譚宗澤

（西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院，重慶401120）

一、問題的提出：國家監(jiān)察全覆蓋的對(duì)象識(shí)別

由于我國的行政監(jiān)察制度屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，缺乏必要的獨(dú)立性，且行政監(jiān)察的對(duì)象僅包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及其他行政機(jī)關(guān)任命的人員，并未將行政機(jī)關(guān)以外的其他行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，并且行政監(jiān)察還存在程序不完善，監(jiān)察手段強(qiáng)制力不足而缺乏威懾力等缺陷，①參見馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。在國家治理語境下，為進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善國家監(jiān)督體系，十分有必要建立專門的國家監(jiān)察制度。由此，專責(zé)的監(jiān)督機(jī)關(guān)即監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案的決定》，規(guī)定了三個(gè)方面的問題：第一，北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)整合相關(guān)職能部門設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)；第二，監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；第三，北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或停止適用我國《行政監(jiān)察法》及我國《刑事訴訟法》等法律的相關(guān)條款，將其他法律規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職權(quán)調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了1982年我國《憲法》的第五次修正案。經(jīng)此次修正案修正后的我國《憲法》第一百二十三條至第一百二十七條對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、產(chǎn)生設(shè)置原則、工作原則、組成人員以及職責(zé)權(quán)能及其與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系等作了系統(tǒng)的規(guī)定。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱：《監(jiān)察法》），對(duì)監(jiān)察委員會(huì)作了全面詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)廢止了我國《行政監(jiān)察法》。

從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察，監(jiān)察委員會(huì)成為憲法明確規(guī)定的國家法律機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察全覆蓋的反腐敗工作機(jī)制有了憲法依據(jù)。目前，我國以人大制度為基礎(chǔ)建構(gòu)了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)四分的國家權(quán)力配置新模式，實(shí)現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)分工合作、互相制約的憲制安排，進(jìn)一步理順了國家治理體系，完善了國家治理結(jié)構(gòu)，形成了新時(shí)代“一府一委兩院”的國家治理新格局。

從國家監(jiān)察立法對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)能的定位與規(guī)定來看，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作的專責(zé)機(jī)關(guān)。這就在原有行政監(jiān)察對(duì)象的基礎(chǔ)之上，大幅度地?cái)U(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍，也就意味著只要是行使公權(quán)力的公職人員，都屬于國家監(jiān)察的對(duì)象。據(jù)監(jiān)察體制改革前后的數(shù)據(jù)比照，北京市監(jiān)察對(duì)象的人數(shù)增加了78.7萬人，達(dá)到了99.7萬人；山西省監(jiān)察對(duì)象的人數(shù)增加了53萬人，達(dá)到了131.5萬人；浙江省監(jiān)察對(duì)象的人數(shù)增加了31.8萬人，達(dá)到了70.1萬人。與此同時(shí)，這也就帶來了一系列的問題。其中，最為重要的就是哪些人員是屬于行使公權(quán)力的公職人員而應(yīng)被認(rèn)定為國家監(jiān)察的對(duì)象，哪些人員應(yīng)被排除在監(jiān)察范圍之外。問題最終落到了國家監(jiān)察的對(duì)象及其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)這一具體問題之上。

然而，關(guān)于如何來認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象及其具體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)這一基本問題還并未引起學(xué)界的關(guān)注與重視，與之相關(guān)的專門的研究也基本是一片空白。就學(xué)界目前已有的研究成果來看，主要集中在對(duì)國家監(jiān)察體制改革及其意義和主要任務(wù)、監(jiān)察立法的思路與重點(diǎn)問題、監(jiān)察立法的目的與基本原則、監(jiān)察立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系，以及《監(jiān)察法》與我國《憲法》《刑事訴訟法》之間的制度銜接等方面。當(dāng)然，在這些論述中也會(huì)涉及監(jiān)察對(duì)象及其判斷標(biāo)準(zhǔn)的問題，如有學(xué)者在對(duì)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立與運(yùn)行制度進(jìn)行研究的過程中，提出確定國家監(jiān)察對(duì)象要堅(jiān)持“監(jiān)察全覆蓋”、“協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督”、“對(duì)組織和個(gè)人監(jiān)察并重”等三大原則與以“公務(wù)員身份”、“公務(wù)”、“財(cái)政供養(yǎng)”三個(gè)要素為標(biāo)準(zhǔn)等。③參見姬亞平、吉亮亮：《國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立與運(yùn)行制度研究》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第1期。不過，由于其并未立足于“公權(quán)力”這一最根本的要素之上，并且，組織是否為國家監(jiān)察對(duì)象仍有待商榷，因此，這些論述無法解決監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定問題，總的來說，對(duì)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的研究還存在盲區(qū)，而《監(jiān)察法》所列舉的監(jiān)察對(duì)象的范圍又十分廣泛，因此對(duì)是否屬于監(jiān)察對(duì)象的判斷及其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)問題的研究，就必須以《監(jiān)察法》所確定的監(jiān)察對(duì)象為具體考察分析要素，以是否行使“公權(quán)力”為基礎(chǔ)來確立監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。④韓大元教授從憲法視角指出，監(jiān)察對(duì)象的判斷應(yīng)以“是否行使公權(quán)力”為標(biāo)準(zhǔn)，并認(rèn)為任何監(jiān)察范圍應(yīng)有限度，公權(quán)力主要指政府權(quán)力，公權(quán)力限制通常指行政權(quán)的限制。參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

二、監(jiān)察對(duì)象構(gòu)成要素分析及兜底性條款之理解與適用

國家監(jiān)察的對(duì)象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”。因此，可以說，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象之間形成的這種權(quán)力監(jiān)督關(guān)系，是以自我監(jiān)察為起點(diǎn)，以廉潔從政、廉潔從業(yè)為要求，將所有行使公權(quán)力的公職人員和實(shí)施公共管理與提供公共服務(wù)的人員納入監(jiān)察范圍，以實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋為目的而建立起來的從監(jiān)察主體到監(jiān)察對(duì)象的單向線性結(jié)構(gòu)，是《監(jiān)察法》以及監(jiān)察法律關(guān)系的核心內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)注意的是，《監(jiān)察法》所明確規(guī)定的國家監(jiān)察不以國家機(jī)關(guān)及其他行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)為對(duì)象，監(jiān)察對(duì)象并不包括機(jī)關(guān)組織等，《監(jiān)督法》以這些機(jī)關(guān)組織中的工作人員為監(jiān)察對(duì)象，針對(duì)的僅是具體的個(gè)人。雖然我國法律沒有將行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)組織等納入國家監(jiān)察的對(duì)象范圍，但國家通過對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，也能達(dá)到對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)組織等監(jiān)察的效果。⑤參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

（一）《監(jiān)察法》明確列舉的監(jiān)察對(duì)象及其參“公”要素

依據(jù)《監(jiān)察法》第十五條的規(guī)定，明確納入監(jiān)察范圍的對(duì)象可大致分為國家機(jī)關(guān)中的公務(wù)員、執(zhí)政黨和參政黨機(jī)關(guān)及人民團(tuán)體中的公務(wù)員（這里未明確舉例的如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體中的公職人員也應(yīng)涵蓋在監(jiān)察對(duì)象范圍之內(nèi)），參照我國《公務(wù)員法》管理及授權(quán)或受托組織中從事公務(wù)的人員、國有企事業(yè)單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員。

首先，作為憲法和國家機(jī)關(guān)組織法意義上的國家機(jī)關(guān)中的公務(wù)員，由于其分別行使著國家的立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)，因此這些機(jī)關(guān)中的公職人員就應(yīng)當(dāng)是國家監(jiān)察的對(duì)象，這是由其擁有并行使的國家公權(quán)力屬性及其公職人員身份所決定的。此外，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位已明確載入憲法，且在國家機(jī)構(gòu)與行政體制改革實(shí)行黨政合署辦公以后，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)必然會(huì)行使一部分國家公權(quán)力。⑥姜 明安教授指出，在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，自然會(huì)行使重要的公權(quán)力。參見姜明安：《論公法與政治文明》，《法商研究》2003年第3期。同樣，各民主黨派作為參政黨，與各級(jí)政協(xié)、工商聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)等組織一道構(gòu)成了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。作為中國民主政治的重要表現(xiàn)形式，這些組織廣泛參與到國家的政治生活中，參與國家事務(wù)的管理及國家大政方針、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行等，履行著參政議政、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的重要政治職能。因此，這些組織中的公務(wù)員也成為了國家監(jiān)察的對(duì)象。

其次，依據(jù)我國《公務(wù)員法》第一百零六條的規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)后參照我國《公務(wù)員法》進(jìn)行管理。⑦根 據(jù)我國《公務(wù)員法》第一百零六條的規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員也應(yīng)參照我國《公務(wù)員法》管理。從邏輯上講，這就導(dǎo)致了《監(jiān)察法》第十五條第一款、第二款所規(guī)定的內(nèi)容重疊，其問題主要是因《監(jiān)察法》與我國《公務(wù)員法》銜接不協(xié)調(diào)所致。此外，依據(jù)我國憲法及有關(guān)國家機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，基層群眾性自治組織等也應(yīng)是法律授權(quán)組織，其中從事管理的人員也被納入了國家監(jiān)察范圍，這同樣也導(dǎo)致了《監(jiān)察法》前后各條款間的不協(xié)調(diào)。這些都是《監(jiān)察法》本身規(guī)定所存在的不足和邏輯不能自洽之處，因此應(yīng)予以完善。這些“參管”和法律、法規(guī)授權(quán)及依法受委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，在特定條件下承擔(dān)著某些公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的職能，履行著公務(wù)，行使著部分公權(quán)力。另外，國有企業(yè)的管理人員作為國有資產(chǎn)的監(jiān)管者，對(duì)國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營、管理和防止其流失的責(zé)任。同樣，由于公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等行政事業(yè)性單位也承擔(dān)著一定的公共職能，本質(zhì)上屬于公共行政范疇，是國家公權(quán)力的延伸。⑧如 我國香港地區(qū)、澳門地區(qū)的反貪污賄賂條例、廉政公署條例就廣泛適用于包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、大學(xué)公職人員等在內(nèi)的所有公職人員，甚至還適用于商業(yè)賄賂的私企人員等。參見前注⑤，馬懷德文。由此，這些人員也被列為了國家監(jiān)察的對(duì)象。

最后，基層群眾性自治組織作為一種實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理并由居民、村民選舉產(chǎn)生管理成員所組成的自我組織、自我管理、自我服務(wù)的社會(huì)組織，依法負(fù)有調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)治安、辦理居住地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的職責(zé)。由此，其從事管理的人員是直接面對(duì)人民群眾的主體，且依法還負(fù)有廉潔奉公的義務(wù)。然而，目前我國基層腐敗呈群發(fā)性、隱蔽性、多樣性及頑固性等特點(diǎn)，而基層群眾基于各種現(xiàn)實(shí)，對(duì)腐敗問題“敢怒不敢言”、“一忍再忍”。⑨參見周少來：《中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究——以基層腐敗為切入點(diǎn)》，《理論學(xué)刊》2018年第2期。這嚴(yán)重破壞了國家與人民群眾之間的情感關(guān)系，因此，基于基層群眾性自治組織的法律屬性、地位及現(xiàn)實(shí)存在的腐敗問題，在這些組織從事管理的人員也被列為了國家監(jiān)察的對(duì)象。

（二）監(jiān)察對(duì)象之兜底性條款的展開

《監(jiān)察法》第十五條用列舉方式規(guī)定了國家監(jiān)察對(duì)象的幾種類型，而“所有行使公權(quán)力的公職人員”所囊括的范圍極為廣泛，立法機(jī)關(guān)采用具體列舉式規(guī)定并不能窮盡“所有行使公權(quán)力的公職人員”的情形，具體列舉的范圍與法條所涵蓋的實(shí)際范圍并不周延，這就可能導(dǎo)致部分應(yīng)納入國家監(jiān)察范圍的對(duì)象被遺漏。

受新公共行政理念影響，行政機(jī)關(guān)將部分行政任務(wù)交由私主體履行，私主體開始承擔(dān)大量行政任務(wù)，行使部分公權(quán)力，履行部分公共行政職能。⑩“ 新公共行政”是20世紀(jì)70年代開始，以英國為代表的西方國家實(shí)施民營化戰(zhàn)略所進(jìn)行的公共行政改革，即行政機(jī)關(guān)引入社會(huì)資本、技術(shù)及先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，與私主體合作完成行政任務(wù)。正是受新公共行政理念影響，為提高行政效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，以更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，我國也出現(xiàn)了公私合作（PPP，Public-Private Partnership），如國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域。參見陳軍：《公私合作背景下行政法發(fā)展動(dòng)向分析》，《河北法學(xué)》2013年第3期?？梢哉f，正是因?yàn)槌霈F(xiàn)了像公私合作這樣的新公共行政形式，監(jiān)察立法才將“其他依法履行公職的人員”納入國家監(jiān)察的范圍而采取這一兜底性規(guī)定。例如，國家以合同形式聘用的專業(yè)技術(shù)人員、法律顧問等，在某些專業(yè)領(lǐng)域具備專業(yè)技能，為國家提供智力支持，在國家機(jī)關(guān)中履行一定職責(zé)；還有一些在黨政機(jī)關(guān)從事輔助性、事務(wù)性工作的如基層輔警、協(xié)管員等協(xié)助行政執(zhí)法的人員，以及在基層服務(wù)的“大學(xué)生村官”等人員。由于《監(jiān)察法》并未完全將這些人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍，為彌補(bǔ)對(duì)監(jiān)察對(duì)象列舉不全的缺陷，立法采兜底性規(guī)定，將其他未明確列舉而依法履行公職的人員納入國家監(jiān)察范圍，其目的就在于實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋。

需要注意的是，對(duì)于這一兜底性條款的適用不能無限制地作擴(kuò)張解釋。判定一個(gè)人是否屬于監(jiān)察對(duì)象而在解釋及適用這一兜底性條款時(shí)，必須要保持一定的謙抑性，不能任意將本應(yīng)不屬于國家監(jiān)察對(duì)象的人員強(qiáng)行納入“其他依法履行公職的人員”之中。換言之，要認(rèn)定一個(gè)人是否屬于“依法履行公職的人員”，不僅要看其是否具備公職人員的身份，還要看其是否是在行使公權(quán)力、履行公務(wù)，其所涉嫌的違法或犯罪行為是否損害了公權(quán)力及公職人員所要求的廉潔性，必須是符合行使“公權(quán)力”、具備“公職人員”身份等原則性規(guī)定的主體，才能被認(rèn)定為國家監(jiān)察對(duì)象。

此外，還需要注意區(qū)分監(jiān)察對(duì)象與被調(diào)查人。應(yīng)當(dāng)說，監(jiān)察對(duì)象屬于被調(diào)查人，而廣義上的被調(diào)查人則不限于監(jiān)察對(duì)象。其中，被調(diào)查人所涵蓋的范圍還可能延伸到一些涉案、涉財(cái)?shù)娜藛T，甚至延伸到一些負(fù)有強(qiáng)制措施配合義務(wù)的人員。因此，這些被調(diào)查人員是否歸屬于國家監(jiān)察對(duì)象，同樣需要以識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行認(rèn)定。

三、監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)之“公權(quán)力”與“公職人員”關(guān)系的分析

要具體判定一個(gè)人是否屬于國家監(jiān)察的對(duì)象，依據(jù)《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定，主要就要看其是否符合兩個(gè)條件：第一，其是否行使“公權(quán)力”，第二，其是否具有“公職人員”的身份。①參見楊建順：《國家監(jiān)察體制改革十大課題》，《中國法律評(píng)論》2017年第6期。一般而言，一個(gè)人只要具備這兩大要素中的一個(gè)，就可以認(rèn)定為國家監(jiān)察的對(duì)象。

然而，這里存在一個(gè)問題，即“公權(quán)力”所涵蓋的范圍不僅包括了所有行使公權(quán)力的公職人員，還包括除公職人員以外的其他行使公權(quán)力的人員。也就是說，以“公權(quán)力”為標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別具體的監(jiān)察對(duì)象可以將所有的公職人員及其他行使公權(quán)力的人員納入監(jiān)察的對(duì)象范圍；反過來，行使公權(quán)力的人就不一定具備“公職人員”的身份，以“公職人員”為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定具體的監(jiān)察對(duì)象就不能涵蓋所有行使“公權(quán)力”的人員?！肮珯?quán)力”與“公職人員”這兩個(gè)具體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)之間是必要不充分的關(guān)系，應(yīng)以“公權(quán)力”為主要識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，再輔之以“公職人員”這一身份標(biāo)準(zhǔn)，來具體認(rèn)定一個(gè)人是否屬于國家監(jiān)察的對(duì)象。

應(yīng)當(dāng)注意的是，這里的“公權(quán)力”已經(jīng)不再僅是指傳統(tǒng)意義上的國家公權(quán)力。以傳統(tǒng)公法和公法學(xué)理論和原則支撐的“公權(quán)力”一般等同于國家主權(quán)或國家公共權(quán)力。②參見姜明安：《公法學(xué)研究的幾個(gè)基本問題》，《法商研究》2005年第3期。如法國公法學(xué)家狄驥指出，國家是組織而成的，其有權(quán)行使一種主觀性的權(quán)利，國家的代表是政府，政府以國家意志來行為，并以國家名義來行使這種權(quán)利控制其成員，而國家相對(duì)于其成員所具有的這種優(yōu)越性就構(gòu)成了我們所稱的國家主權(quán)或公共權(quán)力。③參見［法］狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013年版，第3頁。對(duì)此，有學(xué)者就指出，這種傳統(tǒng)意義上的公權(quán)力是“人類共同體成員賦予共同體組織對(duì)內(nèi)對(duì)外做出代表其成員意志和利益的行為的能力和力量。在現(xiàn)代社會(huì)，公權(quán)力主要指國家權(quán)力”。④姜明安：《論公法與政治文明》，《法商研究》2003年第3期。換言之，傳統(tǒng)意義上的公權(quán)力實(shí)質(zhì)指向的僅是以主權(quán)為表征的國家公權(quán)力。

國家監(jiān)察全覆蓋，已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上對(duì)“公權(quán)力”的理解。正如狄驥所認(rèn)為的，公法已經(jīng)發(fā)生變遷，在這個(gè)過程中，主權(quán)理論已經(jīng)動(dòng)搖、衰落，甚至破產(chǎn)，公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念而成為公法與國家的基礎(chǔ)，國家也不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力，而是由個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)中的個(gè)人必須要使用他們所擁有的權(quán)力來為公眾提供公共服務(wù)。⑤參見前注③，狄驥書，第3頁、第36頁、第37頁。換言之，傳統(tǒng)意義上的主權(quán)或國家權(quán)力已經(jīng)演化成一種組織機(jī)構(gòu)所享有而具體由組織機(jī)構(gòu)中的成員行使的權(quán)力，這種組織機(jī)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行的目的就在于為公眾提供公共服務(wù)?，F(xiàn)代組織機(jī)構(gòu)有其不同的形式，具體體現(xiàn)為國家、社團(tuán)和國際組織等，因而公權(quán)力也就主要表現(xiàn)為國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國際公權(quán)力等三種形式，國家公權(quán)力雖然是最主要、最基本的公權(quán)力，但并非是唯一的公權(quán)力。⑥參見前注②，姜明安文。國家監(jiān)察覆蓋的范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員，因此，可以說，監(jiān)察法意義上的公權(quán)力就包括了國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國際公權(quán)力，而國家監(jiān)察的對(duì)象就是這些組織機(jī)構(gòu)中具體行使權(quán)力的工作人員。

當(dāng)然，這也就帶來了新的問題。就《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，這些特定人員所行使的權(quán)力甚至是權(quán)利，是否屬于《監(jiān)察法》上的“公權(quán)力”？如果該特定人員屬于國家監(jiān)察的對(duì)象，又應(yīng)如何來進(jìn)行識(shí)別？這些問題都因?yàn)楣珯?quán)力本身概念、內(nèi)涵等的不確定性而難以判定，而且《監(jiān)察法》上的“公職人員與公務(wù)員”、“從事公務(wù)”、“從事管理”、“履行公職”等概念所包含的具體內(nèi)容等也都與“公權(quán)力”的含義密切相關(guān)，且都有作進(jìn)一步解釋的必要。⑦參見蔡樂渭：《論國家監(jiān)察視野下公權(quán)力的內(nèi)涵、類別與范圍》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第8期。面對(duì)這些具體識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象的現(xiàn)實(shí)難題，就有必要重新梳理《監(jiān)察法》上之“公權(quán)力”內(nèi)涵。

從《監(jiān)察法》第三條、第十五條的規(guī)定來看，其是以行使公權(quán)力、公職人員身份、履行公務(wù)、管理公共事務(wù)與提供公共服務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)等要素為標(biāo)準(zhǔn)，以廉潔從政、廉潔從業(yè)為要求，來認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的。這是公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)組合所形成的綜合實(shí)質(zhì)性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。廉潔從政是對(duì)享有公權(quán)力的人員的要求；廉潔從業(yè)是對(duì)管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)與公共資源的人員的要求。因此，要判斷一個(gè)人是否屬于國家監(jiān)察的對(duì)象，不僅要看其是否具有公職人員的身份，而且要看其是不是在行使公權(quán)力、履行公務(wù)、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)及管理公共財(cái)產(chǎn)等。

四、新公權(quán)力下國家監(jiān)察對(duì)象的具體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

國家監(jiān)察法所規(guī)范的事實(shí)與實(shí)質(zhì)意義上的“公權(quán)力”已經(jīng)不同于傳統(tǒng)國家公權(quán)力，是包括國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力甚至是國際公權(quán)力在內(nèi)的，以公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)為基本要素組合所構(gòu)成的一種新型公權(quán)力?；诖耍獙?shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全覆蓋的監(jiān)察，就必須以這種新公權(quán)力為基礎(chǔ)，以其蘊(yùn)涵的四個(gè)基本要素為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來具體認(rèn)定一個(gè)人是否屬于國家監(jiān)察的對(duì)象。一個(gè)人只要符合新公權(quán)力的任一要素，就可認(rèn)定其是在行使公權(quán)力從而成為國家監(jiān)察的對(duì)象。

（一）公權(quán)

公權(quán)是識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象最為重要的要素標(biāo)準(zhǔn)。筆者于本文中已經(jīng)提及現(xiàn)代意義上的公權(quán)力主要包括國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國際公權(quán)力三種。因此，以公權(quán)為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)就包含了以下三個(gè)要素。

其一，國家公權(quán)力。國家公權(quán)力是基于主權(quán)國家的建立而構(gòu)建起來以實(shí)現(xiàn)國家職能的一種公權(quán)力，載體為各類國家機(jī)關(guān)，其可縱向劃分為中央與地方權(quán)力，可橫向劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)等。⑧參見前注②，姜明安文。國家公權(quán)力是所有公權(quán)力種類中最強(qiáng)大、最具強(qiáng)制力與權(quán)威性的權(quán)力類型，且具有天然的被濫用的可能。孟德斯鳩在論述政治自由時(shí)指出：“政治自由僅存在于寬和的政體下?？墒?，政治自由并不始終存在于寬和的國家里，只有權(quán)力未被濫用時(shí)，政治寬和的國家里才有政治自由。然而，自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休。”⑨［法］孟德斯鳩：《論法的精神（上卷）》，許明龍譯，商務(wù)印書館2012年版，第185頁。享有國家公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督，以防止國家公權(quán)力被濫用。這些國家機(jī)關(guān)中的工作人員作為國家公權(quán)力的具體行使者，就應(yīng)是被國家監(jiān)察的具體對(duì)象，如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)中的公務(wù)員，這也是《監(jiān)察法》所明確規(guī)定的。然而，要注意的是，這些國家機(jī)關(guān)中的工勤人員等應(yīng)被排除在國家監(jiān)察的對(duì)象范圍之外。由此，國家公權(quán)力構(gòu)成了識(shí)別監(jiān)察對(duì)象最為基礎(chǔ)的要素標(biāo)準(zhǔn)。

其二，社會(huì)公權(quán)力。社會(huì)公權(quán)力是與國家公權(quán)力相對(duì)應(yīng)的一種適應(yīng)于社會(huì)內(nèi)部治理和國家公共治理的，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益為目的的公共權(quán)力，是國家之外的社會(huì)組織對(duì)其成員所產(chǎn)生的影響力和支配力。其已然成為一種新形態(tài)的權(quán)力類型凸顯于政治舞臺(tái)，是國家與社會(huì)二元?jiǎng)澐帧⒄c社會(huì)合作治理所提出的新命題，主要表現(xiàn)為“社會(huì)治權(quán)”。⑩姜 明安教授認(rèn)為，社會(huì)公權(quán)力是社會(huì)自治組織對(duì)其成員行使的權(quán)力以及社會(huì)自治組織依法律授權(quán)或依法受國家機(jī)關(guān)委托而行使的權(quán)力。參見前注④，姜明安文。徐靖博士認(rèn)為社會(huì)公權(quán)力的表征是社會(huì)自治權(quán)。參見徐靖：《論法律視域下社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵、構(gòu)成及價(jià)值》，《中國法學(xué)》2014年第1期。筆者以為，“社會(huì)自治權(quán)”并不能涵蓋所有的社會(huì)公權(quán)力，其僅僅是社會(huì)公權(quán)力中的一種。社會(huì)公權(quán)力還應(yīng)包括如參與國家管理、國家治理、提供公共服務(wù)等職責(zé)權(quán)能在內(nèi)的權(quán)力。因此，筆者在這里使用“社會(huì)治權(quán)”概念。奧托·邁耶認(rèn)為，行政法學(xué)研究的對(duì)象就是作為集合體的國家，國家首先通過一個(gè)最高權(quán)力而區(qū)別于其他集合體，而這個(gè)權(quán)力就是源自國家本身的國家權(quán)力，行政是國家為實(shí)現(xiàn)其目的而進(jìn)行的活動(dòng)。①參見［德］奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第1頁。其中，以公法方式活動(dòng)的公權(quán)力行政與以私法方式達(dá)成行政任務(wù)的私經(jīng)濟(jì)行政的二分就是這種國家權(quán)力樣態(tài)的典型代表。②參見翁岳生主編：《行政法（上冊(cè)）》，中國法制出版社2009年版，第24-27頁。例如，現(xiàn)代形成的行政主體多元與治理方式多樣的行政格局，就是19世紀(jì)自由法治國行政與20世紀(jì)社會(huì)福利國行政的雙重結(jié)合，政府在從守夜人角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦深A(yù)政府再轉(zhuǎn)變到福利國家的過程中，行政的內(nèi)涵已經(jīng)嬗變，行政的目的不再僅是執(zhí)行法律或維護(hù)社會(huì)秩序等，還包括面向未來而著力于發(fā)展公共事業(yè)和處理公共事務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以提高公民福祉。③參見譚宗澤、楊靖文：《面向行政的行政法及其展開》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。這就使部分國家公權(quán)力社會(huì)化、私法化。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公權(quán)力與國家公權(quán)力并非涇渭分明甚至難以界分，且社會(huì)公權(quán)力對(duì)公共資源配置等有重要支配作用，并指出依法授權(quán)或受委托而建立的社會(huì)中介組織、基層群眾性自治組織以及工商聯(lián)等組織中的工作人員所行使的就是社會(huì)公權(quán)力，也是法定的國家監(jiān)察對(duì)象。④蔡樂渭教授認(rèn)為，將行使社會(huì)公權(quán)力的人納入監(jiān)察對(duì)象范圍須符合三個(gè)條件：該社會(huì)公權(quán)力對(duì)公眾或其成員的權(quán)利義務(wù)能產(chǎn)生重大影響；該社會(huì)公權(quán)力與國家公權(quán)力密切相關(guān)；該社會(huì)公權(quán)力的行使涉及公共資源或資金的運(yùn)用。參見前注⑦，蔡樂渭文。因此，社會(huì)公權(quán)力也構(gòu)成了識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象的重要要素標(biāo)準(zhǔn)。

其三，國際公權(quán)力。國際公權(quán)力是國家主權(quán)的延伸。伴隨著國際政治的全球化與一體化發(fā)展，國家間的聯(lián)系日益密切，國家成了國際社會(huì)的一員，主權(quán)國家結(jié)成各種國際組織以實(shí)現(xiàn)國際社會(huì)共同參與的共治與善治。有學(xué)者指出，隨著全球公共問題凸顯，關(guān)注與討論建立“世界政府”變得熱切，新時(shí)代“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念已經(jīng)超越了步入困境的西方傳統(tǒng)“世界政府”理念，⑤參見魏益帆、王麗君：《“人類命運(yùn)共同體”對(duì)世界政府理念的超越》，《石河子大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期。所形成的則是一種世界性的“大政府”理念，其精神的內(nèi)核與實(shí)質(zhì)就在于為作為主體的人提供服務(wù)與保障，以實(shí)現(xiàn)全球協(xié)同治理的善治與善政。這也就意味著在全球化背景下一個(gè)國家是不能脫離國際社會(huì)的，更意味著中國在助推全球化發(fā)展進(jìn)程中必將會(huì)發(fā)揮更大的作用和承擔(dān)更多的責(zé)任。正因?yàn)閲议g的聯(lián)系加強(qiáng)，一國再無法獨(dú)自處理所有的公共事務(wù)，所以各國協(xié)商建立起國際組織并賦予其權(quán)力來促進(jìn)國際合作、協(xié)調(diào)國際糾紛等一國難以解決的問題。對(duì)此，有學(xué)者指出，國際公權(quán)力得到了現(xiàn)代國家主動(dòng)自愿的承認(rèn)，其作用領(lǐng)域幾乎遍布人類社會(huì)各方面，從解決爭端到維護(hù)和平、從救難賑災(zāi)到疾病防治、從污染控制到人權(quán)國際保護(hù)，只要人類活動(dòng)所及的，就有國際公權(quán)力存在，有各種形式的國際公權(quán)力組織如聯(lián)合國及聯(lián)合國的各種組織、世貿(mào)組織、上海合作組織以及各種國際性非政府組織等。⑥參見前注②，姜明安文。這些國際組織承擔(dān)著大量的國際公共職責(zé)，享有并行使著廣泛的國際公權(quán)力。中國公民必然參與處理國際事務(wù)，行使一部分國際公權(quán)力，這種權(quán)力本質(zhì)上是我國國家主權(quán)或國家公權(quán)力的延伸。要對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，當(dāng)然應(yīng)將這些國際組織中行使公權(quán)力、從事公務(wù)的中國公民囊括在國家監(jiān)察對(duì)象的范圍內(nèi)，因而國際公權(quán)力也是識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象的一個(gè)重要要素標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公職

公職是識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象最為直接的要素標(biāo)準(zhǔn)。與公權(quán)這一相對(duì)抽象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)相比，公職這一具體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)更為客觀明了。不過，需要注意的是，這里作為識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象的公職并不僅僅是指簡單意義上的公共職位，而是包含了公職人員與公職崗位這兩大基本要素在內(nèi)的一種復(fù)合性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。例如，機(jī)關(guān)公務(wù)員和機(jī)關(guān)中參照公務(wù)員管理的人員之所以被認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，就是因?yàn)槠渚哂泄毴藛T的身份或負(fù)有公共崗位的職責(zé)，是以身份兼以崗位職責(zé)進(jìn)行認(rèn)定的。

其一，公職人員。公職人員是最為直接客觀的識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象的要素標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槠渲黧w就是具體的個(gè)人。然而，也正因?yàn)檫@一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)客觀具體，所以導(dǎo)致了理論上難以清晰界定公職人員范圍的問題。國家監(jiān)察立法沒有使用“公務(wù)員”、“國家公職人員”以及我國《刑法》第九十三條所規(guī)定的“國家工作人員”的概念來確定監(jiān)察對(duì)象，而是首次在我國法上使用了“公職人員”這一概念。依據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》第二條對(duì)“公職人員”的界定，其主要指三類人：一是經(jīng)任命或選舉而在締約國中擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的任何人員；二是依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關(guān)法律領(lǐng)域中的適用情況，履行公共職能，包括為公共機(jī)構(gòu)或者公營企業(yè)履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何其他人員；三是締約國本國法律中界定為“公職人員”的其他任何人員，以及其他履行公共職能或者提供公共服務(wù)的其他任何人員。依據(jù)我國《公務(wù)員法》第二條的規(guī)定，公務(wù)員是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，只要是符合這三個(gè)條件的人都屬于公務(wù)員。我國《刑法》第九十三條所規(guī)定的“國家工作人員”就是國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，此外還包括以“國家工作人員論”的在國有、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和這些單位組織委派到非國有公司、企事業(yè)等單位組織中從事公務(wù)的人員，以及其他依法從事公務(wù)的人員。

綜上所述，與我國《公務(wù)員法》上的“公務(wù)員”和我國《刑法》上的“國家工作人員”相比，《監(jiān)察法》所確定的“公職人員”的范圍更廣泛。當(dāng)然，這更有利于也更符合實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的立法目的。因此，無論是我國《公務(wù)員法》上的“公務(wù)員”，還是我國《刑法》上的“國家工作人員”，都應(yīng)屬于《監(jiān)察法》上的“公職人員”而被認(rèn)定為國家監(jiān)察對(duì)象。正如有學(xué)者所指出的，因?yàn)楣珓?wù)員是政府的組成分子，是公務(wù)的具體實(shí)施者，所有與個(gè)人相比，公務(wù)員的廉潔性更為重要，其不僅關(guān)系到公務(wù)員個(gè)人的品行道德和社會(huì)風(fēng)氣，還關(guān)系到公權(quán)力的公正行使和政府的聲譽(yù)，甚至還關(guān)系到公眾的信任和政權(quán)的穩(wěn)定。⑦參見葉必豐：《論公務(wù)員的廉潔義務(wù)》，《東方法學(xué)》2018年第1期。基于此，“公職人員”的外延就可以解釋為包括以“國家工作人員論”者在內(nèi)的所有的國家工作人員、行使公權(quán)力的公務(wù)員、依職權(quán)或者受托從事公務(wù)或者提供公共服務(wù)的人員、依職權(quán)或者受托經(jīng)營管理公共財(cái)產(chǎn)的人員以及其他依法履行公職的人員。

不過，這里有兩個(gè)問題需要注意。第一，是我國《刑法》第九十三條第二款所規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”與《監(jiān)察法》第十五條第五款、第六款所規(guī)定的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”和“其他依法履行公職的人員”的銜接問題。其中，全國人大常委會(huì)關(guān)于我國《刑法》第九十三條第二款的解釋已將村民委員會(huì)等村基層組織人員定性為是“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，因此《監(jiān)察法》第十五條第五款也將這些基層組織人員納入了監(jiān)察對(duì)象范圍。然而，全國人大解釋所界定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”并不能涵蓋所有“其他依法履行公職的人員”。也就是說，國家監(jiān)察所覆蓋的范圍更廣泛，既包括全國人大常委會(huì)解釋中的基層組織人員，也包括我國《刑法》上的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，還包括其他“依法履行公職的人員”。第二，由于《監(jiān)察法》上的“公職人員”比《刑法》上“國家工作人員”的范圍更寬泛，監(jiān)察事項(xiàng)不僅包括職務(wù)犯罪，還包括職務(wù)違法以及與職業(yè)、身份相關(guān)的道德操守等，一些“公職人員”可能會(huì)成為國家監(jiān)察對(duì)象，但未必會(huì)構(gòu)成我國《刑法》上的貪污賄賂犯罪和徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪。

其二，公共崗位。首先需要說明的是，這里的“公共崗位”并不只是指國家機(jī)關(guān)組織法意義上法定的國家機(jī)關(guān)中的公職崗位，而是包括了國家機(jī)關(guān)和中國共產(chǎn)黨以及各民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等國家與社會(huì)團(tuán)體組織中所有具有公共職能的公共崗位。我國《公務(wù)員法》第二條所確定的識(shí)別公務(wù)員的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是“依法履行公職”和“納入國家行政編制”，這里的公職與國家編制就是公共崗位的表征。依照我國《公務(wù)員法》的規(guī)定，公職崗位的設(shè)置應(yīng)在定機(jī)構(gòu)、職能、編制基礎(chǔ)之上依據(jù)核定編制職數(shù)限額來確定，但由于實(shí)踐中國家行政編制與事業(yè)編制并存且存在編制混亂、人員超編、結(jié)構(gòu)失調(diào)及超職數(shù)配置等問題，⑧參見諶赤軍：《實(shí)施公務(wù)員法應(yīng)注意銜接的幾個(gè)機(jī)構(gòu)編制問題》，《中國行政管理》2006年第2期。只要是被納入國家行政事業(yè)編制的公職崗位都應(yīng)屬于這里的公共崗位。需要注意的是，這里作為識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的“公共崗位”只是“公職人員”這一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的輔助性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐话阒灰蔷哂泄矋徫宦氊?zé)的人，通常情況下都被納入了監(jiān)察法意義上“公職人員”的范疇，但并非是所有監(jiān)察法意義上的公職人員都具有公共崗位的身份，還存在一些經(jīng)依法授權(quán)或依法受委托從事公務(wù)而“以公職人員論”的人，以公共崗位為識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，并不能完全覆蓋“其他依法履行公職的人員”，因此，“公共崗位”一般也只能輔助“公職人員”這一具體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定一個(gè)人是否屬于國家監(jiān)察對(duì)象。

具體來說，“公共崗位”這一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要以權(quán)能和權(quán)責(zé)為要件來識(shí)別監(jiān)察對(duì)象。其中，權(quán)能主要表現(xiàn)為公共崗位所具有的職權(quán)與職能及其設(shè)置和運(yùn)行的規(guī)范，權(quán)責(zé)則體現(xiàn)為所設(shè)置的公共崗位的目的以及所負(fù)擔(dān)的責(zé)任。對(duì)此，要判斷一個(gè)職位是否屬于監(jiān)察法意義上的公共崗位，就可采取靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的方式來考察和進(jìn)行認(rèn)定，進(jìn)而再具體識(shí)別具有崗位權(quán)能與負(fù)有崗位職責(zé)的人是否屬于國家監(jiān)察對(duì)象。其中，靜態(tài)考察可以采用設(shè)置崗位所具有的公共權(quán)能和負(fù)有的權(quán)責(zé)為要素標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)考察可采用公共崗位被賦予的職權(quán)的運(yùn)行及其規(guī)范為要素標(biāo)準(zhǔn)。例如，國家行政機(jī)關(guān)具有行政權(quán)、司法機(jī)關(guān)具有司法權(quán)、人大機(jī)關(guān)具有立法權(quán)、監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督權(quán)，分別負(fù)有行政執(zhí)法、司法裁判、法律制定、法律監(jiān)督的職責(zé)，貫穿于法律制定到法律實(shí)施及法律監(jiān)督的整個(gè)過程。在這一過程中就需要國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其運(yùn)行國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其違法行使職權(quán)職能而實(shí)施的行為與活動(dòng)等進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)察。因此，只要符合公職所具有的權(quán)能和權(quán)責(zé)這兩個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察法意義上的公共崗位，在這些崗位上的人員或者說具備公共崗位身份而具體行使崗位職權(quán)負(fù)有崗位職責(zé)的人就應(yīng)屬于國家監(jiān)察的對(duì)象。

需要注意的是，這里的公共崗位要與監(jiān)察對(duì)象相區(qū)分開，公職崗位僅是識(shí)別監(jiān)察對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)判斷要素，并非監(jiān)察對(duì)象本身，國家監(jiān)察對(duì)象是具體的人，也就是行使公共崗位職權(quán)而負(fù)有法定職責(zé)的人員。另外，對(duì)于作為識(shí)別監(jiān)察對(duì)象四大要素之一的公職的認(rèn)定，不僅要以具體人員是否具備公共崗位職權(quán)或負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)為判斷要素，還要結(jié)合其是否屬于公職人員這一判斷要素進(jìn)行綜合認(rèn)定，繼而識(shí)別和認(rèn)定國家監(jiān)察對(duì)象。

（三）公務(wù)

公務(wù)是識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象最為明顯的要素標(biāo)準(zhǔn)。這里的公務(wù)要區(qū)別于私主體的事務(wù)，僅指公法上之一般事務(wù)，具體就表現(xiàn)為公共行政中的履行職務(wù)或執(zhí)行公務(wù)，包括實(shí)施公共管理與提供公共服務(wù)。

其一，實(shí)施公共管理?，F(xiàn)代國家理論認(rèn)為，國家的目的就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)國家與社會(huì)的公共事務(wù)的管理，以建立和維持良好的社會(huì)秩序。從這個(gè)意義上來說，國家或者說行政的目的就是為了維護(hù)國家統(tǒng)治及社會(huì)秩序的穩(wěn)定，對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。例如，博丹就將主權(quán)定義為是“對(duì)公民和臣民進(jìn)行統(tǒng)治的最高權(quán)力”，并將國家的目的定義為是“用主權(quán)進(jìn)行合法的統(tǒng)治”。⑨參見［美］喬治·薩拜因：《政治學(xué)說史：民族國家（上）》，鄧正來譯，上海人民出版社2015年版，第101頁、第105頁。國家統(tǒng)治或者國家管理，就是主權(quán)的運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用外化為國家權(quán)力的主權(quán)進(jìn)行統(tǒng)治，整個(gè)過程就表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力對(duì)國家與社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這種管理就是公共行政。不過，由于國家管理論片面強(qiáng)調(diào)政府管理，隨著社會(huì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，法學(xué)理論逐漸轉(zhuǎn)向?qū)駲?quán)利的保護(hù)，因此出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力與公民權(quán)利“關(guān)系”之平衡理論、“控權(quán)論”等理論；隨著國家與社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，凸顯的社會(huì)矛盾與問題更加繁多，為解決國家、政府、社會(huì)等之間關(guān)系的問題，公共管理領(lǐng)域誕生了強(qiáng)調(diào)治理范圍更寬廣、治理主體更包容的合作治理理論，并促成了由公共行政向公共治理轉(zhuǎn)變的范式轉(zhuǎn)型，回應(yīng)了國家與國際社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。⑩參 見沈巋：《“為了權(quán)利與權(quán)力的平衡”及超越——評(píng)羅豪才教授的法律思想》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期；于瀟、孫悅：《全球共同治理理論與中國實(shí)踐》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。國家監(jiān)察立法同樣也是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。

因此，可以說公共行政就是以政府為核心的國家機(jī)關(guān)以及以公益性為導(dǎo)向的社會(huì)組織等為實(shí)現(xiàn)與提升公共利益，通過協(xié)同治理的方式對(duì)國家與社會(huì)進(jìn)行管理與服務(wù)所實(shí)施的一系列活動(dòng)。①參見宋世明：《從公共行政邁向公共管理——當(dāng)代西方行政改革的基本發(fā)展趨勢》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。其整個(gè)活動(dòng)的過程必然伴隨著公共權(quán)力的運(yùn)行。由此，就需要國家對(duì)整個(gè)行使公權(quán)力實(shí)施行為的過程進(jìn)行監(jiān)督，國家機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織等就成為了國家監(jiān)察的載體，這些國家機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織中具體運(yùn)用公權(quán)力對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的人員就應(yīng)成為當(dāng)然的國家監(jiān)察的對(duì)象。此外，由于這里的“管理”屬于法律上之“不確定概念”，依據(jù)全國人大常委會(huì)關(guān)于我國《刑法》第九十三條第二款的解釋，以下公務(wù)也應(yīng)屬于國家管理：對(duì)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、救濟(jì)款物的管理；對(duì)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；對(duì)國有土地的經(jīng)營管理；對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；從事代征、代繳稅款、計(jì)劃生育、戶籍等工作以及協(xié)助人民政府等國家機(jī)關(guān)在基層群眾性自治組織中從事的管理工作，等等。一方面，以上公務(wù)具有管理公共事務(wù)與維護(hù)公共利益的屬性。另一方面，這些管理行為實(shí)質(zhì)上也是在運(yùn)用公共權(quán)力。因此，實(shí)施公共管理就可作為識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的一個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)。

其二，提供公共服務(wù)。由于公共行政的發(fā)展，國家行政形式逐漸由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)也成為識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象的一個(gè)重要要素標(biāo)準(zhǔn)。行政國家的誕生形成了傳統(tǒng)的國家行政。我國傳統(tǒng)的行政體制下，國家?guī)缀鯄艛嗨械馁Y源而以行政化的社會(huì)保障制度來維系公共產(chǎn)品的供應(yīng)，這在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)保障基本民生起到了重要作用。然而，由于受經(jīng)濟(jì)制度變革的強(qiáng)烈沖擊，政府逐漸認(rèn)識(shí)到其掌控的部分領(lǐng)域需要予以讓渡。②參見劉飛：《試論民營化對(duì)中國行政法制之挑戰(zhàn)——民營化浪潮下的行政法思考》，《中國法學(xué)》2009年第2期。尤其是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政任務(wù)急劇膨脹，國家負(fù)擔(dān)越來越繁重，并且，伴隨著公共行政改革的漸次展開，出現(xiàn)了政府職能部分社會(huì)化之傾向，引發(fā)了公共行政的多元化發(fā)展，具體就表現(xiàn)為從傳統(tǒng)的權(quán)力行政擴(kuò)展到非權(quán)力行政，衍生了許多如協(xié)作行政、公私合作等類型的非正式行政形式。③參見朱新力、梁亮：《公共行政變遷與新行政法的興起》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

正是因?yàn)閲壹捌鋫鹘y(tǒng)的單一公共行政模式已經(jīng)不能滿足社會(huì)公眾的需求，國家行政形式也就面臨著由傳統(tǒng)管理型向現(xiàn)代服務(wù)型行政模式的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，國家行政從公共行政邁向公共管理，再發(fā)展到提供公共服務(wù)，由政府管理轉(zhuǎn)向政府治理，由秩序行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，已成為一種趨勢，是依法行政與效能行政以及科學(xué)合理行政的有機(jī)統(tǒng)一，也是自20世紀(jì)70年代以來發(fā)達(dá)國家為推動(dòng)國家轉(zhuǎn)型所進(jìn)行的且業(yè)已取得了較大成效的行政改革實(shí)踐。這種行政方式和行政理念的轉(zhuǎn)變是對(duì)原有行政體制的改造與優(yōu)化，是對(duì)傳統(tǒng)行政的超越，其將會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力被重新塑造與建構(gòu)，引導(dǎo)行政從單中心管理控制走向網(wǎng)格化的協(xié)同共治，同時(shí)，行政的核心目標(biāo)也將會(huì)逐漸由行政權(quán)力的有效配置轉(zhuǎn)向公共物品、公共服務(wù)的有效供給。④參見前注①，宋世明文。在此背景之下，行使公共權(quán)力的不僅僅是國家機(jī)關(guān)，還有其他社會(huì)組織等，由此所引發(fā)的政府或者說國家職能的社會(huì)化，其實(shí)質(zhì)就是公共權(quán)力的社會(huì)化，這部分社會(huì)化了的公共權(quán)力也應(yīng)納入國家監(jiān)察的范圍。因此，提供公共服務(wù)也可作為識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的一個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)。

（四）公財(cái)

公財(cái)是識(shí)別國家監(jiān)察對(duì)象最為基本的要素標(biāo)準(zhǔn)。公財(cái)與公共利益直接相關(guān)，公財(cái)具體就包括公共財(cái)產(chǎn)與公共資源，對(duì)公財(cái)負(fù)有管理責(zé)任的人員屬于國家監(jiān)察的對(duì)象。

其一，公共財(cái)產(chǎn)。我國《刑法》第九十一條所規(guī)定的公共財(cái)產(chǎn)的范圍，具體包括國有財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)、用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)，以及“以公共財(cái)產(chǎn)論”的在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，這里“以公共財(cái)產(chǎn)論”的私人財(cái)產(chǎn)原本不屬于公共財(cái)產(chǎn)，但國家對(duì)這些私人財(cái)產(chǎn)負(fù)有一定的義務(wù)，因此“以公共財(cái)產(chǎn)論”。應(yīng)該說，監(jiān)察法意義上之公共財(cái)產(chǎn)的范圍要比刑法中公共財(cái)產(chǎn)的范圍更廣，不僅包括國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)等管理的財(cái)產(chǎn)，還包括執(zhí)政黨與民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及公辦行政事業(yè)單位等中的公共財(cái)產(chǎn)。這是以公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)為基礎(chǔ)，以對(duì)公共財(cái)產(chǎn)負(fù)有特定管理責(zé)任來識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的。

作為監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)要素的公共財(cái)產(chǎn)具體包括國有與集體所有的財(cái)產(chǎn)，因此，對(duì)國有或集體所有的財(cái)產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理監(jiān)督責(zé)任的人員就應(yīng)屬于國家監(jiān)察的對(duì)象，其主要是國有企業(yè)中的管理人員，一般就包括國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中基層管理人員、特定崗位人員及其他負(fù)有國有資產(chǎn)經(jīng)營管理責(zé)任的人員等。其中，領(lǐng)導(dǎo)班子成員主要就包括國有獨(dú)資、國有控股及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如設(shè)立董事會(huì)的企業(yè)中由國有股權(quán)代表派出的董事長、董事、總經(jīng)理、黨委書記、紀(jì)委書記，以及未設(shè)董事會(huì)企業(yè)中的總經(jīng)理、黨委書記、紀(jì)委書記等人員；中基層管理人員包括部門經(jīng)理、副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)等負(fù)責(zé)人；特定崗位如對(duì)國有資產(chǎn)負(fù)有管理、監(jiān)督責(zé)任的會(huì)計(jì)、出納等工作人員。以上人員如果涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)就可對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察，換言之，公共財(cái)產(chǎn)就可作為識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的一個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)。

其二，公共資源。公共資源是國家與集體所有的各種資源。監(jiān)察法意義上的公共資源不僅包括國有土地、森林、草原、河流、海域、石油、煤礦等自然資源，而且包括如鐵路、公路、航空以及歷史文物、名勝古跡、風(fēng)景旅游區(qū)和國家與集體所建設(shè)的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施等資源，甚至還包括公共服務(wù)意義上的科學(xué)教育、醫(yī)療衛(wèi)生及供水、供電、供氣、通訊等為公民和組織等生產(chǎn)、生活、發(fā)展提供社會(huì)保障等具有公共屬性的資源。這些公共資源是國家通過運(yùn)用公共權(quán)力或公共財(cái)政支出的形式對(duì)社會(huì)成員所進(jìn)行的有序配給，不屬于任何個(gè)人，因此就需要國家對(duì)公共資源配置的過程進(jìn)行管理和監(jiān)督，以保證分配的基本公正，防止腐敗。由此，運(yùn)用國家權(quán)力對(duì)這些公共資源進(jìn)行配置及負(fù)有經(jīng)營管理監(jiān)督責(zé)任的人員就應(yīng)該成為國家監(jiān)察的對(duì)象，公共資源這一要素就是具體識(shí)別這些對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，隨著社會(huì)的發(fā)展與國家行政任務(wù)的劇增，傳統(tǒng)由國家和政府配給公共資源的單一形式已經(jīng)不能滿足社會(huì)的需求，這就需要社會(huì)主體參與公共資源的管理與供給，國家行政開始轉(zhuǎn)向國家與社會(huì)的合作。由此，社會(huì)主體開始大量承擔(dān)國家的行政任務(wù)，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，擔(dān)負(fù)起了公共資源配置與供給的責(zé)任，經(jīng)營管理著部分國有性質(zhì)的公共資源。正因?yàn)楣残姓Ｊ桨l(fā)生轉(zhuǎn)變，社會(huì)主體開始承擔(dān)配給公共資源的公共職能，經(jīng)營管理著部分公共資源并行使著部分社會(huì)公權(quán)力，所以，也就有必要將這些經(jīng)營管理或配置公共資源而承擔(dān)公共職能、行使公共權(quán)力的社會(huì)主體納入國家監(jiān)察的對(duì)象范圍。

五、代結(jié)語：關(guān)于人大代表是否屬于國家監(jiān)察對(duì)象的探討

由于人大代表身份的特殊性，關(guān)于人大代表是否屬于國家監(jiān)察對(duì)象這一問題一直存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)察法》第十五條所規(guī)定的人大機(jī)關(guān)的“工作人員”應(yīng)作廣義理解，人大代表應(yīng)包括在人大機(jī)關(guān)的“工作人員”之中，無論其具有何種身份，在其任職期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)可對(duì)其實(shí)施的與代表職務(wù)相關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)察，且按照《監(jiān)察法》第三條和第十五條的規(guī)定，人大代表屬于行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)察，但應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序進(jìn)行。⑤參見郭文濤：《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察人大代表的理解與論證》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分人大機(jī)關(guān)中的一般公職人員與人大代表，明確人大機(jī)關(guān)中工作部門的行政管理人員屬于監(jiān)察對(duì)象，而不能簡單地將人大代表視為公職人員：人大代表應(yīng)排除在監(jiān)察對(duì)象之外，對(duì)人大代表的違法違紀(jì)行為應(yīng)建立特殊的懲戒制度來處理，以尊重人大代表之民意代表的身份和人大機(jī)關(guān)的法律地位。⑥參 見呂永祥、王立峰：《〈欽定臺(tái)規(guī)〉對(duì)國家監(jiān)察立法的啟示》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2018年第6期；秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期；秦前紅：《國家監(jiān)察法實(shí)施中的一個(gè)重大難點(diǎn)：人大代表能否成為監(jiān)察對(duì)象》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期。

依據(jù)我國《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡稱：《代表法》）第二條的規(guī)定，全國人大代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，地方各級(jí)人大代表是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，全國人大代表和地方各級(jí)人大代表依照憲法和法律所賦予的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。也就是說，人大代表作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，在其擔(dān)任代表期間具備公職人員的身份。⑦秦前紅教授指出，盡管學(xué)理上界定人大代表身份的學(xué)說有資格說、職務(wù)說、代表說等，但依據(jù)我國憲法法律的有關(guān)規(guī)定，將人大代表視為特定類型的公職人員應(yīng)不存在異議。參見上注，秦前紅文。另外，依據(jù)《代表法》第四十六條的規(guī)定，人大代表應(yīng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)牟取個(gè)人利益。人大代表執(zhí)行代表職務(wù)屬行使國家公權(quán)力的行為，因此人大代表如果在履行代表職責(zé)時(shí)利用其代表身份從事法律禁止性活動(dòng)而違法犯罪時(shí)，理應(yīng)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)察而將其認(rèn)定為國家監(jiān)察的對(duì)象，但對(duì)于其實(shí)施的其他與履行代表職務(wù)無關(guān)的行為，就不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察。

對(duì)此，就有學(xué)者指出，人大代表既然是特殊的公職人員，就不宜將其與純粹的公職人員等同而不加考察地納入監(jiān)察范圍，否則會(huì)損害人民代表大會(huì)制度并動(dòng)搖人大代表的政治基礎(chǔ)。⑧參見前注⑥，秦前紅文。筆者亦認(rèn)為，人大代表以“參加行使國家權(quán)力”為基本形式，同時(shí)，“參加行使”國家權(quán)力與“行使”國家權(quán)力是有區(qū)別的，因此，對(duì)于人大代表是否屬于國家監(jiān)察對(duì)象這一問題的討論，不能形成監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督人大代表執(zhí)行代表職務(wù)、表達(dá)民意的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的行為受《代表法》調(diào)整是沒有爭議的，《監(jiān)察法》也沒有規(guī)定對(duì)人大代表執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行調(diào)整。然而，如果人大代表利用其代表職務(wù)身份實(shí)施違法犯罪行為，該行為損害了代表職務(wù)的廉潔性，則應(yīng)當(dāng)納入《監(jiān)察法》調(diào)整范圍，有關(guān)人大代表應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，并以公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行具體判斷。換言之，只有當(dāng)人大代表利用代表身份作出法律禁止的行為時(shí)，人大代表才成為監(jiān)察對(duì)象。