呂 斌（陜西省西安市司法局）

根據(jù)《行政復議法》關于行政復議工作體制的規(guī)定，由行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。隨著國家機構改革方案的落實，各級司法行政機關將同時履行所在人民政府組成部門的社會管理和所在人民政府行政復議機構的復議審查的雙重職責。因此，將出現(xiàn)由司法行政機關審理其自身作為被申請人的行政復議案件，進而涉及到現(xiàn)行行政復議管轄制度的適用與完善。由于《行政復議法》第14條對國務院部門的行政復議管轄設立了特別程序，所以本文將圍繞新組建地方司法行政機關行政復議管轄問題進行論述。

一、行政復議管轄制度的立法現(xiàn)狀與問題

法律意義上的管轄是指，確定各有權機關上下級之間，以及同級之間受理和承辦具體事務的權限和分工。管轄制度是程序性法律規(guī)范的重要組成部分，但《行政復議法》關于管轄制度的規(guī)定與《行政訴訟法》的立法體例不同，沒有單列管轄制度章節(jié)，僅在“行政復議申請”的章節(jié)中確立了“下管一級”的原則，并建立了“普遍選擇管轄”與“相對垂直管轄”“特殊指定管轄”等相結合的管轄制度。但面對類型多樣的行政主體，尤其是地方開發(fā)區(qū)管理機構設置中存在的編制性質、職權范圍、管理體制等相關現(xiàn)實情況，《行政復議法》對行政復議管轄制度的規(guī)定相對缺乏系統(tǒng)性設計，導致行政復議案件受理環(huán)節(jié)和管轄權確定方面存在諸多爭議，這也成為行政復議制度運行不暢的原因之一。特別是在當前機構改革和新修訂《行政訴訟法》施行的背景下，行政復議管轄制度存在的現(xiàn)實問題顯得尤為突出，具體表現(xiàn)在兩個方面。

一是新組建地方司法行政機關帶來的法律關系主體混同問題。行政復議管轄制度不完善、不系統(tǒng)，尤其是對行政復議機構作為行政復議被申請人的案件管轄權缺乏明確規(guī)定，導致此類行政復議案件的受理與管轄在程序上存在爭議和障礙。但由于原政府法制機構主要履行“參謀、助手和法律顧問”的工作職能，并不具體行使社會管理職能，與行政相對人之間并不發(fā)生管理與被管理關系，引發(fā)行政復議案件的可能性很小。機構改革之前，這一問題顯得并不緊迫，實踐中只出現(xiàn)過個別因政府法制機構履行政府信息公開職責或行政執(zhí)法監(jiān)督職責而引發(fā)的行政復議案件。當前，根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》的要求，新組建的地方司法行政機關同時行使對內和對外、管理和監(jiān)督兩方面職能。一方面，其作為地方政府負責法制工作的機構，行使行政復議機構的復議監(jiān)督職能，具體辦理行政復議案件；另一方面，作為司法行政機關，繼續(xù)行使社區(qū)矯正、律師、公證等司法行政管理職權。由此，在相對人與司法行政機關之間發(fā)生行政爭議的情況下，如果相對人向司法行政機關所在人民政府提出行政復議申請，就會出現(xiàn)司法行政機關作為行政復議機構，并辦理其自身作為被申請人的行政復議案件。而且，由于司法行政機關相對于原政府法制機構具有更多的社會管理職能，隨著全國區(qū)縣級政府機構改革工作的完成，由地方各級司法行政機關辦理其自身作為被申請人的行政復議案件的數(shù)量將會有所增加。在新的工作體制下，行政復議管轄制度確有必要進一步明確與完善。

二是行政訴訟“雙被告”制度帶來的行政復議與行政應訴工作銜接問題。新修訂《行政訴訟法》規(guī)定，對于行政復議機關維持原具體行政行為的行政爭議案件，相對人起訴到人民法院的，由行政復議機關與原行政機關作為共同被告參加訴訟，即實行“雙被告”制度。且相對于原行政訴訟制度，在“雙被告”制度下，行政復議機關成為行政訴訟被告和接受法院審查的可能性大大提高，行政應訴案件數(shù)量大大增加。2018年，全國范圍內經(jīng)過行政復議進入行政訴訟程序的案件占行政復議辦結案件的34%。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第135條第二款關于“作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任”的規(guī)定，在司法審判實務中，人民法院在行政復議機關作為共同被告的案件中，對行政復議決定的審查重點在于行政復議機關行使案件管轄權和職權依據(jù)的合法性問題。但由于現(xiàn)行法律關于行政復議管轄制度的規(guī)定相對原則，缺乏具體和可操作性的規(guī)定，行政復議機關在面對各類行政主體時，一方面是要暢通行政復議渠道，擴大行政復議受案范圍和管轄范圍，另一方面是由于缺乏明確的管轄和職權依據(jù)，也導致行政復議機關與人民法院在行政復議管轄權方面的法律適用與裁判觀點出現(xiàn)不一致，例如當不服城市公安分局所作具體行政行為向政府申請行政復議時的管轄機關是公安分局的同級區(qū)級人民政府，還是其所在市公安局的同級人民政府，缺乏統(tǒng)一和明確的法律規(guī)定。所以，在部分案件被起訴至人民法院后，往往又會因為行政復議機關職權和管轄制度依據(jù)缺失，行政復議決定被人民法院予以撤銷，導致行政救濟程序空轉，進而影響行政復議職能的有效發(fā)揮。當前，面對暢通行政復議救濟渠道與行政復議管轄范圍不清之間的矛盾，面對加大行政復議對行政爭議的分流作用與行政復議職權依據(jù)不足之間的矛盾，等等，為提高行政爭議化解時效，有必要進一步完善行政復議立法和改進行政復議管轄制度。

二、對確定新組建地方司法行政機關行政復議管轄權的建議

《行政復議法》第12條第一款確立了行政復議申請人對地方人民政府工作部門行政復議案件的管轄選擇權，即申請人對行政機關作出的具體行政行為不服的，可以向該行政機關的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復議。但是，《行政復議法》對行政復議機關負責法制工作的機構自身作為被申請人的行政復議案件的受理與管轄未作出相應規(guī)定，對管轄制度體系中的移送管轄和指定管轄等也沒有作出明確規(guī)定，導致機構改革以來，在現(xiàn)行法律制度框架內，對于此類行政復議案件的受理與管轄存在兩方面問題。一方面，根據(jù)《行政復議法》關于行政復議公正原則的要求，由司法行政機關辦理其自身作為被申請人的行政復議案件，則其“既當裁判員又當運動員”，顯然與正當程序原則有悖、與公正原則不符。實踐中，有的地方對此類案件認為不宜受理，通過耐心細致的解釋說明工作，引導申請人向上一級司法行政機關提出行政復議申請或者直接向人民法院提起訴訟或者直接移送其他行政機關管轄。另一方面，根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，司法行政機關所在同級人民政府是此類行政案件的法定復議機關，對此類案件享有當然的管轄權。實踐中，也有的地方對于此類案件直接予以受理，并認為申請人選擇向司法行政機關所在同級人民政府提出行政復議申請，就是當事人在現(xiàn)行法律制度下作出的自主選擇，并不存在法律適用上的障礙和有悖正當程序中公正原則等問題。筆者認為，在現(xiàn)行行政復議法律制度內，確定此類案件的管轄規(guī)則，需綜合考慮以下兩個方面因素。

一是行政復議管轄選擇權的保護?！缎姓妥h法》從便民和有利于行政監(jiān)督的理念出發(fā)，原則上賦予行政復議申請人管轄選擇權，有利于破除本地區(qū)“塊塊”監(jiān)督或者本部門上下級“條條”監(jiān)督的不足。但受現(xiàn)行法律制度的剛性約束，即使當此類案件不宜由司法行政機關所在同級人民政府管轄時，接收行政復議申請的復議機關不予受理，并告知申請人向其他有權復議機關提出行政復議申請或者將案件直接轉送其他復議機關受理，都缺乏相應法律依據(jù)。而且，由于缺乏系統(tǒng)的法律安排和調整，相關案件移送工作也可能會出現(xiàn)接受轉送的機關拒絕受理或者再次移送等現(xiàn)實問題，進而影響行政復議制度的公信力，且不利于矛盾糾紛的化解。因此，申請人的行政復議管轄選擇權應予必要考慮和尊重。

二是行政復議公正原則的遵循?！俺绦蛘x是實體正義之母。”現(xiàn)行法律制度內，當管轄選擇權與正當程序原則沖突時，遵循正當程序原則是實現(xiàn)實體公正的必然要求。而不施加任何程序改進和保障，徑行由司法行政機關直接受理和審查其自身為被申請人的行政復議案件，顯然有悖公正原則。當前，在深化落實機構改革任務要求的情況下，地方各級人民政府對司法行政機關審理其自身作為被申請人的行政復議案件基本上作出了“過渡性”制度安排。在司法行政機關內部，將行使行政復議審查職責的機構與履行行政復議被申請人職責的機構分離，確定由某一業(yè)務處室或者由引發(fā)行政爭議的相關業(yè)務處室代表司法行政機關，履行行政復議被申請人職責，參與行政復議案件審查。這些制度安排的目的都在于盡可能確保行政復議案件審查的公平公正。

結合以上因素，筆者建議，對司法行政機關自身作為被申請人的行政復議案件，申請人選擇向司法行政機關所在同級人民政府提出行政復議申請的，在實行“機構分離”制度之外，應進一步健全和改進工作程序。首先，司法行政機關應當向申請人進行法律規(guī)定的釋明工作，告知和引導申請人向上一級司法行政機關提出行政復議申請，并且應當形成書面的談話筆錄或者告知文書；其次，在申請人明確拒絕變更管轄的情況下，由人民政府將受理的此類案件交由本級司法行政機關繼續(xù)審查和處理。據(jù)此，在司法行政機關自身作為被申請人的行政復議案件中，經(jīng)司法行政機關告知并建議申請人變更行政復議機關，申請人仍明確堅持由同級人民政府審理的，應當由人民政府受理本案，并由同級司法行政機關進行審查。司法行政機關在此類案件中，只有在程序上履行了告知和釋明義務，才能實現(xiàn)法律關于正當程序原則的要求，進而由司法行政機關繼續(xù)審理案件才符合法律規(guī)定和法的精神。

三、行政復議管轄制度的改革與完善

黨的十八屆三中全會提出推進行政復議體制改革，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，又進一步明確要求完善行政復議制度、改革行政復議體制、積極探索整合地方行政復議職責。據(jù)此，行政復議管轄制度的改革是行政復議體制機制改革頂層設計的應有之義，同時行政復議管轄制度的改革也必然是行政復議體制機制改革的重要內容之一。為進一步適應新的工作機制，有必要從兩個方面改革和完善行政復議管轄制度。

一是建立地方政府相對集中行政復議管轄制度。2019年3月，國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，司法部趙大程副部長在介紹2018年全國行政復議、行政應訴工作總體情況時提出，將積極推進地方行政復議體制改革試點工作，整合行政復議職責，實現(xiàn)一級政府只設立一個行政復議機關。當前，我國的行政復議現(xiàn)狀存在“兩多三難”的問題。其一行政主體類型多，行政機關、派出機構、內設機構等等不一而足；其二行政復議機關多，以上海市為例，全市有各類行政復議機關99個。行政復議權分散，行政復議資源分散，進而導致行政復議案件受理與管轄存在“三難”：其一行政主體資格認定難，難以確定適格的行政復議被申請人，復議機關面臨“該管誰”的問題；其二行政復議機關確定難，難以明確合法的行政復議機關，行政相對人面臨“誰該管”的問題；其三行政復議與行政訴訟銜接難，復議機關與人民法院共同面臨“如何管”的問題。面對行政復議制度運行中存在的難題，尤其是自確立“雙被告”制度以來，行政復議與行政訴訟之間的關聯(lián)度越來越高，行政復議機關在參與行政訴訟過程中，首先要明確其管轄行政復議案件的職權依據(jù)。但面對各類行政主體，經(jīng)常導致行政復議機關因為錯誤行使管轄權而被撤銷復議決定，其中不乏有行政復議機關糾正“下級”行政機關違法行政行為的案件，因此也導致資源的極大浪費，嚴重影響了行政復議機關層級監(jiān)督的效力和行政復議法律制度的運行效果，更是給申請人帶來不必要的訴累。為此，改革現(xiàn)行行政復議體制機制，建立地方政府相對集中管轄行政復議案件的制度，是破解行政復議制度運行瓶頸的重要舉措。

二是確立司法行政機關行政復議案件垂直管轄制度。“任何人不能做自己案件的法官”，這是程序正義的基本準則。該論述雖然較多地被用于論證回避制度，但在特殊情況下，管轄與回避制度應當結合適用。例如，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第16條規(guī)定：“有管轄權的人民法院因案件涉及本院院長需要回避等原因，不宜行使管轄權的，可以請求移送上一級人民法院管轄。上一級人民法院可以管轄，也可以指定與提出請求的人民法院同級的其他人民法院管轄?！痹撘?guī)定對于完善現(xiàn)行行政復議管轄制度，提供了參考思路。針對新組建地方司法行政機關行政復議案件的管轄問題，在現(xiàn)行制度框架內，“機構分離”制度與“釋明告知”程序只是權宜之計，實務工作的有序推進，需要以制度化方式建立健全行政復議管轄制度體系，避免案件因管轄權不明或管轄權爭議而導致相互推諉扯皮。為此，在相對集中行政復議管轄權制度改革路徑內，應當參照垂直管理機關的行政復議管轄規(guī)則，在行政復議管轄制度中明確司法行政機關作為被申請人的行政復議案件應當由其上一級司法行政機關管轄，避免將此類案件集中到其所在地方人民政府管轄而在程序公正方面存在弊端。此外，就是此類案件是否適用指定管轄，即參考行政訴訟跨區(qū)域管轄案件制度，報經(jīng)上級人民政府指定與提出請求的人民政府同級的其他人民政府管轄。筆者認為，便捷與高效是行政復議有別于行政訴訟的制度優(yōu)勢，而指定管轄程序相對復雜，不利于矛盾糾紛的及時化解，所以此類案件不適宜適用指定管轄。

“無規(guī)矩，不以成方圓?！惫茌犑浅绦蛐苑梢?guī)范得以良好運行所必要的基礎性法律制度，健全和完善行政復議管轄制度，有利于行政復議體制機制的改革與創(chuàng)新，有利于行政復議與行政訴訟制度的有效銜接，更關系到行政相對人權利救濟和矛盾糾紛化解的便捷度和有效性，有利于進一步暢通行政復議渠道，發(fā)揮好行政復議在化解行政爭議和法治政府建設中的重要作用。