、法規(guī)，進而控制環(huán)境風(fēng)險(損害)，而事實是激勵型規(guī)制只能降低環(huán)境污染總量，卻無法克服“局部失衡”和“特點效應(yīng)”，極易導(dǎo)致因環(huán)境風(fēng)險(損害)引發(fā)的“環(huán)境鄰避事件”。

建立在反身法理論基礎(chǔ)上的協(xié)商型環(huán)境規(guī)制，緩解了環(huán)境規(guī)制的科學(xué)性與民主性之間的張力沖突，在承認(rèn)規(guī)制機構(gòu)、環(huán)境法律、規(guī)則科學(xué)性的同時，認(rèn)識到被規(guī)制者和利益相關(guān)者參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商的“工具理性”和“價值理性”雙重功能，15參見[英]安東尼·吉登斯：《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，社會科學(xué)文獻出版社2009 年版，第63 頁。既可以通過協(xié)商、溝通、互動、合作，在環(huán)境規(guī)制協(xié)商過程中促進對環(huán)境風(fēng)險(損害)規(guī)制的認(rèn)同、共識和合作，提高被規(guī)制者的守法意愿和遵從度，因此降低環(huán)境規(guī)制的實施成本，也可以減少因被規(guī)制者對規(guī)制者或規(guī)則的不接受、不理解帶來的行政復(fù)議、行政訴訟成本，同時，還可以深化“環(huán)境規(guī)制者、被規(guī)制者和利益相關(guān)者之間的協(xié)商和合作，建構(gòu)環(huán)境風(fēng)險的溝通機制，促進環(huán)境規(guī)制的價值性整合”。16[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘譯，北京大學(xué)出版社2012 年版，第328 頁。

二、我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度檢視

我國協(xié)商型環(huán)境的制度主要包括環(huán)境公眾參與制度、環(huán)保約談制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度、環(huán)境污染第三方治理制度。以下筆者將基于對協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的主要功能、目標(biāo)定位和作用機制的內(nèi)容要求，檢視我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度缺陷。

(一)環(huán)境公眾參與制度

環(huán)境公眾參與是環(huán)境協(xié)商規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，也是保障環(huán)境規(guī)制過程中利益相關(guān)主體充分參與協(xié)商的重要內(nèi)容，只有參與才能實現(xiàn)環(huán)境協(xié)商、溝通、合作和共治。我國的環(huán)境公眾參與制度，主要體現(xiàn)在我國《環(huán)境保護法》《環(huán)境保護公眾參與辦法(試行)》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等法律中。如我國《環(huán)境保護法》第53 條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境，完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”，這是我國在環(huán)境保護基本法上作出的公眾參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商的原則性規(guī)定，為我國開展環(huán)境規(guī)制協(xié)商提供了法律支撐和制度保障。《環(huán)境保護公眾參與辦法(試行)》(以下簡稱：《辦法(試行)》)是由2015 年原環(huán)境保護部制定的為我國《環(huán)境保護法》實施配套的規(guī)范性文件，其中對公眾參與環(huán)境規(guī)制作了較為具體的規(guī)定?！掇k法(試行)》第2 條規(guī)定：“本辦法所稱公眾參與，是指公民、法人和其他組織依法參與環(huán)境保護政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境守法等環(huán)境保護公共事務(wù)的活動?！痹撘?guī)定明確將公民、法人和其他組織依法參與環(huán)境保護政策制定作為首要內(nèi)容。《辦法(試行)》第3 條第1 款規(guī)定：“環(huán)境保護公眾參與的范圍包括：(一)制定或修改環(huán)境保護法律法規(guī)及規(guī)范性文件、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；……”該規(guī)定進一步明確國家支持公民、法人和其他組織參與環(huán)境規(guī)制的立法意圖和價值指引。然而，在具體推動公眾參與法律制度方面，《辦法(試行)》存在以下問題。

第一，針對公眾參與的程序性規(guī)范太抽象、籠統(tǒng)。如《辦法(試行)》第7 條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會、論證會、聽證會等方式征求公眾對相關(guān)事項或活動的意見和建議；公眾可以通過電話、信函、網(wǎng)絡(luò)、社交媒體公眾平臺等方式反饋意見和建議。其中存在兩個突出問題。其一，環(huán)境保護主管部門征求公眾的意見和建議不是必然要求或必須的前置程序。環(huán)境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會、論證會、聽證會等方式，而不是“應(yīng)當(dāng)通過”，缺乏剛性要求。其二，公眾參與的權(quán)利僅僅是一種意見的表達和利益訴求，針對公眾如何參與協(xié)商、討論、溝通的權(quán)利、義務(wù)、程序、方式的規(guī)定比較模糊。又如，《辦法(試行)》第12 條規(guī)定：“座談會討論的內(nèi)容主要應(yīng)當(dāng)包括該事項或活動對公眾環(huán)境權(quán)益和對環(huán)境的影響以及相關(guān)部門擬采取的對策措施。座談會的參與人員應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)方為主，同時邀請專業(yè)人員參會?！逼渲腥狈娙绾螀⑴c座談，利益相關(guān)方、專業(yè)人員擁有的協(xié)商、討論的權(quán)利內(nèi)容和程序規(guī)范。

第二，參與主體的廣泛性和代表性不足，制約了公眾參與的質(zhì)量和水平。美國《協(xié)商制定規(guī)則法》規(guī)定，環(huán)保團體、消費者團體和其他利益相關(guān)者都可以參與協(xié)商，而《辦法(試行)》對主體范圍規(guī)定比較窄，缺乏足夠的代表性、公益性和專業(yè)性。如《辦法(試行)》第12 條規(guī)定的“座談會的參會人員應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)方為主，同時邀請相關(guān)專業(yè)人員參會”，就缺乏環(huán)保社會組織參加的內(nèi)容。受環(huán)境污染行為專業(yè)性、技術(shù)性的影響，環(huán)保社會組織能夠較好地回應(yīng)環(huán)境參與的專業(yè)性、技術(shù)性、公共性、公益性和社會性的需求。

第三，保障公眾參與的信息公開規(guī)定不合理。如《辦法(試行)》第13 條規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門擬召開論證會征求意見的，要圍繞核心議題展開討論，參會人員應(yīng)當(dāng)以相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域和社會、經(jīng)濟、法律的專家、關(guān)注項目的研究機構(gòu)代表、環(huán)保社會組織中專業(yè)人士為主，同時應(yīng)邀請可能受直接影響的單位和群眾代表參與?！痹撘?guī)定缺少論證會前的相關(guān)信息的公開機制，不利于公眾深入、廣泛、有效參與論證。

第四，公眾參與結(jié)果反饋、意見吸納等規(guī)定不科學(xué)。如《辦法(試行)》第15 條第2 款規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)對征集到的公眾意見予以重視，對其進行歸類整理、分析研究，以適當(dāng)?shù)姆绞焦_和反饋，并將合法有效的意見建議作為決策的重要依據(jù)?！痹撘?guī)定缺少對沒有被吸納的公眾意見應(yīng)當(dāng)給予解釋和說明的規(guī)定，也缺少對公眾參與形成的法律、法規(guī)、政策、決策的結(jié)果進行公開、公布，接受公眾的監(jiān)督的內(nèi)容的規(guī)定。

(二)環(huán)境保護約談制度

2015 年原環(huán)境保護部制定了《環(huán)境保護約談暫行辦法》(以下簡稱：《約談暫行辦法》)，根據(jù)該辦法，“環(huán)境保護約談是指原環(huán)境保護部約見未履行環(huán)境保護職責(zé)或履行不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種柔性行政措施”。環(huán)境保護約談制度是我國一種新型環(huán)境規(guī)制制度，是為了破解地方環(huán)境保護部門監(jiān)管政府無力和環(huán)境政策執(zhí)行中的“中梗阻”問題。17參見[美]詹姆斯·約翰森：《支持協(xié)商：關(guān)于某些懷疑的思考》，載[美]約·埃爾斯特主編：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009 年版，第93 頁。環(huán)境保護約談作為一種結(jié)構(gòu)開放的環(huán)境規(guī)制機制，推動了上級環(huán)保部門、下級政府、環(huán)保部門、環(huán)境違法企業(yè)之間的協(xié)商、互動、合作和共治，拓展了參與環(huán)境規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)，具有風(fēng)險規(guī)制、多元參與、協(xié)商溝通、社會共治等功能。對照協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的基本內(nèi)涵，我國的環(huán)境保護約談制度存在以下問題。

第一，缺乏對兩類環(huán)保約談的分類立法?！都s談暫行辦法》第2 條規(guī)定：“約談是環(huán)境保護部約見未履行環(huán)境保護職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人?！闭麄€《約談暫行辦法》從第1 條到第11 條，從約談事由、約談實施主體、約談程序、約談的列席主體到約談信息公開等，都是針對地方政府及部門負(fù)責(zé)人的內(nèi)容，僅在第12 條作了兜底性規(guī)定，即“對大型企業(yè)集體負(fù)責(zé)人的約談可參照本辦法實施”。這里存在兩個問題。其一，關(guān)于大型企業(yè)集團負(fù)責(zé)人的理解存疑。從上面關(guān)于約談的具體內(nèi)容來看，《約談暫行辦法》重點是約談體制內(nèi)政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人，以此類推，這里的大型企業(yè)集團負(fù)責(zé)人應(yīng)該是針對大型國企負(fù)責(zé)人約談，而不包括大量的民營企業(yè)、外資企業(yè)等。即使將大型企業(yè)集團負(fù)責(zé)人理解為大型國企，能否直接適用針對地方政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的約談規(guī)范，不無疑問。其二，針對大量的民營企業(yè)、外資企業(yè)，如何進行環(huán)保約談，這種針對體制外企業(yè)主體的約談，如果還是參照適用針對地方政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的約談辦法，肯定面臨很大的法律風(fēng)險，不但涉及公權(quán)與私權(quán)之間的平衡和制衡，而且事關(guān)環(huán)保約談到底是一種具體行政行為還是抽象行政行為的判斷?針對這種行政措施，企業(yè)能否提起訴訟，其訴訟的依據(jù)是什么?“這一系列疑問都說明針對民營企業(yè)、外資企業(yè)的環(huán)保約談，不宜直接適用《約談暫行辦法》，應(yīng)該制定專門針對企業(yè)的《約談辦法》?！?8張鋒：《環(huán)保約談：一種新型環(huán)境法實施制度》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018 年第4 期。

第二，環(huán)境保護約談程序不規(guī)范?！都s談暫行辦法》第8 條規(guī)定：“約談程序如下：(一)主持約談方說明約談事由和目的，指出被約談方存在的問題；(二)被約談方就約談事項進行說明，提出下一步擬采取的措施；(三)主持約談方和邀請參加方(共同實施約談的部門和機構(gòu))依法提出相關(guān)整改要求及時限；(四)被約談方對落實整改要求進行表態(tài)。”該條規(guī)定的約談程序存在以下問題。其一，缺乏雙方的深度協(xié)商、溝通和互動的程序性規(guī)范，19參見周珂、騰延娟：《論協(xié)商民主機制在中國環(huán)境法治中的應(yīng)用》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014 年第6 期。這更多地是約談實施方對被約談對象的質(zhì)問并提出整改要求，被約談對象說明問題并對落實整改表態(tài)，體現(xiàn)為一種行政高權(quán)和縱向威懾。如果是針對地方政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人，該機制還具有一定的合法性和合理性，但如果是針對民營企業(yè)或外資企業(yè)，這種依靠行政權(quán)力的縱向壓力機制，可能會面臨執(zhí)法困境和合法性危機。其二，整個約談程序只有對約談主持方、約談實施方、被約談對象有所規(guī)制，而對列席的公眾代表的權(quán)利義務(wù)沒有規(guī)制，這與環(huán)境保護約談制度能夠促進公眾參與的初衷相悖，不利于提高環(huán)保約談的公正性、專業(yè)性和合法性。

第三，環(huán)境保護約談列席主體代表性不夠。《約談暫行辦法》第11 條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，約談應(yīng)對外公布信息并可視情邀請媒體及相關(guān)公眾代表列席?！痹摋l存在兩個問題。其一，環(huán)境保護約談往往針對地方政府重大的環(huán)境不作為、環(huán)境違法行為、環(huán)境風(fēng)險等，約談對象是地方政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人，這種約談必須邀請媒體參加，而不應(yīng)視情況邀請，以此增加媒體對地方政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督和壓力。其二，相關(guān)公眾代表列席的規(guī)定十分模糊，環(huán)保約談的事由都是區(qū)域性的環(huán)境重大風(fēng)險，基于環(huán)境風(fēng)險的公共性、社會性、公益性和不確定性，法律不明確相關(guān)公眾代表，如利益相關(guān)者、環(huán)保社會組織、專家學(xué)者等公眾有參與和監(jiān)督環(huán)境保護約談的權(quán)利及程序規(guī)則，不利達成環(huán)境保護具體措施的共識。筆者認(rèn)為，應(yīng)強化環(huán)保約談的公眾參與和社會性監(jiān)督。

第四，環(huán)境保護約談?wù)姆桨嘎鋵嵍酱贆C制不健全。《約談暫行辦法》第10 條規(guī)定：“主持約談部門(單位)負(fù)責(zé)督促被約談方將約談要求落實到位，并將約談要求落實情況通報批準(zhǔn)實施約談的部領(lǐng)導(dǎo)，同時印(抄)送環(huán)境監(jiān)察局存檔?！边@是督促監(jiān)督整改落實的責(zé)任主體和程序要求，其問題是：其一，督促監(jiān)督主體范圍較窄，只規(guī)定了約談主持單位，而沒有涵蓋參加實施約談的其他主體(組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、其他部門)；其二，列席約談的相關(guān)公眾代表與約談?wù)姆桨嘎鋵嵡闆r息息相關(guān)，卻被排除在對約談?wù)姆桨嘎鋵嵉膮⑴c、督促和監(jiān)督之外；其三，針對整改方案的落實，沒有對整改落實情況明確信息公開的要求，這不符合環(huán)保約談的信息公開、多元參與和社會性監(jiān)督的價值目標(biāo)。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

根據(jù)2017 年12 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱：《改革方案》)的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是指經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的賠償權(quán)利人就已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，在進行生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作的基礎(chǔ)上主動與賠償義務(wù)人磋商，達成賠償磋商協(xié)議并對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)的制度流程。它具有多元參與、協(xié)商溝通、合作規(guī)制和高效便捷的優(yōu)點。對照協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的內(nèi)在機理，目前我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度還存在以下問題。

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的信息公開范圍太窄?！陡母锓桨浮分忻鞔_的信息公開，主要指政府及其職能部門之間的信息共享，而與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度密切相關(guān)的利益相關(guān)者、社會組織、公眾等沒有被納入信息公開和信息共享的范疇，這顯然與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的公共性、公益性、社會性特征格格不入，也侵犯了公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)。《改革方案》第二部分(工作原則)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應(yīng)當(dāng)向社會公開。對此是否理解為，如果生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制中不涉及公共利益的重大事項，就無需向社會公開?這顯然與《改革方案》第3 條適用范圍是相矛盾的，制約了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度之信息公開的功能和價值?！陡母锓桨浮返谌糠?適用范圍)明確規(guī)定：“(一)有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；2.在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；3.發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的……。”據(jù)此可以看出，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度適用范圍就是針對較大的環(huán)境危害，必然涉及公共利益的重大事項；可以說，只要適用生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，相關(guān)損害賠償磋商信息就應(yīng)該向社會公開，而無需再以“涉及公共利益的重大事項”為必須向社會公開的條件，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人或行政部門借此封鎖生態(tài)環(huán)境賠償磋商信息，影響生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能和績效。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾可參與對象有限。《改革方案》第二部分(工作原則)中規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應(yīng)當(dāng)向社會公開，并邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與?！痹撘?guī)定縮小了公眾參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度參與的條件和范圍，按照該規(guī)定，如果沒有涉及公共利益的重大事項，就無需邀請專家、利益相關(guān)的公民、法人、其他組織的參與，考慮到環(huán)境污染風(fēng)險的不確定性、復(fù)雜性、不可逆性以及主觀性和建構(gòu)性，需要拓展和深化專家、利益相關(guān)的公民、法人和其他組織的參與。

第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的民主性、規(guī)范性不足?！陡母锓桨浮返谒牟糠?工作內(nèi)容)第四點(開展賠償磋商)，對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的適用條件、磋商內(nèi)容、注意事項、磋商協(xié)議的履行保障以及磋商與訴訟的銜接等作了具體規(guī)定，但存在以下問題。其一，關(guān)于磋商程序中可參與磋商的利益相關(guān)主體范圍太小。根據(jù)《改革方案》的這一規(guī)定，磋商主體主要包括賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、法院，事關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)公民、法人、其他社會組織沒有直接體現(xiàn)在磋商程序中，這有損于公眾程序性權(quán)利和公眾的實體環(huán)境權(quán)益，導(dǎo)致賠償磋商的公正性、民主性、科學(xué)性不足。其二，對賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人之間開展磋商的程序性規(guī)范不足。由于賠償權(quán)利人是地方政府及其相關(guān)機構(gòu)，相對于賠償義務(wù)人，它們擁有行政權(quán)力，容易在磋商過程中出現(xiàn)“強制磋商、惡意磋商、消極磋商”的情形，而賠償義務(wù)人往往處于弱勢地位，如果不明確賠償磋商過程中雙方的權(quán)利義務(wù)、程序流程，就可能違背賠償磋商制度的價值初衷。

第四，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的銜接規(guī)范缺失?！陡母锓桨浮返谒牟糠?工作內(nèi)容)第四點(開展賠償磋商)規(guī)定，磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。該規(guī)定明確了磋商作為訴訟的前置程序，但對磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償以外的訴訟之間的銜接機制沒有明確，這導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實踐中遭遇法律適用困境。例如，由于磋商機制與環(huán)境民事公益訴訟之間缺乏銜接，因此如果正在磋商的生態(tài)環(huán)境損害，社會組織提起了環(huán)境民事公益訴訟，法院能否立案?如果法院立案，磋商是否繼續(xù)進行?如果法院不立案，就與《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱：《解釋》)的規(guī)定有沖突。20參見王騰：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能、問題與對策》，《環(huán)境保護》2018 年第13 期。《解釋》又沒有規(guī)定磋商是環(huán)境民事公益訴訟的前置程序，如果法院不立案，提起訴訟的社會組織能否參加到賠償磋商之中呢?

第五，生態(tài)環(huán)境賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)依據(jù)不足。根據(jù)《改革方案》第四部分(工作內(nèi)容)第四點(開展賠償磋商)的規(guī)定，對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可向法院申請強制執(zhí)行。目前，在我國法律體系中，司法確認(rèn)制度僅適用民事調(diào)解領(lǐng)域。根據(jù)我國《民事訴訟法》和我國《人民調(diào)解法》，司法確認(rèn)制度僅適用于由人民調(diào)解委員會組織達成的民事性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議。我國的賠償磋商制度、磋商程序均以行政機關(guān)為組織者，這是一種帶有公權(quán)力運作的行政性協(xié)商，能否簡單適用民事調(diào)解司法確認(rèn)制度尚有待明確。生態(tài)環(huán)境損害的專業(yè)性、復(fù)雜性和不確定性，更加適合行政規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制組織、規(guī)制技術(shù)、規(guī)制能力和規(guī)制體系，與法院相比較，行政機關(guān)更適宜作為磋商協(xié)議的實施主體。

(四)環(huán)境污染第三方治理制度

目前我國的環(huán)境污染第三方治理制度主要包括兩種制度：一是以環(huán)保社會團體、環(huán)?；饡铜h(huán)保社會服務(wù)機構(gòu)為主體的社會第三方治理；二是指排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的市場第三方治理。筆者將前者稱為環(huán)境保護社會第三方治理，將后者稱為環(huán)境保護市場第三方治理，兩者都強調(diào)參與、協(xié)商、溝通與合作在環(huán)境污染治理中的功能作用。環(huán)境保護社會第三方治理更重視環(huán)境污染治理的“社會性、公益性和公共性，強調(diào)環(huán)保社會組織的參與、協(xié)商、協(xié)調(diào)和合作”；211夏蜀：《規(guī)制第三方實施：理論溯源與經(jīng)濟治理現(xiàn)代化》，《中國行政管理》2019 年第6 期。環(huán)境保護市場第三方治理則更重視環(huán)境污染治理的專業(yè)性、技術(shù)性，強調(diào)環(huán)保專業(yè)機構(gòu)與政府部門、污染企業(yè)之間的契約、協(xié)商、溝通與合作。

目前我國關(guān)于環(huán)境保護社會第三方治理制度的主要規(guī)范是《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這一原環(huán)境保護部2011 年出臺的規(guī)范性文件指出：“加強環(huán)保部門與環(huán)保社會組織之間的溝通與合作，構(gòu)建經(jīng)常性的溝通交流平臺，形成積極互動、相互支持、密切配合的局面。”其第3條第4 款規(guī)定：“……建立政府與環(huán)保社會組織之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作機制。各級環(huán)保部門在制定政策，進行行政處罰和行政許可時，應(yīng)通過多種形式聽取環(huán)保社會組織的意見與建議，自覺接受環(huán)保社會組織的咨詢和監(jiān)督。”這些具體的指導(dǎo)意見雖然規(guī)定了環(huán)保社會組織參與政府環(huán)境規(guī)制的內(nèi)容，但文字表述比較概括，缺乏具體明確的規(guī)則，如環(huán)保部門應(yīng)通過各種形式聽取環(huán)保社會組織的意見與建議，這里的多種形式到底包括哪些，語焉不詳，如環(huán)保部門不聽取環(huán)保社會組織的意見和建議，將會承擔(dān)什么樣的法律后果、法律責(zé)任亦未有明確的規(guī)定，并且相關(guān)部門法沒有同步修改完善，如我國《環(huán)境影響評價法》并沒有明確規(guī)定將環(huán)保社會組織列為征求意見的對象。

目前，我國關(guān)于環(huán)境保護市場第三方治理制度的主要規(guī)范是國務(wù)院辦公廳2014 年出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，其第四點第五部分規(guī)定指出：“完善監(jiān)管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監(jiān)督機制，實行準(zhǔn)入、運營、退出全過程監(jiān)督，探索綜合監(jiān)管模式。”該規(guī)定對公眾參與采用概述方式，沒有明確公眾的具體主體，如公民代表、環(huán)保社會組織、專家、社區(qū)、媒體代表等主體。應(yīng)充分尊重利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)，更好地提升環(huán)境污染市場第三方治理的質(zhì)量和水平。其第四點第三部分指出：“發(fā)揮行業(yè)組織作用，加強跟蹤研究，及時總結(jié)推廣成功的商業(yè)模式，建立健全行業(yè)自律機制。”該規(guī)定缺少對行業(yè)組織推動行業(yè)利益訴求、參與行業(yè)監(jiān)管政策法規(guī)制定、執(zhí)行的內(nèi)容。其第三點第二部分規(guī)定：“通過履約保證金(保函)、擔(dān)保、調(diào)解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監(jiān)督機制?！杯h(huán)境污染市場第三方治理不是單純民商事行為，也不是簡單的私主體之間的契約、合同，而是涉及公共利益的社會性、公共性和公益性的法律行為，需對環(huán)境污染市場第三方治理建立司法保障和監(jiān)督機制，發(fā)揮人民法院(環(huán)保法庭)、人民檢察院(生態(tài)檢察室)、環(huán)境社會組織(公益訴訟)等制度功能。22參見張鋒：《環(huán)境治理：理論變遷、制度比較與發(fā)展趨勢》，《中共中央黨校學(xué)報》2018 年第6 期。

三、我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度構(gòu)造

(一)建立我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的法律制度

1.制定我國《協(xié)商制定規(guī)則法》

雖然我國已頒行了《環(huán)境保護法》《環(huán)境保護公眾參與辦法(試行)》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件來規(guī)范協(xié)商型環(huán)境規(guī)制，但仍然需要制定我國《協(xié)商制定規(guī)則法》，以此來規(guī)范公眾協(xié)商參與規(guī)制規(guī)則的制定的條件、主體、過程、環(huán)節(jié)、程序等等，以保障協(xié)商制定規(guī)則的合法性、合規(guī)性和權(quán)威性。23參見蔣紅珍：《治愈行政僵化：美國規(guī)制性協(xié)商機制及其啟示》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014 年第3 期。在制定我國《協(xié)商制定規(guī)則法》的過程中，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，強調(diào)三個關(guān)鍵。一是注重協(xié)商制定規(guī)則主體的多元性。在規(guī)定協(xié)商制定規(guī)則的主體時，不但要考慮到規(guī)制部門和被規(guī)制部門之間的協(xié)商參與，而且要推動與環(huán)境規(guī)制利益密切的第三人，如環(huán)保社會組織、公民代表、社區(qū)、消費者團體等多元主體參與協(xié)商制定規(guī)制規(guī)則。二是強調(diào)協(xié)商制定規(guī)則過程的公開透明。為了促進利益主體參與，推動充分的協(xié)商溝通，應(yīng)在協(xié)商制定規(guī)則啟動之時，就將與協(xié)商規(guī)制有關(guān)的信息在法定的渠道上進行公開公示，并在協(xié)商制定規(guī)則的過程中保證信息公開透明，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是完善協(xié)商制定規(guī)則的程序性保障。應(yīng)明確協(xié)商制定規(guī)則的過程中，各相關(guān)主體的權(quán)力(利)、義務(wù)，尤其是環(huán)境公眾參與協(xié)商的程序，在每個環(huán)節(jié)中擁有的權(quán)利義務(wù)，使參與協(xié)商制定規(guī)則的主體能夠充分的協(xié)商、溝通、互動和合作。

2.建立環(huán)境執(zhí)法和解制度

針對我國環(huán)境執(zhí)法面臨的“專業(yè)性、復(fù)雜性、不確定性”難題，應(yīng)建立我國的環(huán)境執(zhí)法和解制度，將該制度納入我國《環(huán)境保護法》，并在立法過程中突出四個導(dǎo)向。一是謹(jǐn)慎選擇執(zhí)法和解適用范圍。執(zhí)法和解制度事實上超越了傳統(tǒng)的行政法規(guī)制范式，引入?yún)f(xié)商溝通、多元參與、合作共治等元素，如果不謹(jǐn)慎確定適用范圍，可能會導(dǎo)致行政權(quán)的無限擴張和異化，只能將執(zhí)法過程面臨的具有高度復(fù)雜性、不確定性以及必要性的案件納入執(zhí)法和解的適用范圍。二是強化規(guī)制者與被規(guī)制者之間的協(xié)商。執(zhí)法和解是行政機構(gòu)與行政相對人之間的協(xié)商、溝通、互動和合作，為避免行政機關(guān)利用行政權(quán)力導(dǎo)致“不公正的和解”，應(yīng)明確執(zhí)法和解的參與主體、條件、程序、權(quán)力(利)、責(zé)任(義務(wù))等，確保執(zhí)法和解的公正性、協(xié)商性、平等性。三是明確法院作為制衡規(guī)制機關(guān)的主體。為強化對行政機關(guān)的規(guī)制和規(guī)范，應(yīng)引入司法力量參與執(zhí)法和解，既可以發(fā)揮法院的司法審查功能(對和解協(xié)議的司法審查)，也可以發(fā)揮法院的訴訟救濟功能，為行政相對人提供救濟的渠道和機制。四是推動公眾參與執(zhí)法和解的實施和監(jiān)督。執(zhí)法和解不是單純的民事行為和私法行為，它是行政權(quán)力行使的一種法律機制，該法律行為事關(guān)公共權(quán)力的行使、公共利益實現(xiàn)和公民權(quán)益的保護，應(yīng)確保執(zhí)法和解制度實施過程的公眾參與，提升執(zhí)法和解的民主性、參與性、價值性和公共性。

(二)完善我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的法律制度

1.完善環(huán)境保護公眾參與的法律制度

針對《辦法(試行)》法律位階太低的問題，建議先制定《環(huán)境保護公眾參與條例》，等立法條件成熟后，再制定我國《環(huán)境保護公眾參與法》。針對具體參與的程序性規(guī)范太抽象、籠統(tǒng)問題，建議將《辦法(試行)》中“環(huán)境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會、論證會、聽證會等方式征求公眾對相關(guān)事項或活動的意見和建議”這一規(guī)定中的“可以通過”修改為“應(yīng)當(dāng)通過”，這樣聽取公眾意見和建議就成為協(xié)商型環(huán)境規(guī)制中的一項必經(jīng)程序和必然要求。24參見羅俊杰等：《論我國環(huán)境保護公眾參與法律機制的完善》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》2015 年第5 期。將《辦法(試行)》“座談會的參與人員應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)方為主，同時邀請專業(yè)人員參會”規(guī)定中的利益相關(guān)方具體化為“公民代表、社區(qū)、環(huán)保社會組織等”，同時明確公眾參與的程序、權(quán)利、義務(wù)等具體規(guī)定。針對參與的主體的廣泛性和代表性不足問題，建議在《辦法(試行)》中增加環(huán)保社會組織參與的內(nèi)容，從而解決環(huán)境污染行為專業(yè)性、技術(shù)性的困境，緩解信息不對稱問題，較好地回應(yīng)環(huán)境參與的專業(yè)性、技術(shù)性、公共性、公益性和社會性的要求。針對保障公眾參與的信息公開的規(guī)定不合理問題，建議在《辦法》(試行)中增加“應(yīng)在公眾環(huán)境參與任何形式之前，公開與環(huán)境參與主題相關(guān)的環(huán)境信息，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)”的規(guī)定。針對公眾參與的結(jié)果反饋、意見吸納等不科學(xué)問題，建議在《辦法(試行)》中增加“對沒有被吸納的公眾意見應(yīng)當(dāng)給予解釋和說明，對公眾參與形成的法律、法規(guī)、政策、決策的結(jié)果進行公開、公布，接受公眾的監(jiān)督”的規(guī)定。

2.完善環(huán)境保護約談的法律制度

針對當(dāng)前我國環(huán)境保護約談制度內(nèi)容的不足，應(yīng)在以下方面加強完善。其一，采取分類立法的方式，針對黨委、政府、環(huán)保部門等行政主體的作為體制內(nèi)環(huán)境保護約談，而針對企業(yè)等市場主體的作為體制外環(huán)境保護約談，分別設(shè)計針對性的實施主體、參與主體、列席主體以及相關(guān)主體的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，保證環(huán)境保護約談的針對性和有效性。針對環(huán)境保護約談規(guī)范位階太低問題，建議在修改我國《環(huán)境保護法》時，將環(huán)境保護約談制度作為重要內(nèi)容予以明確規(guī)定，以此提高環(huán)境保護約談的法律效力和執(zhí)法權(quán)威。其二，明確約談實施主體、約談參與實施主體、對被約談對象、列席對象等多元主體在環(huán)境保護約談過程中的“程序、權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)”，25孟強龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》2015 年第6 期。尤其是被約談主體，應(yīng)充分尊重被約談對象的表達權(quán)、解釋權(quán)。明確環(huán)境保護約談列席主體的權(quán)利義務(wù)。他們雖然不是被約談對象，但是他們與環(huán)境保護約談的利益息息相關(guān)，作為環(huán)境保護約談第三人，應(yīng)該明確他們在環(huán)境保護約談過程中享有的參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其三，將當(dāng)前我國相關(guān)制度中“約談應(yīng)對外公布信息并可視情邀請媒體及相關(guān)公眾代表列席”的規(guī)定，修改為“……應(yīng)當(dāng)邀請媒體參加”，以增加媒體對地方政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督和壓力。同時，應(yīng)該明確相關(guān)公眾代表的具體對象，如利益相關(guān)者、環(huán)境保護社會組織、專家學(xué)者等，強化環(huán)境保護約談的公眾參與和社會性監(jiān)督。其四，拓展環(huán)境保護約談?wù)姆桨付酱俦O(jiān)督主體范圍，除了約談主持單位，應(yīng)涵蓋參加實施約談的其他主體(組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、其他部門)，并延伸至列席約談的相關(guān)公眾代表；同時，應(yīng)明確環(huán)境保護約談?wù)穆鋵嵡闆r信息公開的要求。

3.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律制度

針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的信息公開范圍太窄的問題，建議將與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度密切相關(guān)的利益相關(guān)者、社會組織、公眾等主體納入信息公開和信息共享的范疇，提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的公共性、公益性、社會性，保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)。只要適用生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，相關(guān)的損害賠償磋商信息就應(yīng)該向社會公開，而無需再以“涉及公共利益的重大事項”作為向社會公開的條件，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人或行政部門借機封鎖生態(tài)環(huán)境賠償磋商信息。26參見康京濤：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)及規(guī)范構(gòu)造》，《蘭州學(xué)刊》2019 年第4 期。針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾參與制度中對象有限問題，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍就是針對比較嚴(yán)重的環(huán)境事件、環(huán)境危害以及環(huán)境污染風(fēng)險的不確定性、復(fù)雜性、不可逆性以及主觀性和建構(gòu)性，應(yīng)該拓展、深化和吸納專家、利益相關(guān)的公民、法人和其他組織的參與的方式、平臺和機制。針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序民主性規(guī)范性不足的問題，應(yīng)當(dāng)拓展磋商參與主體，吸收事關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)公民、法人、其他社會組織參與磋商程序，提升賠償磋商的公正性、民主性、科學(xué)性；為避免出現(xiàn)“強制磋商、惡意磋商、消極磋商”等情形，應(yīng)當(dāng)完善賠償磋商過程中各方主體的權(quán)利義務(wù)、程序流程。針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接規(guī)范缺失的問題，建議完善磋商與訴訟之間的銜接機制，如果在磋商過程中出現(xiàn)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的情形，法院可以暫不立案，同時吸收環(huán)保社會組織參與賠償磋商過程，這樣可以既尊重《改革方案》中磋商前置的程序性規(guī)定，也保障環(huán)保社會組織的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

4.完善環(huán)境污染第三方治理的法律制度

針對當(dāng)前我國環(huán)境污染第三方治理制度方面存在的不足，應(yīng)采用如下措施加以完善。第一，建議應(yīng)明確具體的公眾參與和監(jiān)督形式，如問卷調(diào)查、座談會、論證會、聽證會等。同時，應(yīng)明確規(guī)定環(huán)保部門如果沒有聽取環(huán)保社會組織的意見和建議將承擔(dān)的法律后果、法律責(zé)任。建議修改《社會團體登記管理條例》，允許同一行政區(qū)域內(nèi)成立相同或者相似的社會團體，促進環(huán)保社會組織競爭發(fā)展。第二，建議明確公眾包含的具體主體，如相關(guān)公民代表、環(huán)保社會組織、專家、社區(qū)、媒體代表等具體的權(quán)利義務(wù)主體，充分尊重環(huán)境市場第三方治理項目利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)，強化對環(huán)境污染市場第三方治理全過程、全要素、全環(huán)節(jié)的信息公開。第三，針對環(huán)境污染市場第三方治理中行業(yè)組織的地位和作用問題，建議增加行業(yè)協(xié)會組織促進行業(yè)利益訴求、參與行業(yè)監(jiān)管政策法規(guī)制定、執(zhí)行的規(guī)定，更加重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織的利益訴求、利益協(xié)商、利益發(fā)展和利益保障的功能。第四，建議強化對環(huán)境污染市場第三方治理的司法保障和監(jiān)督機制，充分發(fā)揮人民法院(環(huán)保法庭)、人民檢察院(生態(tài)檢察室)、環(huán)境社會組織(公益訴訟)等所能夠發(fā)揮的制度功能。