王 勇

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

改革開放以來，地方與基層國家機關由于直接與權利人接觸，在多中心時代快速發(fā)展為依法辦事的前沿區(qū)域。國家法治建設的決定性的成果幾乎都來自于社會成員、社會組織以及相互競爭的地方國家機關的創(chuàng)造性實踐，地方在整個國家治理體系中扮演著越來越重要的角色。[1]但是，我國的治理結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出了壓力型的特征，地方法治也是在這種壓力型的狀態(tài)下發(fā)展起來的。這種壓力型的治理模式，在一定階段極大地促進了地方法治的發(fā)展，隨著地方法治的深入推進，其導致的地方法治發(fā)展的弊端也越來越多地展現(xiàn)了出來，集中表現(xiàn)為地方政府法治公信力缺失、立法保護地方利益、地方忽視程序法治、地方法治指標考核競爭等缺陷。在我國治理結(jié)構(gòu)逐步由壓力型轉(zhuǎn)向規(guī)則型治理的過程中，地方法治必須首先實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換，建構(gòu)回應型地方法治。

一、壓力型體制下地方法治發(fā)展的變異

在我國權力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)中，地方已經(jīng)成為了這種治理結(jié)構(gòu)衍生出的法治“錦標賽”的重要參與者。地方政府圍繞上級政府制定的法治考核指標展開激烈競爭，以期獲得較為豐厚的財政和晉升激勵。[2]但是在這種情況之下形成了一種壓力型治理結(jié)構(gòu)，這種壓力型治理結(jié)構(gòu)，使得地方法治發(fā)展遇到了越來越多的困難。總體來看，地方法治的進程仍處于“倒逼型”的推進階段。

（一）地方政府法治公信力缺失

受我國單一制憲法體制和傳統(tǒng)觀念的影響，我國中央政府的權威遠高于地方政府的權威，而上一級政府的權威也總是高于下一級的權威，政府的公信力也是從上到下遞減的。其實在我國地方權力與中央權力一樣都是在統(tǒng)治權力的權屬與權能分離過程中治理權力行使的體現(xiàn)，只是兩者的分工不同而已。中央國家機關可以行使所有的國家權力，與之相對，地方權力都從屬于中央。[3]改革開放以來，市場取向的經(jīng)濟改革，盤活了我國地方發(fā)展的動力，使我國權力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)有所松動，中央不斷向地方放權。地方不僅獲得立法權，而且還獲得了一定程度的財權。[4]但是，囿于我國單一制憲法體制的影響，地方無法改變不同的層級所帶來的更高權力和更多資源的影響，并且基于長期的高度集中的中心治理結(jié)構(gòu)的影響，地方很難形成真正符合市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代社會成長的政府—市場—社會治理結(jié)構(gòu)。[5]在社會利益分化、階層分化趨勢日益加劇的情況之下，“施壓”和“釋壓”成為了地方政府行為的主要目的[6]，很難為公眾提供理想和滿意的法治環(huán)境。面對社會治理壓力，法律成為了地方治理維護自身權威的最好工具。

（二）地方立法保護地方利益

在地方治理形態(tài)上，中央與地方關系沒有形成法治化的制度建構(gòu)，缺乏一部調(diào)整中央與地方關系的基本法。[4]中央和地方關系的透明度低、隨意性大、政治化傾向比較嚴重，引發(fā)了地方政府的自主性的非常態(tài)擴張和自利的畸形化，導致了各式各樣的地方保護主義。[5]在立法的過程當中，一些地方為了追求政績或維護地方利益，大量法案都由有關政府部門牽頭起草，難免夾帶私利，經(jīng)常以地方特色立法為由，在立法中過分考慮本地利益、吸納地方政府部門的無理要求[7]，在法律中設置貿(mào)易壁壘，保護本地利益，進而導致“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果。由于壓力的存在，考慮保護本地利益就是首選，正義被地方化。

（三）地方忽視程序法治

我國歷來遵循實質(zhì)法治的發(fā)展道路，這是中國特色社會主義法治建設的關鍵特色，可是追求實質(zhì)法治，并不意味著忽視程序法治。程序是法治乃至有效社會整合的構(gòu)成性要素，離開程序，現(xiàn)代社會就難以存續(xù)。[8]忽視程序，就是忽視法治的精神。地方面臨著來自中央和民眾的雙重治理壓力，使其在法治推進的過程中總是以實用為導向，采取見效快的運動式法治方式，從而忽視制度建構(gòu)，并且隨著中國官僚系統(tǒng)向精確性和規(guī)?；l(fā)展，運動式法治被重塑為更為精密的目標責任制和績效考核等表現(xiàn)形式。這種忽視制度建構(gòu)的運動式法治方式，雖然可能短期有效、表面有效，但其既不能也無意實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的治理效果。地方不僅忽視地方法制的制度建構(gòu)，法治的程序正義也被忽視。地方忽視立法程序，導致地方立法的虛假繁榮，而這些法律往往是在立法信息公開的不充分、公眾參與程度低等情況下制定的。[9]地方基層執(zhí)法則出現(xiàn)了釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等忽視法治的程序正義的執(zhí)法現(xiàn)象。除此之外，地方還存在治理決策仍游離于地方立法制度框架的約束之外，“紅頭文件”為形式的地方實質(zhì)決策依舊橫行的現(xiàn)象。[10]忽視程序制定法律，民眾的利益無法得到切實有效的吸收。

（四）地方法治指標考核不良競爭

囿于當代中國法治發(fā)展的國家主義立場，我國的法治走的是一條自上而下的法治發(fā)展道路。地方政府在對待中央的法治要求時，為了獲得更多的財政和晉升激勵，總是以中央制定的各項考核指標為準，法律成為了地方政府完成各項治理指標的工具。一時間指標型法治、口號式法治、運動式法治，在地方政府治理行為中時有顯現(xiàn)。當前關于法治評估一系列指標體系逐漸完善，法治評估已然成為一項地方法治建設的“抓手”。[11]伴隨著法治指數(shù)納受到各級政府和社會越來越多的關注，一場關于法治的錦標賽將會或者已經(jīng)展開。地方政府忙于應對法治指數(shù)考核壓力，加之當下法治評估背后所隱藏的計量隱患[12]，這很有可能導致法治指數(shù)的悖論。而且，地方立法權擴容后，地方法治建設出現(xiàn)了立法重數(shù)量、輕質(zhì)量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現(xiàn)象[7]，徒增法律運行成本，且損害中央立法的權威的地方立法不必要重復問題依然普遍存在。[13]不僅如此，地方除了承受如何貫徹落實中央各項法治要求的壓力，還面對如何回應民眾法治要求的壓力。與上級政府相比，有些地方政府認為民眾無法直接為其提供財政和晉升激勵，所以運動式執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等侵犯民眾權利的違法行為時有發(fā)生。

二、回應型地方法治的基本范式

我國推進地方法治建設的目標，仍然是為了實現(xiàn)法治中國。法治中國與地方法治是一種互動的關系，這種視角奉行的是法治中國與地方法治內(nèi)在制度與外在制度的互補、演進型法治與建構(gòu)型法治相結(jié)合的法治觀。法治中國為地方法治確立目標和方向，地方法治為法治中國進行積累和量變。[14]當前，在壓力型體制下地方法治發(fā)展過程中出現(xiàn)的弊端，嚴重阻礙了地方法治建設目標的實現(xiàn)。因此，建立能夠包容更多社會需求和因素的地方法律發(fā)展范式，是地方法治發(fā)展亟須回應的問題。實現(xiàn)地方法治從低級階段到高級階段，地方法治的回應型轉(zhuǎn)變就成為了應有之義?；貞偷胤椒ㄖ问情_放、參與、更具張力、更能反映地方發(fā)展變革所需要的法律范式，它契合了地方法治范式發(fā)展的要求。

（一）賦予法律目的核心地位

實現(xiàn)法律目標的普遍化，是地方法治回應型建構(gòu)的關鍵一步?；貞桶l(fā)展范式強調(diào)更為普遍之目的，重視探求規(guī)則和政策的內(nèi)涵價值?；貞头ㄖ我呀?jīng)不再對特殊規(guī)則、政策和程序作出承諾，并且會被認為是工具性的，甚至是可以被犧牲的。目前，在我國出現(xiàn)了基于經(jīng)驗理性的探索實驗，而形成的地方試驗性立法，其為試錯與糾錯、克服偏見與發(fā)現(xiàn)共識提供了平臺。[15]轉(zhuǎn)向回應型的地方法治，要求限縮試驗性立法的空間。以“暫行規(guī)定”“試行辦法”等規(guī)范性文件指導下進行的地方性立法活動將會減少，地方制定的“暫行規(guī)定”“暫行辦法”等特殊立法也將不斷縮減。并且要求地方主動關心立法型事實，是可選擇的政策的實際模式和系統(tǒng)效果，而非特殊結(jié)果。而在法律推理中目的的權威也得以加強，它重視運用法律方法，提高法律推理的合理性。[16]在法律分析和政策分析中的“人為理性”因素減少，法律的合理性與其它形式的系統(tǒng)決策界限越來越模糊。對目的的追求使得在回應型之下有豐富的可用于批判具體規(guī)則權威的資源，并且努力使法律權威與政治意志相結(jié)合以實現(xiàn)普遍目的轉(zhuǎn)化為具體目標。[17] 87-97

（二）追求實質(zhì)法治，但重視程序法治

回應型地方法治要求認真對待法律之普遍目的，使其更加需要注重“正當程序”。而且它不僅關注程序正義，還關注實體正義，強調(diào)對發(fā)生的各種社會矛盾及時做出回應。注重程序使在法律適用過程中基于程序產(chǎn)生的價值受到保護，為實現(xiàn)法律所保護實體正義奠定前提基礎。程序正義是地方法治轉(zhuǎn)向回應型的構(gòu)成性要素，規(guī)則系統(tǒng)之“正確性”的實體標準需要通過說理性的協(xié)商獲得，程序雖然無法創(chuàng)造實體，卻為說理提供了標準。由此，協(xié)商也成為了法律秩序形成的重要途徑。面對可能被認為是程序正義和實體正義的沖突，回應型強調(diào)在注重法律目的的前提下進行協(xié)商，結(jié)合社會變遷當中已經(jīng)變化了的法律目的之相關因素，根據(jù)具體情況調(diào)整法律的適用，而不是一味地堅守規(guī)則，法律結(jié)構(gòu)變得更為開放。這客觀上增加了法律的權威，也為非僵硬性文明公共秩序形成提供了可能。除此之外，回應型強調(diào)既不能以實體的正義作為參照去評判程序的正義，也不能以程序的正義作為基準去決定實體的正義?；貞妥非蠓芍毡槟康牡膶崿F(xiàn)，最終是為實現(xiàn)社會之實質(zhì)正義。邁向回應型的地方法治，將使我國地方法治進程中出現(xiàn)的“重實體， 輕程序”的觀念得到轉(zhuǎn)變。[18]

（三）保障法律回應社會的靈活性

法律如何回應社會，已經(jīng)成為現(xiàn)代法律理論一個無法回避的問題。而回應型地方法治建構(gòu)的重要意義就在于，注重法律回應社會的實現(xiàn)。回應型要求地方具有主動性，并且主張擴大相關因素的范圍，以便于法律推理能夠包含對官方行為所處社會場合及社會效果的認識。[17] 81回應型要求法律在一定程度上對社會變遷做出積極反映，避免法律陷入僵化的困境，法律獲得了開放性和靈活性?；貞驮诰S持必不可少的基本秩序的同時，為個體提供了更多的意志空間，保留了個體的想象力、創(chuàng)造力和自由度。因此，回應型法律秩序的包容性更強，社會基礎也更為穩(wěn)定。而且回應意味著，需要公民有效的法律參與與政治參與。為了有效回應社會，回應型地方法治要求擴大公眾參與的程度和廣度。并且增加了對權力和權威的自由裁量權的批評途徑，批評意味著不再是被動和服從，而是公民主動參與到國家治理中來。通過擴大公眾參與法律和政治參與的范圍和程度，民主化的立法模式和政治表達得以實現(xiàn)。在地方法治回應型發(fā)展之下，主體本身可參與法律的博弈與商談活動，因此其既是立法/命令者，也是運用/接受者。其一身二任，角色經(jīng)常發(fā)生變化。在合二為一中，實現(xiàn)了二者的互動與協(xié)商，這也使它具有較強的可接受性。

（四）建設更有能力的法律機構(gòu)

地方法律機構(gòu)能力機構(gòu)的強弱，關系著地方法治轉(zhuǎn)向回應型的成敗。無論我們?nèi)绾螘诚胍粋€多么美好的社會，社會治理的壓力也會存在。在社會治理壓力無法避免的情況下，如何建立一個沒有壓制且更有能力的法律機構(gòu)？法律及其機構(gòu)要保持獨立性，很難具有開放性。地方法治回應型建構(gòu)強調(diào)協(xié)商、法律參與、實質(zhì)正義、法律目的，體現(xiàn)了地方法治的開放性。這種開放性，也在一定程度上會消解法律的權威，法律機構(gòu)的權威性也受到了極大挑戰(zhàn)。加之，協(xié)商是實現(xiàn)回應型法治的重要途徑，這就使地方法治在進行回應型建構(gòu)的過程當中，無可避免地存在大量的妥協(xié)。妥協(xié)意味著堅持“商談的真理”而不是堅持一種“科學真理”，這很有可能損害法律之普遍目的的實現(xiàn)。因此，轉(zhuǎn)型回應型地方法治，必須嚴防法律基本確定性被完全解構(gòu)，使法律意義成為多中心的存在，實現(xiàn)法律之普遍目的?；貞筒⒎钦x領域的創(chuàng)造者，它的成敗取決于公眾的意愿和權力權威所能帶來的資源。實現(xiàn)地方法治發(fā)展之回應轉(zhuǎn)換，必須創(chuàng)造更有力的法律機構(gòu)。

三、地方法治回應型轉(zhuǎn)向的必要性

現(xiàn)代社會飛速發(fā)展，當反常的事物不斷地與現(xiàn)有理論范式發(fā)生碰撞時，舊有范式的合法性與合理性就將遭遇挑戰(zhàn)并陷入危機。當社會的發(fā)展變遷使得原有的法律手段不能解決實際生活中的難題之時，舊有的法律范式就應被取代和更替。[19]當前，我國地方法治在壓力型體制之下，出現(xiàn)了諸多弊端。雖然，主要體現(xiàn)壓力型體制特征的地方法治之發(fā)展，在一定時期不失為地方法治發(fā)展的一種合理選擇。但是，在社會不斷變動和發(fā)展的今天，邁向更能回應社會以及符合法律發(fā)展規(guī)律的回應型地方法治成為了地方法治發(fā)展的新方向。

（一）地方法治需要新的范式指引

地方法治是法治中國的重要組成部分。地方法治發(fā)展的不同階段，呈現(xiàn)不同的特點。[20]目前，地方法治呈現(xiàn)出現(xiàn)來的缺陷，是受我國一定的社會發(fā)展條件所制約的，它在一定階段為地方經(jīng)濟建設保駕護航，對我國發(fā)展過程中的制度創(chuàng)新乃至體制突破起著關鍵作用。但是，隨著地方法治建設的不斷推進，我國地方法治建設已經(jīng)卓有成效，呈現(xiàn)出了新的特征。在社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，應以一種更高階段的發(fā)展范式來引領地方法治。目前，已有學者提出地方法治競爭范式[6]、承包型法治等可以解釋地方法治發(fā)展的觀點，獲得了學界較多的認可。但是，這些觀點主要是從制度競爭的層面分析地方法治的發(fā)展。法治競爭、承包型法治等現(xiàn)象在地方法治發(fā)展中確實存在，但是，顯然地方發(fā)展法治的目的并不是或者不僅僅是為了在新一輪地方政府競爭中勝出，它應有著更高的追求。作為地方，以回應型的發(fā)展范式指引其法治發(fā)展，有利于地方從“誘致型”和“倒逼性”法治建設的怪圈中走出來，建立一種“回應型”地方法治。隨著國家治理目標轉(zhuǎn)型升級，法治本身的價值得以凸顯，地方法治邁向回應型正契合了當前我國社會轉(zhuǎn)型的社會事實。

（二）地方法治需要適應國家治理結(jié)構(gòu)的變化

“自上而下”還是“自下而上”始終是觀察我國法治發(fā)展的一條線索。改革開放以前，我國權力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)，造就了中國的社會治理模式以自上而下的權力運行為基本特征[21]，法治道路的推進也以自上而下的方式推進。改革開放以來，市場經(jīng)濟正在扮演傳統(tǒng)政治與社會管理體制掘墓人的角色，自上而下的法治推進方式也面臨著極大的挑戰(zhàn)。目前，我國地方法治的發(fā)展仍然主要呈現(xiàn)自上而下的推進方式。其一，中央出臺政策文件主導各個地方法治建設的具體進程，自上而下地層層推進，地方以多種途徑和方法，及時回應國家層面的法治建設目標。[22]甚至在這種情況之下，還出現(xiàn)了關于地方法治競爭的錦標賽[23]，由中央設計法治指標對地方進行政績考核，并通過各種方式鼓勵和促使地方政府圍繞主要的法治指標展開競賽。其二，地方法治發(fā)展的“自上而下”推進方式，還反映在地方政府主導地方法治的進程，社會其它力量參與度低。這種自上而下的地方法治發(fā)展方式，有一套復雜的由各種社會條件支撐的制度實踐，它與特定社會的歷史傳統(tǒng)、政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟基礎相聯(lián)系。這種自上而下的地方法治推進模式，造成了地方法治的選擇性建設、階段論思維、單向度動力源，以及回應社會變遷的遲鈍等問題。地方這種自上而下的發(fā)展方式已經(jīng)嚴重阻礙了整個國家的法治進程。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家權力的下放，地方法治發(fā)展自下而上的動力已經(jīng)出現(xiàn)。因此，有必要改變地方法治“自上而下”推進的局面。而回應型就是強調(diào)法治“自下而上”發(fā)展方式，它強調(diào)法律的開放性和民眾的參與。當民眾反映法律面對的社會事實發(fā)生變化的時候，積極主動采取措施，以回應民眾的需求。在回應型范式的引導之下，地方法治能改變目前的這種法治“自上而下”推進的局面。

（三）地方存在開展回應型法治生成的空間

美國學者克利福德·格爾茨認為，法律其實是地方知識。[24] 250如果不考慮地方性，國家法治很可能失敗。地方法治對于整個國家的法治發(fā)展具有重要意義，國家整體法治發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，離不開地方法治發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換。相對于整個國家而言，地方法治發(fā)展范式轉(zhuǎn)換也具有靈活性和可操作性。改革開放以來，由于簡政放權、權力下放，導致傳統(tǒng)中心有所削弱和位移，社會成員、社會組織、企事業(yè)單位、地方國家機關從權力的邊緣地帶轉(zhuǎn)入中心區(qū)域。[25]地方與基層國家機關由于直接與權利人接觸，在多中心時代快速發(fā)展為依法辦事的前沿區(qū)域。國家法治建設的決定性的成果幾乎都來自于社會成員、社會組織以及相互競爭的地方國家機關的創(chuàng)造性實踐[1]，地方在國家法治建設中發(fā)揮的空間越來越大。邁向回應型的地方法治不僅會極大促進地方法治的發(fā)展，而且也為整體的國家法治發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換積累經(jīng)驗，提供可能。因此，應積極發(fā)揮地方的主動性，率先為地方法治的回應型轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

（四）地方具有建設回應型地方法治的能力

按照回應型理論的構(gòu)想，在現(xiàn)代國家面臨巨大的社會治理壓力之下，建立一個具有回應社會事實靈動性、且又不依靠政府壓制力，強有力的法律機構(gòu)確實比較困難。如何建立符合回應型精神的強有力的法律機構(gòu)，也應該成為政府思考的問題。由于沒有經(jīng)驗可循，探索一種契合回應型精神的有能力的法律機構(gòu)的一種地方性的解讀方式，使這種困難有了解決的可能。其一，“當代中國的國家治理，超大型的國家治理、中央集權單一制和‘強國家——弱社會’”這三重因素使得國家治理面臨著巨大的治理負荷壓力。[26]而發(fā)揮地方的積極性，可以有效緩解這些負荷壓力。國家的治理壓力分解到地方之后，相對于國家每個地方面臨的壓力就沒有那么大了。地方雖然擁有有限的“政治資源”，但是他們也面對著比國家更小的治理壓力。其二，相對于中央，地方作為中央決策的執(zhí)行者，在執(zhí)行決策的過程中與民眾直接接觸，這就去掉了了解民眾需要的中間環(huán)節(jié)，使民眾最大限度的參與地方治理成為了可能。其三，改革開放以來，市場取向的經(jīng)濟改革，盤活了我國地方發(fā)展的動力，使我國權力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)有所松動，中央不斷向地方放權。地方不僅獲得立法權，而且還獲得了一定程度的財權[4]，地方具有了越來越多的自主性。又由于我國法治建設與其它建設一樣，秉持“摸著石頭過河”的基本思路，強調(diào)“試驗性”和“過程性”，強調(diào)地方法治的“先行先試”，地方法治就獲得了轉(zhuǎn)向回應型的可能。[27]

四、地方法治何以轉(zhuǎn)向回應型發(fā)展

現(xiàn)代國家法治建設是一個價值、組織與制度全方位的變遷與重構(gòu)的過程。其中，國家統(tǒng)一的法治體系設計是關鍵，而地方作為國家法治試驗的重要組成部分，也為整體的國家法治建設發(fā)揮著重要作用。目前，在壓力型體制之下地方法治發(fā)展出現(xiàn)了地方政府法治公信力缺失、立法保護地方利益、地方忽視程序法治、地方法治指標考核競爭等弊端。正由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，且地方法治建設已經(jīng)取得了不錯成果，置當下地方法治發(fā)展的弊端于不顧，會嚴重阻礙地方法治發(fā)展。因此，必須實現(xiàn)地方法治的回應型轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)向回應型的地方法治應從國家和地方兩個層面進行制度建構(gòu)。毫無疑問國家仍在地方法治轉(zhuǎn)向回應型發(fā)展范式之中發(fā)揮著“頂層設計”的重要作用，國家必須實現(xiàn)地方法治由方法論到理念論的轉(zhuǎn)變，使中央地方關系法治化，為地方法治邁向回應型創(chuàng)造條件。而地方應努力走出地方法治競爭的陷阱，從法治理念、公眾參與、立法質(zhì)量等方面培育回應型法治元素，發(fā)揮地方法治“先行先試”的積極作用，形成地方法治與國家法治的良性互動，為國家的法治發(fā)展的范式轉(zhuǎn)換積累經(jīng)驗。

（一）凝聚地方法治與法治中國互動的共識

法治國家的建立是人類社會發(fā)展進程中的重要內(nèi)容，任何國家在轉(zhuǎn)型的過程中都將面臨法治國家建設中的“地方”問題。如果處理不好這個問題，法治建設很可能失敗。因此，精準定位法治國家與地方法治的關系就顯得尤為重要。經(jīng)過近40年的持續(xù)努力，我國國家的法治建設成就光彩奪目。相比之下，地方法治建設的形勢卻不容樂觀。地方法治建設仍存在諸多亂象，面臨不少困難。[28]近幾年來，地方法治建設有了很大起色，但是仍然沒有形成地方法治與法治中國互動的共識。目前，關于是“地方法治”還是“地方法制”學界還存在一些爭論?！暗胤椒ㄖ巍辈粌H是“地方法制”所理解的作為法治國家建設構(gòu)成部分的制度建構(gòu)，它還包含著國家法治建設中的“地方法治”精神。它之于法治中國建設不僅具有方法論意義，還具有更高的理念價值。由于法治中國與地方法治具有不同的思維走向，二者在法治建設的很多方面可能會存在沖突，要想實現(xiàn)法治中國建設與地方法治的協(xié)同推進，首先要處理好二者的關系。法治中國與地方法治應該形成一種良性的互動關系，使內(nèi)在制度與外在制度的互補、演進型法治與建構(gòu)型法治相結(jié)合。法治中國為地方法治確立目標和方向，地方法治為法治中國進行貫徹和落實；法治中國對地方法治進行規(guī)范和引導，地方法治為法治中國進行試點和探索。[14]國家層面應賦予地方法治范式轉(zhuǎn)換的制度使命，推進地方法治“先行先試”，為法治中國建設積累變量與經(jīng)驗。

（二）形成中央與地方關系法治化的制度建構(gòu)

國家法治建設的各項規(guī)定是通過各級政權體系發(fā)揮作用的。國家頂層設計是國家法治建設的核心內(nèi)容，地方法治是國家法治建設的重要組成部分。必須把地方法治建設，納入到法治國家的制度建構(gòu)中來分析考量，形成中央與地方關系法治化的制度建構(gòu)。制度以國家為中介得以確立和推行，制度在保障國家權力的同時，也應保障地方的權力。現(xiàn)代國家法治建設的經(jīng)驗表明，地方法治是實現(xiàn)國家法治建設的制度前提。沒有地方法治作為基礎，地方往往會陷于難以有效貫徹落實國家法治措施的制度困局。要解決地方法治中的碎片化、地方法治中可能會出現(xiàn)的割據(jù)現(xiàn)象，必須實現(xiàn)中央與地方關系的法治化，明晰國家法治與地方法治各自的責任和界限。應轉(zhuǎn)變觀念，正確看待地方利益，在維護中央權威的前提下，尊重和發(fā)展地方利益[29]，要破除原有的思維定勢，承認在中央集權的單一制國家仍有地方法治的制度空間，同時還要有效順應科學規(guī)律，明確地方法治的憲法地位，確保地方法治地位的法治化。[30]通過制度框架而不是模糊的、無規(guī)則的行政博弈，合理劃分中央與地方政府間的事權、財權，從而為中央和地方界定各自的行動范圍和政策空間，盡可能消除既有的或潛在的各種模糊空間、“灰色地帶”[4]，防止出現(xiàn)地方治理中權力真空問題的現(xiàn)象。[3]不僅要實現(xiàn)中央與地方縱向關系的法治化，并且要實現(xiàn)地方跨行政區(qū)域之間橫向關系的法治化。用法治思維規(guī)劃、規(guī)范、治理央地關系；構(gòu)建地方橫向關系的法治模式，推進地方橫向關系中的合作治理。[31]

（三）在地方法治試驗中培育回應型元素

鼓勵和引導地方法治試驗有利于制度的生成并提升其生命力，與經(jīng)驗“試錯”的邏輯相吻合。地方對回應型元素的探索，不僅有利于地方率先實現(xiàn)法治建設的范式轉(zhuǎn)換，更有利于國家整體的法治發(fā)展。首先，地方要主動樹立回應型的理念。在地方法治中樹立回應型理念，不僅需要進一步取得地方政府特別是民眾在法治理論和經(jīng)驗上的廣泛理解與感知，而且要結(jié)合中國社會法治發(fā)展過程中出現(xiàn)的理論與現(xiàn)實，對回應型地方法治進行深刻的理解和充分的省察，在更大范圍和更高程度上獲得政府和社會成員的普遍認同。其次，進一步轉(zhuǎn)變立場，由權力本位轉(zhuǎn)向社會本位。地方法治之回應型發(fā)展更強調(diào)法律發(fā)展之普遍目的，強調(diào)以社會為本位。不僅強調(diào)對個人權利的保護，而且從地方社會發(fā)展之普遍目的出發(fā)，強調(diào)法律的開放性，法律隨社會事實的變化而變化，回應社會公眾的需求。再次，實現(xiàn)政府與社會之間的對流循環(huán)。建立面向社會的開放性、民主性、服務型的制度機制，使民眾積極主動并且有效地參與到地方法治建設中來，促進地方政府與社會不同主體之間的意見的對流。最后，探索科學的地方立法機制。立法機制的科學與否關系著地方立法的質(zhì)量，更是地方法治能否有效回應社會的關鍵。目前，地方立法實踐中出現(xiàn)了立法重數(shù)量、輕質(zhì)量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現(xiàn)象。[7]這些現(xiàn)象不僅徒增法律運行的成本，而且損害了中央立法的權威，也使地方立法的質(zhì)量遭受質(zhì)疑。為了有效回應社會，適應地方社會事實的變化，地方立法必須節(jié)制，堅持少而精原則。同時，當樹立社會主義法律體系的體系性立法思維，彰顯地方立法的應有空間，發(fā)揮地方試驗立法應有的功能和作用，及時對試驗性立法的成果加以甄別吸收。

（四）構(gòu)建回應型地方法治評估指標體系

中國語境下的法治，歷來存在理論與實踐的難題。因此地方法治轉(zhuǎn)型回應型發(fā)展，依然不能缺少法治評估。當前世界最為流行的評估指標體系為WJP，已經(jīng)持續(xù)九年發(fā)布全球法治指數(shù)報告。國內(nèi)關于法治評估的理論研究也不斷深入與典型實踐依次開展。目前比較成形的法治評估體系有余杭體系、上海體系、北京體系等法治評估模型。但是，當前法治指數(shù)設計中仍存在一定的績效主義邏輯，體現(xiàn)為法治指數(shù)設計的績效化和以績效評估作為法治建設標準的法治建設績效化現(xiàn)象。在這種邏輯的指引之下有可能導致唯績效化、數(shù)據(jù)失靈、數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象，導致評估的局限性和法治評估效果不佳等問題。不僅如此，國內(nèi)法治評估實踐紛繁雜多，暗含著一種未經(jīng)反思的“單一性局限”，這種“單一性局限”體現(xiàn)在現(xiàn)有法治評估實踐的指標內(nèi)容、功能定位、研究方法、程序設置、立場選擇等多個方面。因此，應充分考慮地方的政治氛圍、社會環(huán)境，利益相關者的信息需求、所能接受的探究程度，評估的方法偏好和模式偏好等因素的不同而呈現(xiàn)出差異性。地方要構(gòu)建反映回應型法律元素的指標體系，著重對法律的開放性、法律機構(gòu)的能力、司法裁判事項的廣度、民眾的參與程度等方面進行重點評估。不僅如此，還要使法治評估多元化，健全完善多元化法治評估主體機制和復合型法治評估模式。從而提升地方回應型建構(gòu)的程度，推動地方法治建設發(fā)展。

結(jié)論

現(xiàn)代國家法治建設是一個價值、組織與制度全方位的變遷與重構(gòu)的過程。其中，國家統(tǒng)一的法治體系設計是關鍵，但是沒有地方的參與法治很可能失敗。地方法治試驗與經(jīng)驗“試錯”的邏輯相吻合，不僅為地方法治探索贏得了空間，也為國家的法治建設積累了變量。然而，由于我國治理體制呈現(xiàn)出的壓力型特征，給地方法治的發(fā)展帶來了諸如地方政府法治公信力缺失、立法保護地方利益、地方忽視程序法治、地方法治指標考核不良競爭等困境。地方法治發(fā)展的現(xiàn)狀，亟須實現(xiàn)發(fā)展的回應型轉(zhuǎn)換。邁向回應型的地方法治應從國家和地方兩個層面進行制度建構(gòu)。國家仍在地方法治轉(zhuǎn)向回應型發(fā)展范式中發(fā)揮著“頂層設計”的重要作用，國家必須實現(xiàn)地方法治由方法論到理念論的轉(zhuǎn)變，使中央地方關系法治化，為地方法治邁向回應型創(chuàng)造條件。而地方應從樹立回應型的理念，實現(xiàn)權力本位轉(zhuǎn)向社會本位的立場轉(zhuǎn)換，形成政府與社會之間的對流循環(huán)，積極探索科學的地方立法機制等方面培育回應型元素，構(gòu)建符合回應型法精神的法治評估指標體系，并發(fā)揮地方法治“先行先試”的積極作用，形成地方法治與國家法治的良性互動，為國家的法治發(fā)展的范式轉(zhuǎn)換積累經(jīng)驗。