彭志芳 唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

根據(jù)《法律援助條例》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第3條規(guī)定，“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”法律援助從供給側(cè)來(lái)看，主要依靠政府財(cái)政投入。但從需求側(cè)看，由于刑事案件全覆蓋等試點(diǎn)工作的推進(jìn)，法律援助需求量激增，傳統(tǒng)的供給模式和管理理念無(wú)法從根本上解決法律援助供需矛盾以及由此導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。引入社會(huì)治理現(xiàn)代化理念，可以進(jìn)一步理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)在法律援助供給中的關(guān)系，建立社會(huì)協(xié)同參與機(jī)制，同時(shí)，加大智能化化、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等信息化手段，從而有效解決法律援助的供需矛盾，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

社會(huì)治理現(xiàn)代化是社會(huì)治理體系不斷優(yōu)化、治理能力不斷提升以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，要求理念、價(jià)值、制度相互融合和促進(jìn)。社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵應(yīng)該包括治理主體多元化、治理方式科學(xué)化、治理過(guò)程法治化和治理機(jī)制規(guī)范化四個(gè)方面。社會(huì)治理的現(xiàn)代化體系與原有政府一元管理模式不同，社會(huì)治理的現(xiàn)代化體系要“打破傳統(tǒng)上社會(huì)治理由政府一手包辦的局面，釋放各種社會(huì)力量參與治理的正能量，促使社會(huì)治理由單極向多極轉(zhuǎn)變”。社會(huì)治理體系現(xiàn)代化重構(gòu)，必然要求對(duì)各類(lèi)社會(huì)事務(wù)的處理由單一管理轉(zhuǎn)向多元共治。社會(huì)治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是從“行政化管理”向“社會(huì)化治理”轉(zhuǎn)型，從“傳統(tǒng)型管理”向“現(xiàn)代型治理”轉(zhuǎn)型，從“單一性它治”向“多維性自治”轉(zhuǎn)型。它的核心要義是“要注重各方的積極性、參與性，充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用法治的力量、市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量、人民的力量，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、民主化”。其目的是要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。

一、傳統(tǒng)法律援助供給模式和供需現(xiàn)狀分析

（一）傳統(tǒng)法律援助一元化供給模式

在我國(guó)，法律援助提供的模式主要有兩種：一是法律援助機(jī)構(gòu)直接提供法律援助服務(wù)；二是法律援助機(jī)構(gòu)指派律師和基層法律工作者辦理法律援助案件并給予案件補(bǔ)貼。這兩種模式存在的依據(jù)是《條例》第21條：法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件。這兩種模式都是行政化的供給模式。

對(duì)于第一種法律援助機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)的模式可稱(chēng)之為“行政化的供給方式”，第二種指派的模式表面上看是由社會(huì)律師提供法律援助服務(wù)，雖然律師辦理法律援助案件領(lǐng)取補(bǔ)貼，但究其實(shí)質(zhì)，仍然是行政化供給的延續(xù)。因?yàn)檫@種指派行為屬于行政命令，具有強(qiáng)制性，受指派人員無(wú)正當(dāng)理由不接受指派應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！稐l例》第6條規(guī)定：律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)。同時(shí)第28條規(guī)定：律師無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受、擅自終止法律援助案件的，由司法行政部門(mén)給予行政處罰。《律師法》第42條規(guī)定：律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定履行法律援助義務(wù)。所以律師接受指派辦理法律援助仍是行政化供給方式的延續(xù)，其原因在于律師義務(wù)的法定。

因此，目前我國(guó)現(xiàn)有的法律援助供給模式是一元化的政府主導(dǎo)的模式。這種模式是我國(guó)傳統(tǒng)的“行政化管理”模式的一種典型表現(xiàn)。

（二）法律援助供給側(cè)現(xiàn)狀分析

如果將法律援助制度視為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)系統(tǒng)，在此系統(tǒng)一端是國(guó)家對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的財(cái)政輸入，輸出的產(chǎn)品具體體現(xiàn)為各類(lèi)法律援助案件和法律援助咨詢(xún)服務(wù)，因此法律援助的供給側(cè)主要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入和服務(wù)提供上。

1.財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，但增長(zhǎng)率呈遞減態(tài)勢(shì)。從杭州市近幾年情況來(lái)看，法律援助經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款，市兩級(jí)政府財(cái)政部門(mén)都已經(jīng)將法律援助機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并實(shí)現(xiàn)了逐年增長(zhǎng)，2011～2018年全市法律援助財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入情況如下圖：

從上面圖表可以看出，自2011年的1196.49萬(wàn)元到2018年的2867.46萬(wàn)元，財(cái)政經(jīng)費(fèi)總投入增加了1.4倍，但是年增長(zhǎng)率卻從2011年的28.5%減少到了2018年的2.6%，增長(zhǎng)率基本呈逐年下降態(tài)勢(shì)，尤其是近兩年增長(zhǎng)率下降趨勢(shì)明顯。據(jù)此可以看出，政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)高速增長(zhǎng)。

2.業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中同級(jí)財(cái)政撥款是唯一來(lái)源，社會(huì)參與為零。除去行政經(jīng)費(fèi)后的財(cái)政投入就是直接用于補(bǔ)貼律師辦案的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)又分為同級(jí)財(cái)政撥款和上級(jí)下?lián)芙?jīng)費(fèi)。從2011年到2018年，杭州全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)從635.31萬(wàn)元增加到2018年的1650.42萬(wàn)元，增加了1.6倍。增加的原因，不僅是因?yàn)榉稍讣恐鹉暝黾樱?011年法律援助案件量為7803件，2018年達(dá)到18682件），同時(shí)還有法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高。

業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入中財(cái)政撥款和社會(huì)援助、行業(yè)奉獻(xiàn)占比情況

從上表可以看出，杭州市現(xiàn)有法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于財(cái)政撥款，社會(huì)援助和行業(yè)奉獻(xiàn)為0。事實(shí)上，在法律援助早期階段，律師辦理法律援助案件都是“自掏腰包”，沒(méi)有任何補(bǔ)貼，完全屬于一種律師的慈善行為。因此，那時(shí)可以說(shuō)律師辦案屬于行業(yè)奉獻(xiàn)。國(guó)外法律援助在早期階段也是如此。但是隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在不少發(fā)達(dá)國(guó)家的法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不僅來(lái)自財(cái)政撥款，還有一部分來(lái)源于社會(huì)投入。例如，美國(guó)設(shè)立了法律服務(wù)公司（LSC）。該公司是非營(yíng)利性團(tuán)體，職責(zé)是為那些無(wú)資格獲得法律服務(wù)和幫助的人提供非刑事法律援助，提供經(jīng)濟(jì)支持。英國(guó)開(kāi)展法律援助工作的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道主要有三種：一是國(guó)家撥款，在《接近正義法》里明確了法律援助是國(guó)家責(zé)任，經(jīng)費(fèi)主要依賴(lài)財(cái)政撥款。二是社會(huì)捐助。三是受助人捐助。在《獲得司法公正法》這部法律中還提到了開(kāi)展法律援助工作經(jīng)費(fèi)的其他來(lái)源渠道，具體有風(fēng)險(xiǎn)代理收費(fèi)協(xié)議和訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度等。加拿大的法律援助經(jīng)費(fèi)來(lái)源除政府撥款外，民間捐贈(zèng)是加拿大法律援助經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重要途徑，具體包括當(dāng)事人捐款、律師集資、其他資助和捐助等。法律服務(wù)公司的資金來(lái)源有兩種渠道：一是國(guó)會(huì)撥款、政府資助；二是接受經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的投資和律師捐款。在這一點(diǎn)上，我國(guó)還比較欠缺。

3.案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，但仍與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不符。在1997年杭州市法律援助中心成立之初，法律援助中心由于沒(méi)有單獨(dú)的法律援助經(jīng)費(fèi)，無(wú)法支付補(bǔ)貼，律師辦案零補(bǔ)貼，屬于慈善性質(zhì)。杭州市法律援助辦案經(jīng)費(fèi)從2004年開(kāi)始都納入了財(cái)政預(yù)算。但是，這一階段的辦案經(jīng)費(fèi)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、設(shè)置不規(guī)范等問(wèn)題，辦案補(bǔ)貼僅為300～500元/件。2006年6月杭州市司法局下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展法律援助規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，統(tǒng)一了全市刑事、民事法律援助案件補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)同城同待遇，法律援助辦案補(bǔ)貼幅度有所提高，調(diào)整后民事案件每件900元，刑事案件每件700元，并將辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)列入政府考核目標(biāo)當(dāng)中。2010年，全市進(jìn)一步提高案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)從原來(lái)的700～900元提高到了刑事1500元、民事1800元，縣（市）也相應(yīng)提高，并就異地辦案、疑難案件、群體性案件提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及律師值班咨詢(xún)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定，補(bǔ)貼制度進(jìn)一步完善。2015年，律師值班咨詢(xún)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100元/天提高到260元/天，跨地區(qū)辦案補(bǔ)貼也有所提高，但是普通刑事、民事案件補(bǔ)貼沒(méi)有變化。

應(yīng)該說(shuō)法律援助案件補(bǔ)貼從無(wú)到有，從最初到現(xiàn)在有所提高，但是總體來(lái)說(shuō)案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，體現(xiàn)在以下幾方面：一是當(dāng)前補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平已不相適應(yīng)。2010年至2017年，杭州市居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)（CPI）分別上漲3.5%、4.8%、2.5%、2.5%、2.0%、1.8%、2.6%，2.5%，消費(fèi)價(jià)格水平上升導(dǎo)致法律援助辦案成本提高，但杭州市現(xiàn)行的辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從2010年實(shí)施至今，一直未作調(diào)整（2015年雖然出臺(tái)了新的經(jīng)費(fèi)管理辦法，但是辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)未提高）。二是現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與律師辦案成本支出差距較大。律師辦理法律援助案件需做好閱卷、會(huì)見(jiàn)、調(diào)查取證、開(kāi)庭辯護(hù)、結(jié)案歸檔等工作，需要支出交通費(fèi)、差旅費(fèi)、通訊費(fèi)、復(fù)印費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等費(fèi)用，辦案成本較高，但補(bǔ)貼費(fèi)用偏少，導(dǎo)致律師辦理法律援助案件積極性不高，案件質(zhì)量受到影響。三是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等水平城市相比，杭州市現(xiàn)行辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。

4.法律援助宏觀供給主體是政府，微觀供給主體以社會(huì)律師為主，社會(huì)組織和志愿者參與極少。法律援助供給主體從大的方面說(shuō)主要就是政府，因?yàn)槿缟纤?，目前所有的法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)均由政府財(cái)政投入和保障，但從微觀角度看，具體提供法律援助案件辦理服務(wù)的包括法律援助機(jī)構(gòu)人員、社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者、社會(huì)組織人員和法律援助志愿者。這些主體中，又以社會(huì)律師為主，2011年到2018年社會(huì)律師辦案數(shù)占所有案件數(shù)的平均比例為75.3%，2018年達(dá)到84.4%。其次是基層法律服務(wù)工作者，近年平均比例為17.2%。法律援助機(jī)構(gòu)人員辦案比例逐年下降，從2011年的10.6%下降到2018年的3%。其他社會(huì)組織人員和志愿者辦案量不到1%，說(shuō)明在發(fā)揮社會(huì)組織和志愿者的方面有所欠缺。

各類(lèi)人員辦理法律援助案件情況（件）

（三）需求側(cè)現(xiàn)狀

雖然本文主要研究法律援助供給側(cè)問(wèn)題，但是談供給不能無(wú)視需求，因此這里對(duì)法律援助需求側(cè)作簡(jiǎn)單描述。

雖然法律援助需求量很難簡(jiǎn)單的測(cè)算，但是通過(guò)歷年法律援助的案件量和咨詢(xún)量，我們可以大概看出法律援助需求的趨勢(shì)。

從以上圖表可以看出，除個(gè)別年份外，整體上法律援助案件量呈上升趨勢(shì)，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到24%。尤其是1999年，由于《杭州市法律援助條例》頒布實(shí)施，民事、行政等案件納入受案范圍，因此當(dāng)年法律援助案件量增長(zhǎng)131.6%。2002年，由于各區(qū)、縣（市）政府逐步把法律援助經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并單獨(dú)列支，案件量首次突破千件，比上年度增長(zhǎng)56%。2012年，全市法律援助案件量首次突破萬(wàn)件，并比上年度增長(zhǎng)44.8%。之后每年都超過(guò)萬(wàn)件，雖然2016年和2017年案件量有所下降，但2018年，由于刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)的開(kāi)展，案件量又開(kāi)始有較大幅度的增長(zhǎng)，達(dá)到18682件，比上年度增加29.8%，尤其是刑事案件增長(zhǎng)了67.6%。目前刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋僅僅在審判階段，如果今后偵查和審查起訴階段也逐步推進(jìn)，那么刑事法律援助案件量將再次大幅增加。

如果說(shuō)法律援助案件受經(jīng)濟(jì)困難條件等的限制，不能完全反映法律援助的需求，那么法律咨詢(xún)因?yàn)閷?duì)所有咨詢(xún)?nèi)嗣赓M(fèi)提供，所以能更好的反映法律援助的需求。

如上圖所示，近幾年，作為法律援助類(lèi)型之一的法律咨詢(xún)的數(shù)量也呈逐步上升趨勢(shì)。2018年達(dá)到114606件，比2011年的77214件增長(zhǎng)了48.4%。而且，法律咨詢(xún)已經(jīng)成為法律援助案件申請(qǐng)和受理的重要來(lái)源。以2018年為例，通過(guò)法律咨詢(xún)申請(qǐng)法律援助的案件量為10209件，最終被法律援助機(jī)構(gòu)受理并批準(zhǔn)的為7867件，2018年全年受理并批準(zhǔn)的案件量為18682件，通過(guò)咨詢(xún)實(shí)現(xiàn)受理的案件量占到42.1%。同時(shí)，2018年通過(guò)咨詢(xún)申請(qǐng)法律援助的10209件中，有2342件沒(méi)有通過(guò)審核，即有近23%的案件由于沒(méi)有符合法律援助條件而未被批準(zhǔn)，這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明人民群眾對(duì)法律援助服務(wù)的潛在需求還是比較大的。

在咨詢(xún)中申請(qǐng)法律援助及被批準(zhǔn)的案件量（件）

從需求側(cè)人員類(lèi)型分析，受援人最多的是農(nóng)民工，這是因?yàn)樵诮鼛啄瓿鞘谢焖偻七M(jìn)的進(jìn)程中，法律援助作為化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要手段，必然服務(wù)于政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題的日益增多，2005年11月，司法部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于為解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問(wèn)題提供法律服務(wù)和法律援助的通知》， 2006年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》指出，“要把農(nóng)民工列為法律援助的重點(diǎn)對(duì)象，對(duì)農(nóng)民工申請(qǐng)法律援助要簡(jiǎn)化程序，快速辦理?！睆倪@些文件規(guī)定可以看出，法律援助不再受限于《法律援助條例》規(guī)定的范圍，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)可以被突破，法律援助成為回應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)最重要矛盾的重要手段，避免社會(huì)矛盾激化，形成不穩(wěn)定社會(huì)因素。

（四）法律援助現(xiàn)有供給模式存在的問(wèn)題

1.一元化供給模式不能滿足持續(xù)增長(zhǎng)的法律援助需求。從上述分析可以看出，我國(guó)法律援助以政府財(cái)政投入為主。雖然與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入偏低很多，但是隨著近幾年法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高和案件量的增長(zhǎng)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)已經(jīng)逐年增長(zhǎng)，但是鑒于我國(guó)仍然屬于發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入不可能大幅度增長(zhǎng)，這從近幾年的財(cái)政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率已有所體現(xiàn)。作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，法律援助經(jīng)費(fèi)投入受制于國(guó)家總體財(cái)政能力以及公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)。近幾年法律援助財(cái)政支出的年均增長(zhǎng)率已經(jīng)接近教育、社會(huì)保障等財(cái)政支出的年均漲幅，因此今后即使法律援助財(cái)政投入繼續(xù)增加，但不會(huì)大幅增長(zhǎng)，因此適度增加的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給與刑事辯護(hù)全覆蓋等因素推動(dòng)的激增的法律援助需求相比，仍舊會(huì)處于供需不平衡的狀態(tài)。這一點(diǎn)，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法律援助發(fā)展史上也可窺一斑。隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，西方各國(guó)政府在財(cái)政的支出上大幅增長(zhǎng)，以致政府不堪重負(fù)。因此西方不少?lài)?guó)家開(kāi)始探索社會(huì)參與的新路徑。而我國(guó)目前由于沒(méi)有建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，因此社會(huì)組織和志愿者參與比例極小，不能為政府分擔(dān)相應(yīng)支出，從而也制約了法律援助需求的滿足。

2.行政化供給模式導(dǎo)致律師辦案積極性低下，影響案件質(zhì)量。如前所述，除小部分的案件由法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員辦理外，大部分都是由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師等法律服務(wù)人員辦理法律援助案件。這種指派行為屬于行政命令，具有強(qiáng)制性，受指派人員無(wú)正當(dāng)理由不接受指派應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，法律援助案件補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，由于律師激勵(lì)機(jī)制不足直接導(dǎo)致法律援助案件質(zhì)量不高。一項(xiàng)調(diào)研顯示，杭州市民對(duì)法律援助案件質(zhì)量并不滿意。有59.25%的市民認(rèn)為法律援助案件質(zhì)量一般或較差。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，大部分的法律援助案件由年輕律師或者是社會(huì)案源少的律師辦理，他們把辦理法律援助案件作為鍛煉辦案技能和解決基本生計(jì)的手段。一些有經(jīng)驗(yàn)的、社會(huì)案源豐富的律師卻很少參與法律援助案件的辦理。在律師辦理法律援助案件過(guò)程中，很多存在“偷工減料”的行為。筆者參與的一個(gè)調(diào)研顯示，關(guān)于“辦理與同類(lèi)型委托案件相比，辦理法律援助案件投入的工作精力”這個(gè)問(wèn)題，有29.36%的律師選擇了“略少和僅限于程序到位”。

3.行政化管控模式導(dǎo)致高昂的行政成本，擠占業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。目前，法律援助由政府提供為主，根據(jù)《條例》，法律援助機(jī)構(gòu)既可以安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件也可以指派律師辦理。因此政府既承擔(dān)了直接提供服務(wù)的職能，又承擔(dān)了受理、審核、指派、批準(zhǔn)、監(jiān)督、管理等各項(xiàng)職能。這是傳統(tǒng)“全能型”的行政管控，這種行政管控模式具有一定效率，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它不僅以高昂的行政成本為代價(jià)，更抑制了社會(huì)成長(zhǎng)的節(jié)律和空間。這種模式下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不僅僅只用于律師辦案補(bǔ)貼，還有很大比例用于行政管理和行政開(kāi)支。從實(shí)踐中來(lái)看，用于律師辦案補(bǔ)貼的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)僅占財(cái)政經(jīng)費(fèi)的50%多，2011年到2018年平均占比為58.2%，還有40%多的經(jīng)費(fèi)用于行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，主要包括人員經(jīng)費(fèi)和基本公用經(jīng)費(fèi)，這兩者中人員經(jīng)費(fèi)又占大頭。詳見(jiàn)下表。

財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款中行政經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)占比

對(duì)于法律援助受援對(duì)象來(lái)說(shuō)，其獲得的援助主要體現(xiàn)為律師辦理案件，因此財(cái)政用來(lái)提供的經(jīng)費(fèi)中，真正用于受援人的，實(shí)際上僅有一半多，還有一半左右用在了行政開(kāi)支上，擠占了本就非常有限的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。而在西方國(guó)家，法律援助的經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)都用于辦案，管理費(fèi)用所占比例較低。如荷蘭中央政府的法律援助財(cái)政撥款中，行政和業(yè)務(wù)開(kāi)支僅占8%左右。

二、社會(huì)治理現(xiàn)代化理念視域下優(yōu)化法律援助供給的創(chuàng)新路徑——建立“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”協(xié)同治理模式

黨的十九大報(bào)告指出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平?！边@是社會(huì)治理的總體目標(biāo)。社會(huì)治理現(xiàn)代化就“要最大限度激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理中的作用?；饨?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)有序發(fā)展”。因此，通過(guò)將社會(huì)治理現(xiàn)代化理念引入，將為法律援助供需矛盾的解決、優(yōu)化法律援助供給提供新的視角和途徑。

（一）進(jìn)一步理順?lè)稍┙o模式中政府和市場(chǎng)的關(guān)系

傳統(tǒng)法律援助供給模式中，政府采取行政性命令的手段指派律師辦理法律援助案件。可以說(shuō)，律師承擔(dān)強(qiáng)制性法律服務(wù)義務(wù)有其特定的歷史背景，是國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理階段相應(yīng)的提供模式。在新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的背景下，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變革著力于調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。國(guó)家行政學(xué)院教授許耀桐指出：“自1949年新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)、統(tǒng)領(lǐng)國(guó)事，經(jīng)歷了國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理和國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)發(fā)展階段。從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家管理，是一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)折；再?gòu)膰?guó)家管理到國(guó)家治理現(xiàn)代化，更是一個(gè)跨越式的飛躍。”“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要使政府職能、政府的作用與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適合”①許耀桐：《應(yīng)提“國(guó)家治理現(xiàn)代化”》，《北京日?qǐng)?bào)》，2014年6月30日。。

因此，在法律援助供給模式中，政府和市場(chǎng)的關(guān)系也要進(jìn)一步調(diào)整，實(shí)現(xiàn)從以行政化方式為主向以市場(chǎng)化方式為主轉(zhuǎn)變。從法律服務(wù)市場(chǎng)的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是律師事務(wù)所還是律師，都是自負(fù)盈虧的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體，通過(guò)有償?shù)纳虡I(yè)性的法律服務(wù)得以生存和發(fā)展。雖然律師職業(yè)具有維護(hù)司法正義的公益屬性，就如同醫(yī)生救死扶傷的職責(zé)一樣，但這種職責(zé)應(yīng)出于職業(yè)道德而非法律的強(qiáng)制要求。

在具體的操作上，可以探索推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式。2014年12月財(cái)政部、民政部、工商總局出臺(tái)了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），《辦法》第2條明確：“本辦法所稱(chēng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。” 在第9條應(yīng)當(dāng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，法律援助是其中一項(xiàng)。實(shí)際上，《辦法》對(duì)法律援助的政府采購(gòu)已經(jīng)作了明確的規(guī)定，提出通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)作用，按照一定的方式和程序，由政府根據(jù)合同約定支付費(fèi)用。這就是市場(chǎng)化的供給模式。但遺憾的是，近年來(lái)各級(jí)政府雖然已經(jīng)把法律援助納入政府采購(gòu)項(xiàng)目，但就其實(shí)施方式來(lái)看，仍然沿用“定額補(bǔ)貼”的模式，并沒(méi)有按照政府采購(gòu)項(xiàng)目的程序和規(guī)則來(lái)運(yùn)行，更沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，雙方不是平等的市場(chǎng)主體，也不是按照合同約定支付費(fèi)用。因此，下一步應(yīng)探索推進(jìn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。法律援助服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)大部分可以由市場(chǎng)提供的，都應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化的機(jī)制，由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)，政府在這中間僅僅是管理者，對(duì)提供服務(wù)的律所和律師資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定和審核、對(duì)律師辦理案件進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督、對(duì)援助對(duì)象資格進(jìn)行審查等。

當(dāng)然，法律援助的市場(chǎng)化不僅是指由政府向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)法律援助服務(wù)，還包括其他符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的做法，如可以探討在一些民事法律援助案件中建立受援人費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制；在條件成熟的情況下，還可以探討建立訴訟保險(xiǎn)制度，利用法律服務(wù)業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的利益協(xié)同性，將其納入社會(huì)保障范圍之內(nèi)，進(jìn)一步覆蓋法律援助的受益面。事實(shí)上，法律援助是社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它其實(shí)屬于社會(huì)救助的一種形式，其性質(zhì)與最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助等一樣。而根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，無(wú)論醫(yī)療救助、教育救助還是住房救助等，在責(zé)任上都明確了國(guó)家責(zé)任，經(jīng)費(fèi)保障上，都沒(méi)有采用對(duì)救助實(shí)施者成本定額補(bǔ)貼的行政化方式，而是采用對(duì)救助對(duì)象減免費(fèi)用、保險(xiǎn)補(bǔ)貼、給予救助對(duì)象適當(dāng)補(bǔ)貼等方式實(shí)施。法律援助也應(yīng)積極推廣這種市場(chǎng)化的治理模式。

（二）構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元化供給模式

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，建立和健全法律援助制度，僅靠政府不行。在我國(guó)，為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律保護(hù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供法律援助。同時(shí)，法律援助的性質(zhì)決定政府責(zé)任與社會(huì)責(zé)任應(yīng)當(dāng)相互協(xié)同。法律援助作為一項(xiàng)政府職責(zé)，主要體現(xiàn)在從組織和經(jīng)費(fèi)等方面予以保障。但同時(shí)也要鼓勵(lì)社會(huì)積極參與，共同把“蛋糕”做大做強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)法律援助制度的建立和實(shí)施承擔(dān)主要的責(zé)任，同時(shí)，要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，充分利用社會(huì)資源，為法律援助工作提供財(cái)力和人力等方面的支持。

一是大力培育法律援助社會(huì)組織。法律援助社會(huì)組織，是指私人或者社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的，為當(dāng)事人免費(fèi)提供法律服務(wù)并從事其他相關(guān)活動(dòng)的社會(huì)組織。目前我國(guó)這類(lèi)公益性的社會(huì)組織很少，其中比較典型的有“北京青少年法律援助與研究中心”。這是北京市致誠(chéng)律師事務(wù)所的佟麗華律師于2003年聯(lián)合中國(guó)青少年犯罪研究會(huì)共同設(shè)立的第一家面向全國(guó)專(zhuān)門(mén)從事未成年人法律援助與研究的公益性民間組織。2005年佟麗華律師又依托于北京市致誠(chéng)律師事務(wù)所和北京青少年法律援助與研究中心成立了專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工提供法律援助的公益機(jī)構(gòu)——北京市農(nóng)民工法律援助工作站。這是中國(guó)第一家專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工提供法律援助的社會(huì)組織。這個(gè)公益性組織主要提供免費(fèi)法律咨詢(xún)、法律援助、法律研究和普法宣傳等。但是這類(lèi)公益性法律援助社會(huì)組織數(shù)量極少，還沒(méi)有成為當(dāng)下我國(guó)法律援助的重要參與者。因此，下一步，要加大社會(huì)組織培育力度，特別是建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，支持社會(huì)組織承擔(dān)政府外包的項(xiàng)目，直接參與到具體服務(wù)項(xiàng)目的決策和項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程等，從而鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織和公民個(gè)人積極參與法律援助公益活動(dòng)。

二是推進(jìn)社會(huì)組織的差異化發(fā)展。在法律援助制度及其實(shí)施過(guò)程中，政府與社會(huì)的角色與作用有主次之分?，F(xiàn)代政府提供法律援助，其本質(zhì)上是一種行政給付的行政行為。從制度層面上說(shuō)，也屬于社會(huì)保障制度之組成部分，因此政府部門(mén)提供的法律援助更關(guān)注覆蓋面。而社會(huì)組織提供的民間法律援助應(yīng)與政府法律援助有所區(qū)別，有所側(cè)重，實(shí)現(xiàn)分工和配合。社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體之一，在提高社會(huì)治理“五化”水平特別是社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化方面，發(fā)揮重要作用。我們建議，社會(huì)組織參與法律援助一方面應(yīng)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，如佟麗華律師牽頭成立的未成年人和農(nóng)民工法律援助社會(huì)組織，有明確的專(zhuān)業(yè)定位，提供專(zhuān)業(yè)的法律援助服務(wù)，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了較大的影響力，取得了良好的社會(huì)效果。另一方面，可以對(duì)政府提供的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充。例如浙江省法律援助基金會(huì)積極發(fā)動(dòng)全省律師對(duì)律師資源不足地區(qū)開(kāi)展志愿者服務(wù)。這兩方面應(yīng)是社會(huì)組織提供法律援助的發(fā)展方向。

（三）推進(jìn)法律援助供給中的智能化應(yīng)用

如前所述，行政管理經(jīng)費(fèi)在目前法律援助財(cái)政經(jīng)費(fèi)中占很大比例，擠占了本就不多的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。如何降低行政成本，提升社會(huì)治理智能化水平，這也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來(lái)杭州市法律援助中心已經(jīng)在信息化智能化方面有了一些探索。例如通過(guò)建立統(tǒng)一的案件辦理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)法律援助案件的規(guī)范管理。通過(guò)信息化平臺(tái)管理案件所有流程網(wǎng)上辦理，案件從接收到受理、登記、指派、結(jié)案、歸檔所有過(guò)程均在一個(gè)系統(tǒng)上完成，整個(gè)流程完整規(guī)范，同時(shí)一切應(yīng)用文書(shū)均通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)填寫(xiě)、自動(dòng)生成，對(duì)律師辦案資料掃描，形成電子案卷庫(kù)，并開(kāi)展網(wǎng)上評(píng)估，打破了評(píng)估工作在時(shí)間、空間上的限制，提高評(píng)估的效率和覆蓋率。此外，去年杭州還與省司法廳合作開(kāi)發(fā)了公共法律服務(wù)人工智能項(xiàng)目，主要包括六大功能：一是智能法律咨詢(xún)；二是視頻咨詢(xún)；三是法律援助申請(qǐng)；四是法治宣傳；五是預(yù)約功能（司法鑒定預(yù)約、調(diào)解預(yù)約、公證預(yù)約）；六是公共法律服務(wù)地圖等。

雖然杭州在法律援助智能化中取得了一定的成效，但是在部門(mén)間數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)分析、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)服務(wù)等方面還有所欠缺。下一步，建議加大法律援助大數(shù)據(jù)應(yīng)用。著重要在以下幾方面推進(jìn)：一是推進(jìn)“政法一體化”平臺(tái)搭建。要通過(guò)數(shù)據(jù)應(yīng)用，自動(dòng)匹配相關(guān)信息，如通過(guò)與公、檢、法、民政、社保、殘聯(lián)等部門(mén)的數(shù)據(jù)連接，可以直接確認(rèn)申請(qǐng)人是否符合法律援助條件，而無(wú)須提供證明文件，確保受理、審批等工作的高效便捷。二是開(kāi)發(fā)法律援助大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)。在 “公共法律服務(wù)人工智能項(xiàng)目”的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)法律援助大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，通過(guò)采集“浙江省法律援助統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)”“人工智能自助機(jī)”“法律咨詢(xún)平臺(tái)”“12348”專(zhuān)線上的服務(wù)數(shù)據(jù)，掌握全市各區(qū)、縣（市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及村（社區(qū)）法律援助服務(wù)、公共法律服務(wù)相關(guān)情況，建立實(shí)時(shí)展現(xiàn)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)模型。三是建立法律援助服務(wù)指數(shù)。通過(guò)對(duì)法律援助相關(guān)數(shù)據(jù)的綜合分析，對(duì)各地區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助服務(wù)提供者進(jìn)行全面的量化評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)從單一指標(biāo)、定性分析向綜合指標(biāo)、客觀分析的轉(zhuǎn)變。具體包括區(qū)域服務(wù)指數(shù)和法律援助提供者服務(wù)指數(shù)。四是提供法律援助精準(zhǔn)服務(wù)。根據(jù)信息化平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)，針對(duì)受援人的年齡、工作性質(zhì)、人群類(lèi)別、案情等特點(diǎn)，自動(dòng)分析匹配最適合的律師為受援人提供服務(wù)，再由受援人自主選擇律師，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)指派、精準(zhǔn)點(diǎn)援，提升受援人的接受度和滿意度。五是實(shí)現(xiàn)法律援助精準(zhǔn)治理。通過(guò)對(duì)法律援助系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)綜合分析，在目前單一統(tǒng)計(jì)功能的報(bào)表的基礎(chǔ)上，為輿情分析報(bào)告、案件質(zhì)量分析報(bào)告等綜合性報(bào)告提供數(shù)據(jù)支持。在輿情分析方面，可根據(jù)歷史咨詢(xún)數(shù)據(jù)、案件數(shù)據(jù)、各地區(qū)數(shù)據(jù)對(duì)比等，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，更精確的判斷出當(dāng)前多發(fā)的熱點(diǎn)法律問(wèn)題，并制定應(yīng)對(duì)方案，有效應(yīng)對(duì)輿情。在案件質(zhì)量分析方面，可以通過(guò)大數(shù)據(jù)分析得出不同地區(qū)、不同律所、不同律師辦理法律援助案件質(zhì)量的優(yōu)劣情況，從而為資源庫(kù)人員遴選、退出、律師指派以及相關(guān)制度的修訂完善等提供依據(jù)。