楊 曼

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇南通226300）

黨的十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)步入快車道，形成了以黨章為根本，以黨內(nèi)法規(guī)為主干，以“黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督”為主要框架的黨內(nèi)法規(guī)體系。一分部署，九分落實。雖然黨內(nèi)法規(guī)體系逐漸成熟，但基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

一、提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的意義

法律的生命力在于實施，權(quán)威也在于實施。黨內(nèi)法規(guī)亦如此。習(xí)近平總書記指出：“如果黨規(guī)黨紀(jì)成了擺設(shè)，就會形成‘破窗效應(yīng)’，使黨的章程、原則、制度、喪失嚴(yán)肅性和權(quán)威性，黨就會淪為各取所需、自行其是的‘私人俱樂部’?！弊鳛辄h在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，基層黨組織尤其要切實提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，保證黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的體現(xiàn)，基層黨組織和黨員行為規(guī)范的落實，全面從嚴(yán)治黨的實現(xiàn)。

（一）有利于體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威

黨紀(jì)國法的權(quán)威，即黨紀(jì)國法面前人人平等。無論什么人，無論職位有多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都將受到處分。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威體現(xiàn)在對黨員的約束力。紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法，亦即黨內(nèi)法規(guī)比法律更為嚴(yán)格。法律針對全體公民，黨內(nèi)法規(guī)針對共產(chǎn)黨員。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威體現(xiàn)在對社會的示范性。黨內(nèi)法規(guī)對社會起著一定的示范、引領(lǐng)、溢出效應(yīng)。中央八項規(guī)定精神要求厲行勤儉節(jié)約，社會也興起“光盤行動”。如果黨內(nèi)法規(guī)得到有效落實，廣大黨員、人民群眾就會認(rèn)同產(chǎn)生認(rèn)同；反之，認(rèn)同度就會降低，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的作用就會大打折扣。

（二）有利于強化黨員干部的行為規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)明確了黨員的權(quán)利、義務(wù)，應(yīng)遵守的紀(jì)律和規(guī)范，為黨組織和黨員的基本行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范樹立了邊界和籬笆，劃定了底線和紅線，使黨的各項工作有規(guī)可依、有法可循。但光靠立規(guī)矩、定規(guī)范仍不夠，必須落實到具體行動上。因此必須提升基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的效果，使黨組織和黨員干部按照相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，程序和要求，規(guī)范自身的行為。

（三）有利于推進從嚴(yán)治黨的落實

加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是加強黨的自我建設(shè)、自我革命的重要經(jīng)驗、舉措?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)制度“在黨的不同歷史時期、特別是關(guān)鍵時期，始終發(fā)揮著維護黨內(nèi)秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、推進黨的建設(shè)、確保團結(jié)統(tǒng)一和事業(yè)發(fā)展的重大作用”。毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人都闡述過黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中起到的重要作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，極大地豐富和發(fā)展了馬克思主義黨建學(xué)說和中國特色社會主義法治理論。黨中央制定、出臺修訂了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等一系列、一大批黨內(nèi)法規(guī)。可以說，與時俱進完善黨內(nèi)法規(guī)制度，不斷扎緊制度籠子，提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，促進黨組織和黨員日常行為的制度化、規(guī)范化、程序化，是黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨的一個重要經(jīng)驗、鮮明特點和重要舉措。

二、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不強的原因剖析

（一）黨內(nèi)法規(guī)有待完善

立法是執(zhí)法的根本。目前，雖然黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)有了一些調(diào)整、補充、完善。但按照“于法周延、于事簡便”要求，基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)仍雖有樹木，但不成林，“有沒有”“好不好”的問題仍待解決。

一是數(shù)量有，但分布不均。中央、基層黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)均偏重于黨的組織制度、監(jiān)督保障制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)明顯不足。除此之外，我國黨內(nèi)法規(guī)程序性法規(guī)多于實體性法規(guī)，造成黨內(nèi)法規(guī)未形成封閉完整、有效銜接的閉環(huán)。這與黨的十九大報告提出的“思想建黨和制度建黨同向發(fā)力”、“制度建設(shè)貫穿其中”的要求相比，還存在差距。

二是中央層面的基礎(chǔ)主干法規(guī)仍未建立健全。部分中央層面基礎(chǔ)性主干法規(guī)的缺失、缺位，或者說是不健全，造成地方基層黨組織在制定基層黨內(nèi)法規(guī)時無所依托，無法參照中央層面的基礎(chǔ)主干法規(guī)進行配套。

三是語言表達法律性不夠。黨內(nèi)法規(guī)在用語上多用倡導(dǎo)性、號召性的表達方式。如：《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》主要側(cè)重于通過黨員干部自身的道德追求實現(xiàn)廉潔自律?！耙欢ā薄斑m當(dāng)”“必要的時候”“一般情況”等一些帶有懲戒性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)語言也存在定性不定量的問題，與黨紀(jì)國法應(yīng)彰顯的確定性、禁止性不相一致，容易留下可操作性的空間。

四是備案審查機制的不健全導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間有效銜接難以保障。如：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》強調(diào)要“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”。隨后也出臺了相關(guān)的意見，對備案審查聯(lián)動機制的建立健全進行了相關(guān)的規(guī)定。一些地方政府也出臺了相應(yīng)的實施辦法，對一些文件進行了糾正、提醒、撤銷。雖然黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)有了制度性設(shè)計，但要杜絕中央、地方的黨內(nèi)法規(guī)帶病運行問題，必然涉及到合憲性審查問題。合憲性審查問題又必須依賴具有實效性的合憲性審查機制的支撐。

（二）執(zhí)行主體意識有待加強

一是內(nèi)心缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的敬畏。只有內(nèi)心深處認(rèn)同，才會心存敬畏。調(diào)查過程中，一些黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識還相對比較淡薄。有些基層部門在提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的意識上、行動上剛剛起步，有些甚至尚未起步?；鶎狱h委缺乏從事黨內(nèi)法規(guī)工作的專門機構(gòu)和人員。黨內(nèi)法規(guī)的制定往往依靠部分領(lǐng)導(dǎo)干部和專家學(xué)者，作為執(zhí)行主體的基層黨組織和黨員未能有效參與其中，意識欠缺，工作思路不寬，工作創(chuàng)新不多。

二是行動缺乏對法律的認(rèn)識。有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)法規(guī)的條條款款理解不深刻、認(rèn)識不到位，在黨內(nèi)法規(guī)具體落實過程中象征性、選擇性、機械性執(zhí)行等現(xiàn)象依然存在。

（三）監(jiān)督評估體系有待強化

從內(nèi)部監(jiān)督來看，基層黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督方式和主體較為單一。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的督查主體以紀(jì)委監(jiān)察委為主，監(jiān)督方式以上對下的監(jiān)督為主。平級監(jiān)督和下對上的監(jiān)督難以開展，成效不大。雖然各機關(guān)單位、部門提出完善監(jiān)督責(zé)任和主體責(zé)任兩個責(zé)任，但普遍對“一把手”的監(jiān)督缺手段、缺辦法、缺思路。

從外部監(jiān)督來看，外部監(jiān)督主體，如人大、政協(xié)，傳統(tǒng)媒體、新興媒體，群眾等，對基層黨內(nèi)法規(guī)實施情況的外部監(jiān)督既沒有制度保障，也缺乏有效的監(jiān)督手段來監(jiān)督基層黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況。

從評估機制來看，實施評估機制尚未建立健全。一項黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后是否與國情、黨情相適應(yīng)，是否與黨的建設(shè)的新布局相匹配，是否與立法初衷、預(yù)期實現(xiàn)的目標(biāo)相適應(yīng)，是否與黨紀(jì)國法相適應(yīng)等，都需要一套評估機制對其進行評估。目前，尚未構(gòu)建相應(yīng)的評估制度，在評估的主體、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等方面尚未作出詳細(xì)規(guī)定。

（四）責(zé)任追究問責(zé)有待從嚴(yán)

如果對違反黨內(nèi)法規(guī)的行為缺乏有效的問責(zé)，制度就會形同虛設(shè)，進而形成破窗效應(yīng)。目前，問責(zé)制度的構(gòu)建在對誰問責(zé)、問責(zé)什么、誰來問責(zé)、怎么問責(zé)等問題方面尚未有明確答案。如果基層黨內(nèi)法規(guī)沒有真正生威，那其公信力和權(quán)威性就受到嚴(yán)重?fù)p害。

三、提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的對策

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”?；鶎狱h組織和全體黨員都要在思想上重視，行動上落實黨內(nèi)法規(guī)，以定規(guī)立規(guī)為基礎(chǔ)，以學(xué)規(guī)守規(guī)為根本，以監(jiān)督追責(zé)為保障，以領(lǐng)導(dǎo)專家為關(guān)鍵，確保基層黨內(nèi)法規(guī)落地生根，真正讓鐵規(guī)生威，做到“立得住”“行得通”“管得了”。

（一）定規(guī)立規(guī)為基礎(chǔ)，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)

訂立良規(guī)是提升基層黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)。沒有良規(guī)，基層黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力提升就成了無根之木、無源之水。

一是提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性。一方面，要盡量減少號召式、口號式的語言，減少模棱兩可、似是而非的語言，對一些表述籠統(tǒng)的條款進行細(xì)化和補充，控制黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自由裁量權(quán)。另一方面，要完善實施辦法和實施細(xì)則，為基層黨組織切實貫徹黨內(nèi)法規(guī)提供操作性強的參照、藍本。尤其是要補齊程序性規(guī)定的短板。因此，要完善程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定。程序性黨內(nèi)法規(guī)一旦制定，都應(yīng)對如何執(zhí)行，出臺實施細(xì)則、具體辦法和相關(guān)解釋說明。

二是增進黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。基層黨內(nèi)法規(guī)的制定必須符合黨章和憲法的精神，必須符合中央主干的黨內(nèi)法規(guī)，不能與其出現(xiàn)沖突和矛盾。單項法規(guī)之間也要有效整合、銜接。同時，完善備案審查制度，及時審查黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，黨內(nèi)法規(guī)之間銜接性、協(xié)調(diào)性不夠的問題，防止制度之間打架，防止文件帶病運行，提高黨內(nèi)法規(guī)審查備案的實效。

三是完善法規(guī)實施后評估機制。建立常態(tài)化的法規(guī)評估實施機制，對評估主體、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等作出詳細(xì)規(guī)定。通過座談、問卷、走訪調(diào)研等多種形式，對黨內(nèi)法規(guī)的實施過程和實施效果作出綜合評定。針對基層黨內(nèi)法規(guī)存在的問題和不足，提出完善、改進的意見、措施，從而提高黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢的可操作性、針對性和適應(yīng)性。

（二）以學(xué)習(xí)宣傳為根本，進一步掌握黨內(nèi)法規(guī)

外化于行，必須先要內(nèi)化于心。通過學(xué)習(xí)、宣傳，使基層黨員干部全面、準(zhǔn)確地熟悉、吃透中央、基層黨內(nèi)法規(guī)精神，逐漸內(nèi)化行，形成常學(xué)常新、知法懂法、守法遵法的良好氛圍，以達到學(xué)于心，踐于行的目的。

一是加強黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)力度。黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)的對象不僅包括領(lǐng)導(dǎo)干部，包括所有的黨員；不僅涉及紀(jì)委監(jiān)察委，而且涉及所有黨政機關(guān)部門，涉及所有基層黨支部。學(xué)習(xí)的內(nèi)容不僅包括黨內(nèi)法規(guī)的條條款款，更要學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的背景意義、設(shè)計理念；既要學(xué)習(xí)具體的黨內(nèi)法規(guī)，也要從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的角度進行整體性、系統(tǒng)性學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)的效果不僅要看購買了多少種黨內(nèi)法規(guī)文本、參加了多少次專題輔導(dǎo)、撰寫了多少篇學(xué)習(xí)心得，而且要看基層黨組織，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否系統(tǒng)、準(zhǔn)確、全面地熟悉、掌握黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容，是否以實際行動展現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的敬畏之心?；鶎狱h組織，尤其是基層黨支部的學(xué)習(xí)途徑、學(xué)習(xí)平臺應(yīng)有所創(chuàng)新、有所突破。如：依托黨委（黨組）中心組、縣區(qū)級黨校（行政學(xué)院）等平臺，把中央、基層的黨內(nèi)法規(guī)制度作為干部教育培訓(xùn)的必修課，作為領(lǐng)導(dǎo)干部入職培訓(xùn)、能力素質(zhì)提升、培養(yǎng)考察的基本內(nèi)容，作為“三會一課”、黨員主題日、黨員評定的重要內(nèi)容。進一步發(fā)揮共產(chǎn)黨員網(wǎng)、學(xué)習(xí)強國等新媒體平臺的作用，采用警示教育大會、知識講座和競賽、演講等多種形式，推動廣大黨員學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)常態(tài)化。

二是加大黨內(nèi)法規(guī)的宣傳力度。建立公開責(zé)任制，加大宣傳力度。在公開方面，一般情況下，除了涉密或者明顯不適合公布的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)向社會公開。在宣傳方面，要融合發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新興媒體，媒體宣傳和專家宣傳的作用，不斷探索利用互聯(lián)網(wǎng)、手機、微博、微信等媒體及專家等渠道進行宣傳。對于出臺的黨內(nèi)法規(guī)，一般都要組織相關(guān)部門進行宣傳報道、宣講解讀。在宣傳的過程中要以案釋規(guī)，使各級黨組織和黨員深刻掌握黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容。

（三）以監(jiān)督追責(zé)為保障，進一步執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)

強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查、問責(zé)追責(zé)能夠進一步發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“達摩克利斯之劍”的威懾力，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣在“聚光燈”下行使權(quán)力，在“放大鏡”下開展工作，從而解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。

在監(jiān)督方面，一是構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合、三級聯(lián)動、三位一體的監(jiān)督機制。所謂內(nèi)外結(jié)合，即黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合。三級聯(lián)動，即上級、同級、下級三級聯(lián)動監(jiān)督。從黨內(nèi)來看，上級部門可以通過走訪調(diào)研、專項督查等活動，監(jiān)督檢查下級部門執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況。下級機關(guān)可以利用民主測評，對上級機關(guān)執(zhí)行法規(guī)制度情況進行監(jiān)督、檢查；各級黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、有關(guān)法規(guī)處室等專門機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督檢查同級黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況。從黨外監(jiān)督看，要暢通建言獻策、批評監(jiān)督渠道，建立健全群眾、媒體和輿論“三位一體”監(jiān)督制度，利用群眾、媒體和輿論，監(jiān)督、檢查基層黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行、落實的情況。二是打造全程監(jiān)督、閉合銜接鏈條。構(gòu)建從制定實施、備案審查、執(zhí)行落實、監(jiān)督檢查到跟蹤問效的環(huán)節(jié)相扣、閉合銜接的監(jiān)督鏈條，確保每一項制度、每一個環(huán)節(jié)不折不扣執(zhí)行到位。三是強化監(jiān)督結(jié)果的運用。探索建立基層黨內(nèi)法規(guī)評估制度，科學(xué)分析、量化考評執(zhí)行落實情況，及時將實施過程中碰到的新情況、新問題反饋給相關(guān)部門。

在責(zé)任追究方面，把問責(zé)作為推進依法治黨的重要抓手、重要利器，明確規(guī)定什么情況下問責(zé)、對誰問責(zé)、由誰問責(zé)、如何問責(zé)、怎么問責(zé)等事項，讓“有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”成為常態(tài)，以追責(zé)效果的提升強化黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束力。需要充分重視基層黨委（黨組）的主體責(zé)任。基層黨委（黨組）“一把手”要把抓好執(zhí)行、落實黨內(nèi)法規(guī)作為一項重要工作?；鶎蛹o(jì)檢機關(guān)也要充分發(fā)揮監(jiān)督問責(zé)的職責(zé)，把維護黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務(wù)，把問責(zé)貫穿監(jiān)督全過程。通過完善責(zé)任考評機制，把基層黨組織（黨委）及黨員履行黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況納入責(zé)任制考核和黨政干部述職述廉范圍。對執(zhí)行不力、有禁不止的行為做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，并且在一定范圍內(nèi)通報相關(guān)追責(zé)情況。

（四）以領(lǐng)導(dǎo)專家為關(guān)鍵

充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的“關(guān)鍵作用”。一方面，要重視黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。表態(tài)不如表率，領(lǐng)導(dǎo)干部要有效發(fā)揮“一級做給一級看、一級帶著一級干”的引領(lǐng)效應(yīng)，帶動其他黨員干部遵紀(jì)守法、依規(guī)依法辦事。領(lǐng)導(dǎo)干部要大力推進黨內(nèi)法規(guī)的工作思維思路和方式方法創(chuàng)新。深圳黨內(nèi)法規(guī)制定試點工作值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。深圳市委大膽探索實踐，緊緊圍繞基層黨建、作風(fēng)建設(shè)，精心遴選街道黨工委工作規(guī)則等內(nèi)容，探索“五部試點法規(guī)項目”建設(shè)，圍繞黨內(nèi)法規(guī)立項、起草、審議、解釋到實施評估等過程，建立起“五項工作機制”。另一方面，要做好選人用人工作。要使遵規(guī)守紀(jì)、敢于擔(dān)責(zé)、敢于創(chuàng)新的干部受到重用，獎的開心；使違紀(jì)違法的干部受到懲戒，罰的痛心。

著力打造一支對黨絕對忠誠、綜合素質(zhì)高、專業(yè)能力強的黨內(nèi)法規(guī)專門人才隊伍。通過配置專門法規(guī)工作人員，并為其創(chuàng)造良好的辦公條件，在人力、財力、物力方面給予充分的保障，從而提升從事黨內(nèi)法規(guī)工作的同志的積極性。通過編寫黨內(nèi)法規(guī)培訓(xùn)教材，開辦黨內(nèi)法規(guī)專題研討班、能力素質(zhì)提升班，到中央和省級法規(guī)工作機構(gòu)輪崗培訓(xùn)等方式，提升工作能力和素質(zhì)。要建設(shè)一支高水平的黨內(nèi)法規(guī)理論研究隊伍。依托政治學(xué)、黨建學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的建設(shè)，通過建立健全機構(gòu)、高等院校等聯(lián)合培養(yǎng)方式，加強黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)工作，努力打造一支有潛力、有能力、有素養(yǎng)的后備人才隊伍，為基層黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供理智力支撐。