張顯偉

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東湛江 524088)

一、問題緣起

目前在高校如何管理好人、財(cái)、物，如何為國家、社會(huì)提供更高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，如何更合規(guī)、合理地處理好與學(xué)生和教職員工的關(guān)系等方面，在國家層面存在著立法供給不足的客觀實(shí)際。在依法治教、依法治校，提升高校治理能力和治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，近年來各高校制定并實(shí)施了大量規(guī)范性文件。高校規(guī)范性文件是指，高等學(xué)校為貫徹國家法律規(guī)定的高等教育目的和有關(guān)授權(quán)，依托學(xué)校自身辦學(xué)目標(biāo)和理念，依照一定程序制定，在全校范圍內(nèi)實(shí)施，對(duì)學(xué)校工作和全體成員具有普遍約束力且能夠反復(fù)適用的章程、規(guī)定和辦法等各項(xiàng)規(guī)章制度的總稱。學(xué)界通說認(rèn)為高等學(xué)校規(guī)范性文件雖非屬于狹義“法”的范疇，但其法律定位類同于“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”，具有“準(zhǔn)法律”的性質(zhì)。①參見徐睛：《高校校規(guī)：司法適用的正當(dāng)性與適用原則》，《中國法學(xué)》2017 年第5 期。從積極方面說，這些規(guī)范性文件在很大程度上滿足了高校管理與服務(wù)的規(guī)則依據(jù)需求。正所謂“良法才有善治”，所以，只有高校規(guī)范性文件具備法治秉性、充溢法治因子，才可以成為高校依法治校的前提和基礎(chǔ)，才可以真正提升高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水準(zhǔn)?？v觀當(dāng)下高校制定并實(shí)施的各類規(guī)范性文件，其中有的規(guī)范性文件其合憲性、合法性、科學(xué)性、民主性等方面確有值得質(zhì)疑和推敲之處。有學(xué)者在對(duì)我國當(dāng)下的高校規(guī)范性文件進(jìn)行細(xì)致梳理和嚴(yán)肅評(píng)判基礎(chǔ)上，客觀地指出：“目前我國高校規(guī)范性文件存在的有悖于‘法治’的問題主要有制定主體混亂、制定程序不規(guī)范、質(zhì)量問題比較突出、權(quán)威性和穩(wěn)定性欠缺、監(jiān)督機(jī)制缺失等突出表現(xiàn)?！雹谮w新彬：《高校規(guī)范性文件的法治化探微》，《河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012 年第5 期。要解決高校規(guī)范性文件存在的種種問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件法治化，為依法治校、依法治教奠定“良性”規(guī)則基礎(chǔ)，確須嚴(yán)把高校規(guī)范性文件“生產(chǎn)關(guān)”，在源頭上阻斷“非法治”高校規(guī)范性文件的出現(xiàn)?！胺ㄖ巍弊鳛橐粋€(gè)極具變動(dòng)的不確定概念無法通過自身得以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)其具體內(nèi)涵，需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)予以精細(xì)化。有學(xué)者認(rèn)為：“作為一個(gè)兜底總括性標(biāo)準(zhǔn)的法治標(biāo)準(zhǔn)，須要進(jìn)一步精細(xì)，從外延角度包含形式法治、程序法治和實(shí)質(zhì)法治三個(gè)方面，欠缺其中任何一個(gè)方面，均不可謂為法治?！雹蹌L(fēng)景：《法律隱喻學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2016 年版，第51 頁。筆者贊成高校規(guī)范性文件法治化與否需從形式法治、程序法治和實(shí)質(zhì)法治三個(gè)方面進(jìn)行考察之觀點(diǎn)，同時(shí)認(rèn)為，作為具有高度抽象性、內(nèi)涵豐富的形式法治、程序法治和實(shí)質(zhì)法治標(biāo)準(zhǔn)，還須將其進(jìn)一步精細(xì)化為具體要求或標(biāo)準(zhǔn)。只有如此，高校規(guī)范性文件是否實(shí)現(xiàn)了法治才有了明確的評(píng)判準(zhǔn)則。需要說明的是，目前看來，林林總總的高校規(guī)范性文件的制定和實(shí)施的主體不一，有的是由高校制定并實(shí)施的，而有的是由高校某職能部門或者教學(xué)院系制定并實(shí)施的。原則上，高校規(guī)范性文件的制定主體只能是具有法人資格的高校，因?yàn)槲覈F(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)并未授權(quán)高校二級(jí)機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)范性文件，因此，高校內(nèi)部職能部門、教學(xué)院系等二級(jí)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件不具有“準(zhǔn)法”的效力，高校二級(jí)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件必須經(jīng)過高校審核、批準(zhǔn)后以高校名義制定并實(shí)施，才可成為真正意義的“高校規(guī)范性文件”而具有“準(zhǔn)法”的效力。另外，高校規(guī)范性文件中有的所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系限于高校內(nèi)部，而有的卻涉及對(duì)高校外部社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范；從調(diào)整內(nèi)容看，有的規(guī)范性文件涉及人事關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系、人身關(guān)系，有的涉及財(cái)產(chǎn)關(guān)系，從立法原理出發(fā)，影響社會(huì)關(guān)系范圍的寬泛不一、關(guān)系重要程度不同的規(guī)范性文件，法治對(duì)其表現(xiàn)形式方面的技術(shù)性要求的嚴(yán)格程度不一樣。同樣，在規(guī)范性文件制定并實(shí)施程序和實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面，法治的要求也存在著差異。因此，筆者于本文中從法治對(duì)高校規(guī)范性文件最基本訴求，即法治對(duì)任何類型高校規(guī)范性文件的基本要求予以展開分析。

二、高校規(guī)范性文件的形式法治及其訴求

(一)高校規(guī)范性文件的形式法治

高校規(guī)范性文件的形式法治是指在形式上抑或外觀上，高校規(guī)范性文件須具備法治秉性，僅從外觀形式上人們就可以直觀、首先評(píng)判該高校規(guī)范性文件契合“法治”要求，可以被尊奉為“法”而具備“法”之效力?！靶问椒撬磧?nèi)容之轉(zhuǎn)化為形式。”④[德]黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2009 年版，第261 頁。黑格爾的這一論斷很好地詮釋了事物形式之于事物內(nèi)容的重要性和不可或缺性。實(shí)際上，法律、法規(guī)、規(guī)章等抽象性法規(guī)范尤為推崇“形式”，“形式法治”被認(rèn)為是該類抽象性規(guī)范獲得認(rèn)可而具有普遍約束力、可反復(fù)適用性的前提和基礎(chǔ)。德國法學(xué)家馬克斯·韋伯指出：“今天，正當(dāng)性最普遍的形式，便是對(duì)合法性的信仰。也就是服從形式正確的以一般方式通過的成文規(guī)定。”⑤[德]馬克斯·韋伯：《社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2011 年版，第71 頁。韋伯認(rèn)為正確的形式是其獲得正當(dāng)性的必要條件，他的闡述揭示了法律、法規(guī)、規(guī)章等抽象性規(guī)范形式性與正當(dāng)性之間的相關(guān)性。美國法學(xué)家弗里德曼指出：“形式因素強(qiáng)化了規(guī)則和制度的正當(dāng)性。形式和程序似乎是權(quán)威獲得成功的必不可少的條件，或者說是至關(guān)重要的基礎(chǔ)，沒有正當(dāng)性的基礎(chǔ)，權(quán)威就會(huì)死亡、呆滯或者成為無生命的東西?！雹轠美]弗里德曼：《選擇的共和國：法律、權(quán)威與文化》，高鴻鈞等譯，清華大學(xué)出版社2005 年版，第103 頁。弗里德曼的闡述同樣說明了形式對(duì)規(guī)則正當(dāng)性的意義，缺失合法、合規(guī)的形式，規(guī)則的正當(dāng)性就無以依附，規(guī)則就沒有權(quán)威性。張騏教授認(rèn)為：“法治的形式就是法治的內(nèi)容，是使法治具有生命的東西?！雹邚堯U：《法治的“魂”與“形”——兼談法治與德治的區(qū)別與關(guān)聯(lián)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第2 期。形式法治著眼于規(guī)范性文件的外觀、形式，從內(nèi)容上論，高校規(guī)范性文件的形式法治主要包括規(guī)范性文件的名稱、發(fā)布的形式、文件的簽署、文本格式、遣詞造句、結(jié)構(gòu)編排等方面。實(shí)際上，形式法治是對(duì)高校規(guī)范性文件在技術(shù)層面的要求，只有在這些技術(shù)方面具備合法性、合規(guī)性，高校規(guī)范性文件才可以被視為規(guī)范性文件而具有“準(zhǔn)法”之效力。

(二)高校規(guī)范性文件形式法治的訴求

法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法文件以及國家行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在我國是有較明確立法規(guī)范的。我國《立法法》是規(guī)范立法活動(dòng)、提高立法質(zhì)量、確保立法規(guī)范的法。我國《立法法》對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法文件的制定明確了一定技術(shù)規(guī)范。這具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，我國《立法法》從名稱上界定了規(guī)范性法文件的名稱或者法律淵源，在我國能夠稱為“狹義法”的文件，其名稱有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章等，規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；第二，我國《立法法》厘清了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章等不同規(guī)范性法文件的區(qū)別，僅從名稱角度，人們就可以清晰知悉各種不同稱謂規(guī)范性法文件的制定和實(shí)施機(jī)關(guān)、效力等級(jí)以及其可能調(diào)整社會(huì)關(guān)系的類型及性質(zhì)；第三，我國《立法法》規(guī)范了各類規(guī)范性法文件的簽署與公布，對(duì)簽署公布令應(yīng)載明的內(nèi)容亦予以明確規(guī)定，而且明確規(guī)定了法律、法規(guī)等簽署公布后，應(yīng)該及時(shí)刊載的平臺(tái)媒介；⑧參見我國《立法法》第25 條、第44 條、第58 條、第70 條、第78 條、第79 條、第85 條、第86 條。第四，我國《立法法》針對(duì)法律這種規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)予以規(guī)范，明確了法律文本之編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目結(jié)構(gòu)，而且對(duì)編、章、節(jié)、條的序號(hào)等的表述標(biāo)記等予以規(guī)范。⑨參見我國《立法法》第61 條。

全國人大常委會(huì)法工委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)、(二)》以及《關(guān)于立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)的說明》明確了各級(jí)人大及其常委會(huì)立法的28 個(gè)規(guī)范方面的要求，從法律結(jié)構(gòu)、法律條文表述、法律常用語詞、法律修改形式、法律廢止形式等五個(gè)方面對(duì)立法的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行規(guī)定，最大限度地保障了人大及其常委會(huì)規(guī)范性法律文件的形式法治，提升了法律、地方性法規(guī)的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。國務(wù)院在2001 年制定并于2017 年修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》從名稱、結(jié)構(gòu)、用語、發(fā)布、簽署等方面對(duì)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件的形式問題進(jìn)行規(guī)范，為完善該類規(guī)范性文件的形式法治奠定了規(guī)則基礎(chǔ)。為確保黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，2012 年4 月16 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14 號(hào))(以下簡稱：《工作條例》)，《工作條例》對(duì)黨政機(jī)關(guān)公文的名稱進(jìn)行明確，規(guī)定了決議、決定、命令、通知、意見等15 種公文種類，規(guī)定了每一種公文適用的事項(xiàng)或者解決、處理的問題，針對(duì)黨政機(jī)關(guān)公文的結(jié)構(gòu)，《工作條例》第9 條規(guī)定：“公文一般由份號(hào)、密級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等組成?！绷硗?，《工作條例》對(duì)公文的版式、公文用紙幅面、行文規(guī)則、簽發(fā)的程序等形式方面也提出了要求。最大限度地保障了黨政機(jī)關(guān)公文的形式法治，對(duì)推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的制度化、科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。

高校規(guī)范性文件并非法律、法規(guī)、規(guī)章，鑒于其制定主體的性質(zhì)，其亦不可界定為黨政公文。關(guān)于高校規(guī)范性文件制定應(yīng)遵守的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求或者形式方面準(zhǔn)則，目前我國尚未有任何規(guī)則依據(jù)。實(shí)踐中，高校規(guī)范性文件存在著名稱使用混亂、發(fā)布形式隨意、文件簽署不規(guī)范、文本格式五花八門、遣詞造句出現(xiàn)歧義、結(jié)構(gòu)不合理、邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确N種問題。這些問題的存在致使高校規(guī)范性文件不規(guī)范，有悖形式法治的要求。這一問題的根本解決有賴于《高校規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》的出臺(tái)實(shí)施?！陡咝Ｒ?guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》的制定和施行既具有急迫的必要性，又具有充分的可行性。從必要性角度論，《高校規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》可以為高校規(guī)范性文件的制定這一大量而普遍的行為提供技術(shù)引導(dǎo)與行為規(guī)范，保障高校規(guī)范性文件的形式法治，提升其質(zhì)量，為依法治校、依法治教奠定“良法”基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)確立了全面推進(jìn)依法治國方略，其后，為全面推進(jìn)依法治教，教育部發(fā)布了《依法治教實(shí)施綱要(2016 年—2020 年)》；在依法治教、實(shí)現(xiàn)教育法治業(yè)已成為高等學(xué)校教育改革發(fā)展基本準(zhǔn)則的時(shí)代背景下，各高校對(duì)統(tǒng)一高校規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)十分期盼。從可行性角度分析，首先，高校具有人才優(yōu)勢(shì)和智力優(yōu)勢(shì)，《高校規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》的制定和實(shí)施具有高校人力和智力基礎(chǔ)；其次，《高校規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》的制定和實(shí)施亦有充足豐富的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。該經(jīng)驗(yàn)至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，具有法律、法規(guī)、規(guī)章、黨政公文等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)頒行所積累的經(jīng)驗(yàn)。如前所述，《高效規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》所涉及的應(yīng)有規(guī)范內(nèi)容在我國《立法法》以及《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《工作條例》等現(xiàn)行法律、法規(guī)、文件中雖然規(guī)定得較分散、尚不系統(tǒng)，但并非空白。特別是《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)、(二)》和《關(guān)于立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)的說明》專門針對(duì)立法技術(shù)進(jìn)行了規(guī)范。高校規(guī)范性文件制定在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面與立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有極大的契合性和諸多一致性，無疑，可以參照借鑒現(xiàn)行立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，結(jié)合高校規(guī)范性文件的特殊情況有針對(duì)性地加以改造。其二，具有高校規(guī)范性文件制定和實(shí)施所積累的經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，我國高校法治建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?，特別是近年來，我國絕大多數(shù)高校為填補(bǔ)教育領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章的疏漏與空白，促進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，制定和實(shí)施了大量規(guī)范性文件。目前看來，高校規(guī)范性文件的制定已從規(guī)模制定進(jìn)入到精細(xì)制定發(fā)展階段，不少高校積累了豐富的規(guī)范性文件制定與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，其中包括技術(shù)經(jīng)驗(yàn)?？傊?，為對(duì)高校規(guī)范性文件的名稱、發(fā)布形式、簽署、文本格式、遣詞造句、結(jié)構(gòu)等技術(shù)性內(nèi)容進(jìn)行專門規(guī)范，制定專門的《高校規(guī)范性文件制定標(biāo)準(zhǔn)法》是有基礎(chǔ)的。

三、高校規(guī)范性文件的程序法治及其訴求

(一)程序法治

張文顯教授認(rèn)為：“在某種意義上，法治就是程序之治，依法辦事就是依照程序辦事?！?0張文顯：《法治必須強(qiáng)調(diào)程序正義 須依程序辦事》，《光明日?qǐng)?bào)》2013 年7 月10 日。孫笑俠教授認(rèn)為：“程序的儀式性、象征性和由其帶來的神圣性會(huì)感染人的心態(tài)和情緒，使主體產(chǎn)生心理上的無意識(shí)的服從。盡管沒有外在壓力，但程序能夠使人的情緒、情感自然地受到影響，不知不覺地遵循相應(yīng)的行為模式?！?1孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005 年版，第37 頁。日本著名法學(xué)家谷口安平認(rèn)為：“程序是形成并維持法的空間最活躍的因子?！?2[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社2002 年版，第75 頁。美國哈佛大學(xué)教授約翰·羅爾斯在其巨著《正義論》中對(duì)法治有精彩的闡述，他認(rèn)為：“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)。”13John Rawls:A Theory of Justice,The Belknap Press of Harvard University Press,1971,p.239.中外學(xué)者的論述彰顯了程序之于法治的價(jià)值意義。程序往往被認(rèn)為與形式緊密勾連，筆者認(rèn)為，程序與形式是兩碼事，至少其側(cè)重點(diǎn)存在著明顯差異。程序重在事物孕育、生成的過程，“從法律學(xué)的角度看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系”。14季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對(duì)中國法制建設(shè)的另一種思考》，中國法制出版社2004 年版，第17 頁。形式主要指向事物的外觀，當(dāng)我們論及規(guī)范性文件的形式時(shí)，其意指規(guī)范性文件的名稱、發(fā)布的形式、文件的簽署、文本格式、用語、結(jié)構(gòu)編排等外在表現(xiàn)，而非是指規(guī)范性文件制定的順序、方式和手續(xù)。因此，程序與形式在內(nèi)容上是不同的，不可以將程序歸入形式范疇。正如有學(xué)者說：“程序是與選擇聯(lián)系在一起的，這就決定了它必然是法制體系中最生動(dòng)活潑的領(lǐng)域?？梢哉f，程序的本質(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過程性和交涉性。唯其如此，方能應(yīng)付現(xiàn)代社會(huì)的變動(dòng)節(jié)奏，根據(jù)需要作出不同的決定?！?5胡峻：《論行政規(guī)范性文件評(píng)估中的合法性標(biāo)準(zhǔn)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010 年第3 期。那么，何為程序法治?實(shí)際上，試圖對(duì)程序法治施以內(nèi)涵刻畫與理論界定絕非易事，學(xué)界關(guān)于程序法治的含義也沒有達(dá)成基本共識(shí)。我們可以經(jīng)由該術(shù)語的核心和實(shí)質(zhì)對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行詮釋。通說認(rèn)為程序法治的核心是程序正義，程序法治的實(shí)質(zhì)是正當(dāng)程序之治。程序正義與正當(dāng)程序兩者有何關(guān)系，因兩個(gè)概念的多義性而構(gòu)成了困難的問題。季衛(wèi)東教授認(rèn)為：“只要把正當(dāng)程序的內(nèi)容理解為恰當(dāng)?shù)母嬷吐犎?，則其與程序正義在內(nèi)容上幾乎重合這一點(diǎn)是無疑的。”16季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999 年版，第10 頁。從淵源上看，“程序正義”發(fā)軔、發(fā)達(dá)于英國普通法，其后為美國法所繼承并改造為“正當(dāng)程序”，細(xì)細(xì)品味兩者可能有細(xì)微的區(qū)別，但并沒有什么實(shí)質(zhì)上或原則上的差異。程序正義抑或正當(dāng)程序被公認(rèn)為是法律性事務(wù)工作的最低要求，是為了克服一些人們普遍認(rèn)為不公正、不合理情況而使法律性事務(wù)工作獲得正當(dāng)性的基本要素和技術(shù)性裝置，它可以保障法律性事務(wù)不僅得以實(shí)現(xiàn)正義，同時(shí)亦可以保證法律性事務(wù)工作以看得見的方式實(shí)現(xiàn)正義。

由于法律性事務(wù)工作的復(fù)雜性、多樣態(tài)性，在不同法律實(shí)務(wù)工作中，程序法治的具體內(nèi)容是不盡相同的。換句話說，在司法活動(dòng)、行政活動(dòng)、立法活動(dòng)、法律監(jiān)督活動(dòng)中，程序法治的具體內(nèi)容或者基本要求是不完全相同的。筆者認(rèn)為，針對(duì)“立法”等規(guī)范性文件的制定行為，程序法治之具體內(nèi)容主要有遵循基本的程序階段、遵循民主、公開、說明理由等確保程序正當(dāng)?shù)幕局贫取?/p>

(二)高校規(guī)范性文件程序法治的訴求

在法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法文件制定方面，我國已基本實(shí)現(xiàn)了程序法治。其具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。其一，為實(shí)現(xiàn)程序法治的法是存在的。如前所述，我國目前已經(jīng)頒行了《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)，程序法治在立法活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)有了法治基礎(chǔ)。其二，我國《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)，規(guī)定了實(shí)現(xiàn)程序法治的基本程序階段，較好地保證了程序法治的實(shí)現(xiàn)。比如我國《立法法》規(guī)定了立法的基本程序，該法第二章第二節(jié)規(guī)定了全國人民代表大會(huì)制定法律的程序，第三節(jié)規(guī)定了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律的程序?？偟膩砜矗瑖覚?quán)力機(jī)關(guān)的立法需要經(jīng)過法律案的提出、法律案的起草、法律案的審議以及法律的通過與公布實(shí)施等基本程序階段?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章這兩類法規(guī)范的制定程序更是作了精細(xì)規(guī)定，這兩個(gè)條例均是在第二章、第三章、第四章、第五章專門對(duì)兩類不同的法規(guī)范的制定的立項(xiàng)程序、起草程序、審查程序、決定與公布程序等基本的程序階段進(jìn)行了明確。其三，我國《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)，規(guī)定了實(shí)現(xiàn)程序法治的主要制度，較好地保證了程序法治的實(shí)現(xiàn)。比如《規(guī)章制定程序條例》第15 條關(guān)于規(guī)章起草形式的規(guī)定，就貫徹了公開、民主等基本的程序法治原則，較好地保障了規(guī)章條文的設(shè)定具有科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)性，并使之具有充足的理由；《行政法規(guī)制定程序條例》在行政法規(guī)的立項(xiàng)建議、立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布全過程的每一個(gè)程序階段均有公開制度的具體規(guī)定，并采取法定機(jī)制確保行政法規(guī)的制定貫徹并落實(shí)民主立法與科學(xué)立法制度，確保行政法規(guī)的制定建立在充分可靠的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上。比較而言，《工作條例》在黨政機(jī)關(guān)公文的名稱、公文的格式、公文行文的規(guī)則、公文的收發(fā)管理等外觀形式上作出了明確規(guī)范，較好地保障了黨政機(jī)關(guān)公文的形式法治，而在黨政機(jī)關(guān)公文的制定程序上卻規(guī)定得比較粗糙、簡陋。

高校規(guī)范性文件制定在程序法治方面存在的問題是十分明顯的，我國目前尚未有高校規(guī)范性文件制定程序的任何法規(guī)范依據(jù)。實(shí)踐中，高校規(guī)范性文件制定中違背基本的程序法治原則要求的情況十分普遍，制定程序不規(guī)范已成為高校規(guī)范性文件制定過程中的頑癥、通病。其主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。其一，有的高校規(guī)范性文件的制定沒有經(jīng)過基本的程序階段，發(fā)布實(shí)施過程十分草率；有的高校規(guī)范性文件僅僅由具體職能部門的一兩個(gè)工作人員起草即由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)，程序階段簡單粗疏。其二，整體上看，不少高校規(guī)范性文件在正式發(fā)布實(shí)施前的制定過程中，普遍缺乏較系統(tǒng)和認(rèn)真細(xì)致的前期調(diào)研、理論論證過程；高校規(guī)范性文件的制定大多缺乏制定規(guī)劃、計(jì)劃與立項(xiàng)程序；不少規(guī)范性文件是學(xué)?；?qū)W校的有關(guān)職能部門感到有必要、有需要，就制定出臺(tái)有關(guān)文件，十分隨意、任性。其三，民主、公開、說明理由等確保程序正當(dāng)?shù)默F(xiàn)行的立法基本制度并未能在高校規(guī)范性文件的制定實(shí)踐中得以嚴(yán)格、有效地貫徹落實(shí)。比如，有的高校規(guī)范性文件雖然經(jīng)過了征集意見和辦公會(huì)議討論通過等程序環(huán)節(jié)，但征集意見的形式卻十分單一，大多采取郵件、短信、微信、微博等方式征集意見，鮮有高校采取論證會(huì)、討論會(huì)等正式、辯論形式征集高校規(guī)范性文件草案的意見。另外，高校規(guī)范性文件制定過程中征集到的意見，不少高校并沒有做到公開，對(duì)教職工和學(xué)生提出的意見，高校是否采納以及基于何種考量、建立在何種理由基礎(chǔ)上而作出采納與否決定，高校相關(guān)部門或人員也沒有任何回應(yīng)，這不僅背離了公開、民主制度的基本要求，而且有違公正原則。其四，高校規(guī)范性文件的內(nèi)容、種類也是其程序法治方面問題的直接反映。正如有學(xué)者所謂：“程序的不完善、不法治，一方面致使有的文件抑或文件中的有的條款規(guī)定具有濃厚的部門色彩或者個(gè)人色彩，另一方面，也導(dǎo)致高校規(guī)范性文件在關(guān)涉學(xué)校管理服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出多寡不均的問題，具體體現(xiàn)為高校規(guī)范性文件中關(guān)于教學(xué)、科研、人事方面的文件多，而關(guān)于后勤管理服務(wù)等方面的文件少，關(guān)于應(yīng)急性的文件多，關(guān)于前瞻性制度安排的文件少，等等。”17武敦：《我國大學(xué)章程的民間法解讀》，《法律科學(xué)》2019 年第4 期。

制定《高校規(guī)范性文件制定程序法》是根本上治理高校規(guī)范性文件程序法治問題，確保其實(shí)現(xiàn)程序法治的應(yīng)然訴求。當(dāng)前看來，在我國關(guān)于高校規(guī)范性文件制定程序法規(guī)范缺失的情況下，為應(yīng)對(duì)高校規(guī)范性文件制定的現(xiàn)實(shí)急需，筆者認(rèn)為可行、有效的做法是比照政府法規(guī)與規(guī)章的制定程序進(jìn)行：一方面，在基本程序設(shè)計(jì)上，高校規(guī)范性文件的制定須先后歷經(jīng)立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等五個(gè)程序階段，省缺了其中任何一個(gè)程序或者顛倒了程序階段的先后順序，所制定和實(shí)施的高校規(guī)范性文件就是背離程序法治的；另一方面，每一個(gè)程序階段都應(yīng)面向全校公開，均須遵循民主制度，重大的高校規(guī)范性文件需要吸收教職員工代表和學(xué)生代表參與規(guī)范性文件的起草，牽涉到教職員工、學(xué)生切身利益及重大利害關(guān)系事項(xiàng)的高校規(guī)范性文件，必須采取聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等對(duì)抗機(jī)制來廣泛吸收教職員工和學(xué)生的意見與建議，同時(shí)對(duì)反饋比較集中的意見應(yīng)該予以書面回應(yīng)，并應(yīng)該公開說明采納與否的理由。

四、高校規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)法治及其訴求

(一)實(shí)質(zhì)法治

法治含義具有多元性，在不同語境中有著側(cè)重不同的含義。在法治發(fā)展史上，法治是形式的還是實(shí)質(zhì)的，抑或既是實(shí)質(zhì)的又是形式的，曾有過激烈爭議。形式法治觀認(rèn)為法治是形式的，法這種特定的規(guī)范應(yīng)具有明確性、普遍適用性、統(tǒng)一性，否則就是非法治的；實(shí)質(zhì)法治觀認(rèn)為法治是實(shí)質(zhì)的，法這種的特定規(guī)范必須體現(xiàn)自由、公平、正義、尊嚴(yán)的要求，不然就是非法治的。形式法治觀關(guān)注法的形式，關(guān)注法“怎么說”；實(shí)質(zhì)法治關(guān)注法的具體內(nèi)容，關(guān)注法“說什么”。很顯然，當(dāng)今情勢(shì)下的法治不僅僅應(yīng)從形式上對(duì)法這種特定規(guī)范進(jìn)行要求，而且需要從實(shí)質(zhì)上對(duì)其進(jìn)行一定規(guī)約，既需要關(guān)注法“怎么說”，又需要關(guān)注其“說什么”。因此，自法治觀念形成以來，伴隨著法治理論和實(shí)踐的日漸豐富與完善發(fā)展，目前人們較為一致的觀點(diǎn)是法治既是實(shí)質(zhì)的又是形式的。正如夏勇所言：“在當(dāng)代，法治應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)、完整的概念，它既應(yīng)該是一種治國之道，要求現(xiàn)代社會(huì)法律問題的解決依照明確、普遍、統(tǒng)一的規(guī)則辦理，又應(yīng)該內(nèi)含著對(duì)良好法律秩序的追求，它既應(yīng)該在觀念上體現(xiàn)憲法和法律至上權(quán)威、保障權(quán)利以及民主、自由、平等等價(jià)值理念，又應(yīng)該在國家和社會(huì)治理過程中將這些價(jià)值理念付諸實(shí)施，轉(zhuǎn)化為一種良好的法律秩序?！?8夏勇：《法治是什么——淵源、規(guī)誡與價(jià)值》，《中國社會(huì)科學(xué)》1999 年第4 期。高校規(guī)范性文件所應(yīng)體現(xiàn)的實(shí)質(zhì)法治亦是對(duì)高校規(guī)范性文件內(nèi)容方面的要求，即在高校規(guī)范性文件制定的形式法治、程序法治基礎(chǔ)上，要求高校規(guī)范性文件所設(shè)定的原則、確立的制度以及具體條文規(guī)范在內(nèi)容上合乎憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法，對(duì)高校公權(quán)力起到制約監(jiān)督作用，對(duì)高校一般教職員工及學(xué)生的權(quán)利起到保障作用，有助于促進(jìn)民主、自由、平等等法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(二)高校規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)法治的訴求

針對(duì)立法的實(shí)質(zhì)法治，我國《立法法》是有明確要求的，該法第3 條規(guī)定了立法的合憲性原則，第4 條規(guī)定了立法的合法性原則，第6 條規(guī)定了科學(xué)立法原則。這些原則經(jīng)由立法程序借助立法形式，通過具體的立法規(guī)范得以保障?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》均在第3 條明確規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章的制定須遵循我國《立法法》確定的立法原則。

正如高校規(guī)范性文件制定在形式法治和程序法治的保障方面沒有任何規(guī)范一樣，目前，我國高校規(guī)范性文件的制定在實(shí)質(zhì)法治的保障方面亦未作出絲毫規(guī)范要求。由于高校規(guī)范性文件從內(nèi)容上看牽涉到高校管理與服務(wù)的方方面面，此外，高校規(guī)范性文件制定主體眾多，有的規(guī)范性文件的制定主體是具有獨(dú)立法人資格的高校，而有的卻是高校某職能部門抑或高校中某個(gè)學(xué)院，制定主體立規(guī)能力和立規(guī)水平高低不一，所以，高校規(guī)范性文件不契合實(shí)質(zhì)法治要求的表現(xiàn)主要可歸納為兩個(gè)方面。其一，出現(xiàn)抵觸憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的高校規(guī)范性文件。比如，某大學(xué)在2018 年下發(fā)了一份涉及“全面清查在校師生手機(jī)、電腦、移動(dòng)硬盤”等內(nèi)容的通知文件，被理論界詬病為涉嫌侵犯學(xué)生和教師通信自由、通信秘密和隱私權(quán)的違憲、違法文件，該校也隨后立即叫停該文件的實(shí)施。高校規(guī)范性文件所設(shè)定的處分、確定的管理措施或強(qiáng)制手段，常常與國家的法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突。高校規(guī)范性文件所規(guī)定的義務(wù)性條款、權(quán)利限定性規(guī)定也常常違反權(quán)利保障與權(quán)利救濟(jì)原則，所設(shè)定的高校及其相關(guān)職能部門權(quán)力條款與責(zé)任條款往往有悖于權(quán)責(zé)一致的法治要求。其二，高校規(guī)范性文件制定中存在急功近利、思維冒進(jìn)、不契合實(shí)際的情況。在依法治教、依法治校時(shí)代背景下，我國高校管理部門實(shí)施了法治學(xué)校評(píng)估活動(dòng)，實(shí)際上這一評(píng)估對(duì)于法治學(xué)校塑造的積極意義是不可小覷的，但有的高校卻急功近利，純粹為了攀比而制定規(guī)范性文件，凡是別的高校有的而本校沒有制定并施行的規(guī)范性文件，也強(qiáng)行、任意制定出臺(tái)，致使有的規(guī)范性文件或者文件中的某些規(guī)定嚴(yán)重脫離該學(xué)校實(shí)際，既浪費(fèi)了寶貴的資源，又在一定程度制約了其自身的特色發(fā)展和錯(cuò)位競爭，無助于高校治理能力提升和治理水平現(xiàn)代化，不利于高校的科學(xué)發(fā)展。

筆者認(rèn)為，高校規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)法治主要有三方面要求。

第一，高校規(guī)范性文件應(yīng)契合高校實(shí)際，體現(xiàn)高校自身特色的同時(shí)應(yīng)具有一定的前瞻性。“國情決定立法，立法必須符合國情。國情對(duì)立法的作用首先在于立法對(duì)國情具有依賴性?！?9李培傳：《論立法(第三版)》，中國民主法制出版社2013 年版，第31 頁。同樣，作為具有準(zhǔn)法律性質(zhì)的高校規(guī)范性文件，其制定的正當(dāng)性基礎(chǔ)和緣由就是高校依法治校、依法治教對(duì)規(guī)則的現(xiàn)實(shí)要求，彌補(bǔ)上位法的空白與疏漏，解決高校治理中出現(xiàn)的規(guī)則真空。因此，不能形式主義地認(rèn)為高校制定和施行的規(guī)范性文件越多越好，要避免高校規(guī)范性文件制定的大躍進(jìn)，單純?yōu)橹贫ǘ贫?。任何一所高校的每一個(gè)規(guī)范性文件以及文件中的每一規(guī)范均是為了解決其治理和發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，生成符合本校校情之規(guī)范。校情，是指特定高校特定時(shí)期的基本情況，包括一個(gè)高校的歷史傳統(tǒng)、校園文化、區(qū)域環(huán)境、學(xué)科建設(shè)和科學(xué)研究發(fā)展?fàn)顩r以及對(duì)外交往和學(xué)術(shù)交流等各方面的總和?！胺ú宦涞夭蝗鐭o法”，高校規(guī)范性文件如果不符合校情，不體現(xiàn)高校自身特色，則所立之規(guī)范必定沒有實(shí)際意義，甚至由于背離實(shí)際而對(duì)該校治理造成負(fù)面影響，產(chǎn)生消極不利后果。高校規(guī)范性文件具有一定前瞻性是指在契合高校實(shí)際符合高校特色基礎(chǔ)上，該文件應(yīng)該對(duì)高校社會(huì)關(guān)系的發(fā)展具有一定引領(lǐng)和導(dǎo)向功能。目前我國高校與國家各項(xiàng)事業(yè)一起步入了發(fā)展與改革的深水區(qū)，迫切要求國家法律、法規(guī)、規(guī)章及高校規(guī)范性文件對(duì)高校發(fā)展、改革中的各類社會(huì)關(guān)系起確認(rèn)和保護(hù)作用，并對(duì)高校發(fā)展、改革的順暢運(yùn)行起導(dǎo)向作用。高校規(guī)范性文件前瞻性要求其制定和實(shí)施在基于高校改革發(fā)展現(xiàn)狀、充分尊重高校自身發(fā)展趨勢(shì)與規(guī)律的前提下，將適度超前與客觀基礎(chǔ)有機(jī)地結(jié)合起來，能夠?qū)ξ磥硪欢螘r(shí)間高校自身改革與發(fā)展中的問題及其引發(fā)的社會(huì)關(guān)系和矛盾進(jìn)行提前規(guī)范和妥當(dāng)安排，確保各類關(guān)系的解決有規(guī)則依據(jù)。

第二，高校規(guī)范性文件的內(nèi)容不得抵觸上位法。高校規(guī)范性文件是準(zhǔn)法，基于法律位階，憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章是其上位法，下位法必須遵循而不得抵觸上位法是法治的基本要求，“不抵觸”也是高校規(guī)范性文件制定過程中的“高壓線”，是確保高校規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)合法的起碼準(zhǔn)則。高校規(guī)范性文件不抵觸上位法，具體有四方面要求：一是高校規(guī)范性文件不得與上位法已有的明文規(guī)定相抵觸，這既要從高校規(guī)范性文件與上位法的條文規(guī)定和文字表述是否一致來判斷，也要從兩者規(guī)定的內(nèi)容是否相違背、相矛盾來判斷；二是高校規(guī)范性文件不得與上位法的基本原則和基本精神相抵觸，即不得“間接抵觸”；三是高校規(guī)范性文件的制定必須嚴(yán)格遵循制定權(quán)限，嚴(yán)格遵守“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則；四是高校規(guī)范性文件制定必須服從和服務(wù)于高校規(guī)范性文件自身體系完整的要求，做到各規(guī)范性文件之間以及每一份規(guī)范性文件各規(guī)范之間協(xié)調(diào)一致、相互匹配。

第三，高校規(guī)范性文件所設(shè)定的權(quán)利應(yīng)該有對(duì)應(yīng)的救濟(jì)與保障機(jī)制，所規(guī)定的權(quán)力應(yīng)該具有相應(yīng)責(zé)任規(guī)定，做到權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配。“權(quán)利與義務(wù)”、“權(quán)力與責(zé)任”被認(rèn)為是法規(guī)范的基本內(nèi)容，“立法是對(duì)法律所欲規(guī)范主體間的權(quán)利資源和權(quán)力資源進(jìn)行制度化的配置”。20汪全勝：《立法公正的實(shí)現(xiàn)與保障機(jī)制》，《政法論壇》2003 年第1 期?！罢峭ㄟ^對(duì)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的設(shè)定，立法才可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)利益沖突的整合，法規(guī)則的普遍性和權(quán)威性才得以樹立?！?1楊煉：《立法過程中的利益衡量研究》，法律出版社2010 年版，第49 頁。然而，長期以來，在高校與學(xué)生和高校與教職員工關(guān)系理論上，我國廣泛存在著地位不對(duì)等之內(nèi)部服從與決定關(guān)系理論，認(rèn)為學(xué)生和教師的義務(wù)具有不確定性，高校對(duì)自己學(xué)生和教職員工的懲、戒、罰不得爭訟、不具有可訴性。許多高校認(rèn)為只要自己對(duì)教職員工和學(xué)生的管理符合教育目的，就可以采用各種管理手段，適用多項(xiàng)管理措施，不必受到法律約束，亦不需要承擔(dān)任何責(zé)任，相反，學(xué)校教職員工和學(xué)生必須承擔(dān)各種義務(wù)，且不能獲得權(quán)利保障與權(quán)利救濟(jì)。這體現(xiàn)在高校規(guī)范性文件的具體規(guī)定上，主要有兩方面表現(xiàn)。一是我國高校規(guī)范性文件雖然也規(guī)定了權(quán)利，但不少規(guī)范性文件卻缺乏權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制的設(shè)置。實(shí)際上權(quán)利與保障和救濟(jì)密切相關(guān)、須臾不可分離，法諺云：“有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)即無權(quán)利。”僅僅規(guī)定權(quán)利而沒有任何保障與救濟(jì)機(jī)制設(shè)置，這樣的權(quán)利是無從實(shí)現(xiàn)的，只能是空泛而無任何實(shí)際意義的權(quán)利。二是高校規(guī)范性文件中的具體規(guī)范重權(quán)力輕責(zé)任，甚至有的規(guī)范性文件僅僅規(guī)定了高校及其職能部門和相關(guān)管理人員的管理權(quán)力、管理方式、管理措施，而相關(guān)責(zé)任卻沒有任何規(guī)定，致使高校規(guī)范性文件帶有鮮明的管理色彩，具有突出強(qiáng)制性?！兜吕镄浴繁还J(rèn)為是對(duì)實(shí)質(zhì)法治的最權(quán)威闡釋，“《德里宣言》關(guān)于實(shí)質(zhì)法治的第二層含義就是——法治不僅要對(duì)權(quán)力的濫用提供保障，而且要使權(quán)力能有效地維護(hù)秩序”，22魏宏：《關(guān)于法治的內(nèi)涵、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009 年第3 期。僅有強(qiáng)力而缺失責(zé)任的權(quán)力一定是絕對(duì)的權(quán)力，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”。23[英]阿克頓：《自由與權(quán)力：阿克頓勛爵論說文集》，侯建、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001 年版，第342 頁。權(quán)力只有與責(zé)任一一對(duì)應(yīng)，才可防止由于權(quán)力的任性、霸道而對(duì)秩序造成的威脅。因此，為確保實(shí)質(zhì)法治，高校規(guī)范性文件在設(shè)置權(quán)力的同時(shí)，必須針對(duì)性設(shè)置相應(yīng)責(zé)任，做到無責(zé)任就無權(quán)力、權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配。