馬 志，朱林聰，文宇琳

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入改革攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)各類矛盾激化。作為維護(hù)社會(huì)治安和國(guó)家穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，警察應(yīng)當(dāng)厘清自身的本質(zhì)屬性和權(quán)力職責(zé)，在法律賦予的權(quán)力和責(zé)任之內(nèi)尋求最佳的角色定位。2016年12月，《中華人民共和國(guó)人民警察法(修訂草案稿)》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察法(修訂草案稿)》)向全社會(huì)公布；2019年2月1日，《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》正式開始實(shí)行。在法治社會(huì)和警務(wù)改革的背景下，有必要對(duì)警察角色定位進(jìn)行深入分析和研究。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱現(xiàn)行《人民警察法》)的規(guī)定，“警察”一詞的定義作廣義解釋，包含公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、司法、檢察等警種?；诋?dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性和在政府部門中的權(quán)力比重，本文的“人民警察”作狹義解釋，主要是指公安機(jī)關(guān)的人民警察。

一、人民警察角色概述

(一)人民警察角色的定義

馬克思指出:“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！盵1]人總是處于一定的、復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系之中，一個(gè)人的“角色”反映了主體的客觀存在，表現(xiàn)了主體的行為模式和活動(dòng)形態(tài)?！敖巧庇衫≌Z(yǔ)派生而來(lái)，最初是指在戲劇、歌劇舞臺(tái)上演員所飾演的人物，后來(lái)人們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)和戲劇舞臺(tái)之間是有內(nèi)在聯(lián)系的。美國(guó)社會(huì)學(xué)家喬治·米德提出，“角色”是個(gè)人在所有社會(huì)關(guān)系中具備的身份和行為模式的綜合，角色的本質(zhì)是物質(zhì)性和社會(huì)性，在人類社會(huì)活動(dòng)中具有重要地位和作用。

在社會(huì)進(jìn)程中，警察角色也不斷發(fā)生著改變，其在社會(huì)中的角色直觀反映了警察群體的客觀存在和行為模式，具有重要的社會(huì)意義。權(quán)利義務(wù)是警察職能的最直觀表現(xiàn)，是警察角色的分類依據(jù)。但是，警察的職能并非警察角色的本質(zhì)。多數(shù)學(xué)者將警察角色本質(zhì)的爭(zhēng)論放在打擊犯罪和服務(wù)社會(huì)上。角色的本質(zhì)是物質(zhì)性和社會(huì)性，警察角色的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)立足于警察機(jī)關(guān)的階級(jí)屬性。警察機(jī)關(guān)是國(guó)家的暴力機(jī)關(guān)，是國(guó)家管理社會(huì)和管理人民的重要手段和中介。警察是一個(gè)古老的職業(yè)，隨著國(guó)家的誕生而誕生，隨著國(guó)家的發(fā)展而發(fā)展。馬克思認(rèn)為，警察是國(guó)家機(jī)器，警察的政治性證明了警察是國(guó)家的暴力性工具。從國(guó)家體制與警察歷史來(lái)看，警察的政治性是警察角色的本質(zhì)屬性。

警察角色理論是西方警察科學(xué)的重要組成部分，主要包含警察角色和角色沖突兩部分。警察角色在維護(hù)國(guó)家政權(quán)、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全等方面具有獨(dú)特的作用與職能，同時(shí)也包含社會(huì)大眾對(duì)警察權(quán)力職能的認(rèn)知、態(tài)度和看法，當(dāng)然也包括警察本身對(duì)自己的認(rèn)知和看法。從社會(huì)學(xué)角度看，警察是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家通過(guò)法律賦予其打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序的“硬拳頭”，與此同時(shí)，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，警察更應(yīng)具備服務(wù)社會(huì)、服務(wù)人民的“軟職能”。所謂的人民警察角色，是指人民警察基于其政治性的本質(zhì)屬性，以法律所賦予的權(quán)力責(zé)任為內(nèi)容，以社會(huì)期待為參考的執(zhí)法行為規(guī)范與職能模式。

(二)人民警察角色的類型

基于警察角色的屬性，警察角色的職能從其政治職能發(fā)展和剝離，逐漸演變?yōu)榇驌舴缸锖头?wù)社會(huì)等多重職能。警察角色的類型體現(xiàn)在各個(gè)國(guó)家對(duì)于警察職能、警察任務(wù)、警察作用的規(guī)定，直接反映在警察權(quán)責(zé)的規(guī)定。同時(shí)，國(guó)家的體制和實(shí)際情況也決定了這個(gè)國(guó)家對(duì)警察這一職業(yè)的職能定位和角色扮演。當(dāng)前，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定和執(zhí)法實(shí)際，我國(guó)警察角色可以分為以下幾種類型：

1.政治角色

基于警察角色的政治性，我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》第3條規(guī)定了人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家社會(huì)安全，忠于黨和國(guó)家。國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制力制定法律法規(guī)，合法地授予警察暴力使用權(quán)，“國(guó)家被認(rèn)為是暴力適用‘權(quán)’的唯一來(lái)源。而‘政治’就是指爭(zhēng)取分享權(quán)力或影響權(quán)力分配的努力”[2]。無(wú)論是國(guó)家，還是作為國(guó)家武器的警察的政治性都在占有、影響、控制、壟斷這種權(quán)力的努力中得以最真切的體現(xiàn)。警察既是維護(hù)國(guó)家政權(quán)“強(qiáng)悍”的暴力機(jī)器，也是社會(huì)秩序和人民群眾利益“溫和”的守護(hù)人。

2.組織角色

《人民警察法(修訂草案稿)》對(duì)中央與地方事權(quán)的劃分原則、警察內(nèi)部的管理、招錄、職能、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。根據(jù)現(xiàn)行《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，結(jié)合當(dāng)前警察組織與警察個(gè)人的關(guān)系來(lái)看，警察在組織中有明確的權(quán)力與責(zé)任分工。“組織決策的實(shí)施人員有著自己的利益、是非觀點(diǎn)，他們?cè)诮M織決策的執(zhí)行過(guò)程中把自己的意志、解釋強(qiáng)加于組織決策之上?！盵3]在這一層面，警察在內(nèi)部機(jī)構(gòu)中扮演了組織角色。

3.打擊與服務(wù)角色

現(xiàn)行的《人民警察法》規(guī)定了警察在打擊違法犯罪、保護(hù)社會(huì)利益、維護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全等方面的職能。預(yù)防、制止、打擊違法犯罪，這不僅是法律賦予警察的職責(zé)，也是警察最基本的職能，符合社會(huì)成員共同的要求。但是，打擊犯罪是警察最原始的職能，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，群眾的社會(huì)期望愈發(fā)強(qiáng)烈。社會(huì)期望是指社會(huì)的整體期望。不同的社會(huì)群體有不同的心理偏好和利益追求，因此對(duì)警察角色的期望也各有不同。但是，就整體的現(xiàn)有政治體制來(lái)看，無(wú)論是在安全保衛(wèi)、打擊犯罪，還是在人口管理、追求公民權(quán)利與國(guó)家警察權(quán)力的平衡方面，警察的服務(wù)職能有其必然性和必要性。當(dāng)前，我國(guó)警察“萬(wàn)能”的形象已深入人心，大到制服持刀歹徒、小到爬窗撬鎖，人民警察無(wú)所不能。

4.其他角色

當(dāng)前，雖然武裝警察部隊(duì)已由中央軍委全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，不再列入國(guó)務(wù)院序列，但其他范圍的警察隊(duì)伍仍保持著統(tǒng)一的管理制度、嚴(yán)格的紀(jì)律作風(fēng)和有效的行動(dòng)組織。結(jié)合現(xiàn)行《人民警察法》第51條和其他規(guī)定，在日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾和打擊恐怖活動(dòng)面前，警察具有一定的軍事屬性。

不同時(shí)期的警察角色，往往會(huì)因?yàn)楫?dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)構(gòu)造、價(jià)值取向等因素影響出現(xiàn)不同的角色類型。從現(xiàn)代意義上的警察誕生至今，警察這一職業(yè)經(jīng)歷了四次全球性的警務(wù)革命，警察的角色定位也隨著警務(wù)革命而不斷變更。

二、我國(guó)警察角色沖突現(xiàn)狀及原因

警察角色的沖突是西方警察角色理論的內(nèi)容之一，具體表現(xiàn)在法律規(guī)范、社會(huì)大眾、警察組織及個(gè)人對(duì)警察這一職業(yè)的期待和現(xiàn)實(shí)的差距與沖突。

(一)警察角色沖突的現(xiàn)狀

當(dāng)前，雖然我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定了警察的職能范圍，明確了警察的角色內(nèi)容和類型。但是，我國(guó)警察角色沖突依然存在并呈現(xiàn)加劇的趨勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，警察所承擔(dān)的職能和扮演的角色遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律規(guī)定的范圍和要求，大量的非警務(wù)活動(dòng)極大地消耗了國(guó)家警力和警察個(gè)體精力。據(jù)研究調(diào)查，自2000年以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)非警務(wù)活動(dòng)的110接處警比例逐年上升，民警加班時(shí)間和加班人數(shù)更是急劇上升。就基層而言，民警的工作壓力不斷加大，因公犧牲的人數(shù)也逐年增多。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2019年第一季度犧牲民警就高達(dá)64人。

我國(guó)警察角色類型多樣，其沖突表現(xiàn)也是復(fù)雜多變。具體表現(xiàn)為：權(quán)力與權(quán)利的沖突、法理與情理的沖突、集體與個(gè)人的沖突等。權(quán)力與權(quán)利的沖突是指警察所兼有的權(quán)力與權(quán)利的沖突，主要表現(xiàn)在警察作為公職人員所擁有的公權(quán)力與作為公民所擁有私權(quán)利之間的沖突。法理與情理沖突是指法律與道德的沖突，具體表現(xiàn)在警察作為法律的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者，與作為守護(hù)公民利益者之間的沖突。集體與個(gè)人的沖突是指警察在警察集體與警察個(gè)人、為社會(huì)服務(wù)和個(gè)人利益間的沖突，具體表現(xiàn)在服從上級(jí)意志與保障個(gè)人合法利益的沖突，為人民服務(wù)與舍棄個(gè)人得失的沖突等。

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)明確了警察的職責(zé)范圍，雖然有助于警察的角色定位，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，警察所擔(dān)負(fù)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律規(guī)定的范圍，其所扮演的角色更為復(fù)雜多樣，社會(huì)對(duì)于警察的期望與警察自身角色定位之間產(chǎn)生了矛盾。理論與現(xiàn)實(shí)、警察角色之間的沖突問(wèn)題，也將導(dǎo)致警察對(duì)職業(yè)的認(rèn)知感與榮譽(yù)感受挫，嚴(yán)重影響正常警務(wù)工作的開展。

(二)警察角色沖突的原因

1.部分警務(wù)范圍不明確

根據(jù)現(xiàn)行的《人民警察法》第2條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)的保護(hù)對(duì)象可以分為國(guó)家、社會(huì)、公民三個(gè)方面，并沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化。一方面，概括性的規(guī)定有助于公安機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)時(shí)，留足應(yīng)急空間，做出合理決定；但另一方面，不確定的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分，擴(kuò)大警察承擔(dān)的任務(wù)責(zé)任范圍?，F(xiàn)實(shí)中，法律解釋權(quán)不在警察手中，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和治安環(huán)境時(shí)，法律往往又難以及時(shí)有效地做出準(zhǔn)確解釋，這就使得警察職權(quán)范圍無(wú)法進(jìn)一步明確，執(zhí)法彈性和范圍較大。

雖然《人民警察法(修訂草案稿)》第12條將“調(diào)解處理民間糾紛”作為警察的職責(zé)，但是民間糾紛涉及面很廣，程度也各不相同，這種情況下難以區(qū)分是否在警務(wù)職權(quán)范圍內(nèi)，使得人民警察在實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)中難以“對(duì)癥下藥”。同時(shí)，民間糾紛的范圍不確定，更可能導(dǎo)致公民濫用警力資源，任何問(wèn)題不加區(qū)別地?fù)艽驁?bào)警電話，容易造成公共資源的浪費(fèi)。

2.警察自身角色定位不清

當(dāng)前，我國(guó)警察職業(yè)比其他職業(yè)的壓力大得多。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，社會(huì)對(duì)警務(wù)人員的服務(wù)要求進(jìn)一步提高，多技巧、多功能、多方面的執(zhí)法水平和素質(zhì)要求，使得民警在行使職權(quán)時(shí)容易出現(xiàn)警察角色定位的模糊和沖突。公安機(jī)關(guān)每年考核公布的依據(jù)，仍會(huì)以報(bào)案數(shù)、發(fā)案數(shù)、破案率為主，大部分上級(jí)機(jī)關(guān)忽略了警民關(guān)系、公眾滿意度、群眾參與破案等重要因素。治安案件數(shù)量、破案率成為衡量社會(huì)治安和自身業(yè)績(jī)好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，極大程度上導(dǎo)致了警察角色之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，使得民警難以深入到人民群眾當(dāng)中了解民情、服務(wù)社會(huì)。同時(shí)，一項(xiàng)對(duì)382名警察的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示：70%的民警認(rèn)為公安機(jī)關(guān)最大的職權(quán)是打擊犯罪；60%的民警認(rèn)為在犯罪高發(fā)地區(qū)，減少對(duì)警察的武力限制能夠有效降低犯罪率；在侵略性執(zhí)法方式上，40%的民警持支持態(tài)度、30%持中立態(tài)度[4]。這一調(diào)查結(jié)果與當(dāng)前服務(wù)社會(huì)和打擊犯罪多職能的警察模式并不相符。

3.人民群眾對(duì)警察角色存在誤解

自建立警察部門以來(lái)，人們對(duì)警察這一職業(yè)一直抱著很高的期望與要求，這與警察部門的“有難必幫”的服務(wù)宗旨和對(duì)警察英勇全能形象的大力宣傳有很大聯(lián)系。同時(shí)，夸大、不實(shí)的報(bào)道使得人們對(duì)警察角色產(chǎn)生誤解，然而絕大部分警察的工作都是平凡忙碌的，沒(méi)有像宣傳的那樣令人激情澎湃。有關(guān)部門不實(shí)、夸張的宣傳使得民眾認(rèn)為有任何困難都可以去找警察，找警察后一定都可以得到解決。而在現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)因?yàn)樽陨砭Σ蛔?、職?quán)分配不均、人員素質(zhì)不高等現(xiàn)實(shí)原因，導(dǎo)致社會(huì)群眾的期望難以實(shí)現(xiàn)和滿足，出現(xiàn)找到警察卻不一定能受理、受理后不一定能解決、解決了不一定能滿意的現(xiàn)象，進(jìn)一步激化警察與社會(huì)民眾之間的矛盾。

三、人民警察角色的定位與構(gòu)想

警察職能并非警察角色的本質(zhì)，警察角色的類型不能等同于角色的定位。角色類型是基于法律法規(guī)等內(nèi)容總結(jié)得出的，而角色定位是基于警察本質(zhì)和執(zhí)法實(shí)際環(huán)境等多種因素考量從而設(shè)置的警察功能、作用和地位等。警察角色定位是警察角色本質(zhì)屬性的外在表現(xiàn)，警察的職能核心就是執(zhí)法，包括刑事與行政執(zhí)法。

(一)警察角色的權(quán)責(zé)定位

如果說(shuō)警察角色的本質(zhì)來(lái)源于權(quán)利和責(zé)任的規(guī)范，權(quán)利和義務(wù)來(lái)源于法律規(guī)定，因此警察角色定位從根本上來(lái)講就是來(lái)自于國(guó)家各類法律法規(guī)。人民警察作為國(guó)家意志和公權(quán)力的執(zhí)行者，更應(yīng)當(dāng)注重權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

1.人民警察角色的權(quán)力

人民警察的行政執(zhí)法權(quán)。警察的行政執(zhí)法權(quán)，是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察，依照法定的職權(quán)和程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的具體行政行為，包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等權(quán)限?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》和現(xiàn)行《人民警察法》等法律法規(guī)做出了授權(quán)與規(guī)定。具體表現(xiàn)在：社會(huì)治安、人身檢查、交通安全管控、危爆物品管控、消防警衛(wèi)、出入境管理等多個(gè)方面。這些行政執(zhí)法權(quán)是警察角色最基本也是最重要的權(quán)力。當(dāng)然，人民警察履行職能的行為應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，這也是保障人民警察更好履行職責(zé)的必備條件和現(xiàn)實(shí)要求。

人民警察的刑事執(zhí)法權(quán)。人民警察不僅承擔(dān)著行政執(zhí)法任務(wù)，在刑事執(zhí)法方面也同樣具有一定的權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)都賦予了警察刑事執(zhí)法權(quán)。現(xiàn)行《人民警察法》規(guī)定：人民警察可以對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰、依法采取偵查措施和刑事強(qiáng)制措施，配合司法部門，提高司法效率。而且，賦予人民警察一定的刑事權(quán)力，有利于補(bǔ)充僅靠行政執(zhí)法所帶來(lái)的不足，有利于加強(qiáng)警察權(quán)力的執(zhí)法硬度和尺度。

人民警察自身的合法權(quán)益。在依法執(zhí)行職務(wù)活動(dòng)過(guò)程中，人民警察依法享有基本的公民權(quán)利，如生命健康權(quán)、休息權(quán)、名譽(yù)權(quán)等。然而，由于我國(guó)人口基數(shù)大、社會(huì)矛盾復(fù)雜、警力配置不協(xié)調(diào)等原因，在實(shí)際工作中人民警察的基本權(quán)利如生命健康權(quán)、休息權(quán)等沒(méi)有得到足夠的保障。雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了警務(wù)保障，但對(duì)人民警察自身權(quán)益等內(nèi)容并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，更多的是依靠地方性法規(guī)和各地公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)對(duì)警察進(jìn)行保障，而其中又基本是對(duì)人民警察工資保障和因公致殘、犧牲的待遇規(guī)定[5]。顯然，這些規(guī)定難以應(yīng)對(duì)警察權(quán)益保護(hù)所面對(duì)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

2.人民警察角色的責(zé)任

人民警察的職業(yè)責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行《人民警察法》第6條規(guī)定，人民警察的職責(zé)可以分為以下幾種類型：一是根據(jù)人民警察的執(zhí)法對(duì)象，可分為少數(shù)專政和多數(shù)民主職責(zé)。前者是指人民警察對(duì)危害國(guó)家和社會(huì)安全、破壞社會(huì)主義制度的人實(shí)行管控的職能；后者指人民警察保護(hù)絕大部分人民的合法權(quán)益的職責(zé)，如專群結(jié)合，旨在聯(lián)系群眾、依靠群眾，共同維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和穩(wěn)定發(fā)展。二是根據(jù)人民警察職責(zé)的性質(zhì)，可分為三種職責(zé)：治安職責(zé)，是為維護(hù)社會(huì)治安而履行的職責(zé)，在現(xiàn)行《人民警察法》中的第2、3章有具體規(guī)定：刑事職責(zé)，指執(zhí)行法律法規(guī)所規(guī)定的刑事職責(zé)，如對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰等，保障國(guó)家立法、司法活動(dòng)的順利進(jìn)行；社會(huì)服務(wù)職責(zé)，指警察為社會(huì)、為人民服務(wù)的職責(zé)，如人民警察對(duì)糾紛可以進(jìn)行調(diào)解、對(duì)群眾性組織指導(dǎo)安防工作等。

人民警察的道德責(zé)任。角色是一個(gè)集合各種責(zé)任義務(wù)的綜合體，警察角色一方面要具備基本的公民道德素質(zhì)，另一方面也要具備較高的職業(yè)素養(yǎng)。警察的職業(yè)特性和權(quán)力職能，從根本上決定并要求從業(yè)人員必須具備良好的職業(yè)素養(yǎng)和品行，遵守憲法和法律法規(guī)，履職盡責(zé)，公正廉潔，全心全意為人民服務(wù)。至于其他義務(wù)，如依法履行職責(zé)、違法賠償、遵守內(nèi)部紀(jì)律等義務(wù)。人民警察的權(quán)力義務(wù)源于法律，在履行任何一項(xiàng)職權(quán)時(shí)都必須要遵守法律法規(guī)，不能越權(quán)違法、執(zhí)法犯法。賠償義務(wù)是指人民警察違反法律規(guī)定而侵害他人合法利益時(shí)，警察部門和警察個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)對(duì)應(yīng)的賠償責(zé)任；而遵守內(nèi)部紀(jì)律義務(wù)指人民警察在警察組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)章制度義務(wù)。

(二)警察角色的定位構(gòu)想

目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家警察角色的定位范圍主要是社會(huì)治安管理者、人民的服務(wù)者和打擊犯罪的執(zhí)法者。通常其一個(gè)或數(shù)個(gè)角色占主要位置，其他角色兼具，這也符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展潮流和世界警務(wù)改革的發(fā)展方向。

基于我國(guó)公安機(jī)關(guān)的行政權(quán)力和我國(guó)特殊的執(zhí)法環(huán)境，簡(jiǎn)單地將人民警察的角色定位為服務(wù)角色略顯不足。首先，我國(guó)公安機(jī)關(guān)和警察角色的本質(zhì)屬性是政治性，這就決定了警察的根本職能就是國(guó)家權(quán)力的維護(hù)者與危害國(guó)家政權(quán)的打擊者和懲罰者。其次，服務(wù)型警察對(duì)國(guó)家整體的執(zhí)法環(huán)境和公民的法律素養(yǎng)有較高的要求，根據(jù)上述內(nèi)容，在當(dāng)前和將來(lái)一段時(shí)間，我國(guó)的執(zhí)法環(huán)境和公民法律素養(yǎng)都亟須進(jìn)一步完善和提高。

首先，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)生的階級(jí)性和警察的政治性，行政管理職能仍然是警察機(jī)關(guān)最根本最主要的職能。警察的行政管理職能最終的目的是維護(hù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，保障社會(huì)治安穩(wěn)定，公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力有利于保障國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。其次，我國(guó)《刑法》和《刑事訴訟法》等法律賦予了公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的職能。因此，應(yīng)當(dāng)在法律的修改中明確新時(shí)期警察社會(huì)秩序維護(hù)者角色所包含的服務(wù)、打擊、管理、緊急應(yīng)對(duì)的四大職能，并突出警察達(dá)成角色職責(zé)必須重視服務(wù)職能[6]。當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革開放的深水區(qū)，社會(huì)矛盾復(fù)雜尖銳，違法犯罪呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。賦予公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的權(quán)力，不僅發(fā)揮了警察傳統(tǒng)職能，也與我國(guó)的社會(huì)發(fā)展與現(xiàn)狀相契合。隨著現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展和公民法律意識(shí)的提升，傳統(tǒng)的警察職能早已不能滿足。根據(jù)新公共服務(wù)理論和法治社會(huì)對(duì)警察部門的要求，建設(shè)服務(wù)型警察有其必要性。警察作為社會(huì)公共事務(wù)的參與者之一，其角色定位應(yīng)當(dāng)與其他參與者保持平等。這既符合當(dāng)前世界各國(guó)政府體制改革的理念，也與我國(guó)“大社會(huì)、小政府”的政府服務(wù)目標(biāo)和原則相契合。但是在這一過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)不僅要做到主動(dòng)服務(wù)、積極調(diào)整警務(wù)工作模式，更要認(rèn)清警察的本職工作，依法依規(guī)履職盡責(zé)，做到精準(zhǔn)高效地服務(wù)社會(huì)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)警察的角色定位，仍應(yīng)當(dāng)以社會(huì)秩序的管理者為主，兼具打擊犯罪和服務(wù)群眾等多重角色職能。

四、完善警察角色定位的法律途徑

隨著社會(huì)各類關(guān)系的迅速變化和執(zhí)法環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，人民警察面臨的執(zhí)法任務(wù)日益繁重，監(jiān)督方式呈現(xiàn)多元化。研究人民警察角色定位，主要目的在于：通過(guò)分析警察角色的實(shí)然與應(yīng)然狀態(tài)，探討我國(guó)警察角色定位的構(gòu)建與完善。

(一)立法層面

通過(guò)修改法律法規(guī)來(lái)完善警察角色定位應(yīng)當(dāng)慎重，要結(jié)合我國(guó)執(zhí)法實(shí)際和特點(diǎn)，廣泛聽取人民警察和社會(huì)大眾的心聲，否則警察權(quán)利責(zé)任、角色沖突等矛盾仍難以徹底化解。因此，完善警察角色定位應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

1.明確人民警察的范圍

我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》規(guī)定，“警察”包括了公安、國(guó)家安全、監(jiān)獄、勞教機(jī)關(guān)的人民警察、司法警察和武裝警察。而《人民警察法(修訂草案稿)》第2條僅保留了公安機(jī)關(guān)的警察，其余警察并不包含在內(nèi)。即使修訂草案稿第104條作補(bǔ)充規(guī)定，將其他警種涵蓋其中，但是通篇來(lái)看都是對(duì)公安機(jī)關(guān)的警察權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。這樣縮小范圍定義極易造成不同“警察”在執(zhí)行任務(wù)時(shí)組織渙散、職權(quán)不清、非公安機(jī)關(guān)警察受排擠等實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生警察權(quán)責(zé)不清、角色定位模糊、隊(duì)伍管理混亂等不良后果。

2.區(qū)分警察職權(quán)和非警察職權(quán)

區(qū)分職權(quán)有利于規(guī)范、細(xì)化警察權(quán)力，明確警察具體角色，減少警力資源浪費(fèi)，而《人民警察法(修訂草案稿)》并未作出明確區(qū)分?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于警察機(jī)關(guān)在社會(huì)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的巨大作用，人們對(duì)警察也給予了很高的期望與評(píng)價(jià)，認(rèn)為他們凡事都能管、凡事都應(yīng)管、管理能解決、管理應(yīng)解決。因此在日常生活中，我們會(huì)看到警察“越權(quán)”參與到政府的行政活動(dòng)中，如強(qiáng)制拆遷、計(jì)劃生育等行為，甚至有些地方警察部門充當(dāng)?shù)胤狡髽I(yè)的“保護(hù)傘”，插手違法犯罪活動(dòng)，造成惡劣影響。警察法應(yīng)當(dāng)是一部專門規(guī)范警察組織的法律，涉及警察隊(duì)伍的各個(gè)方面，應(yīng)對(duì)警察職權(quán)和非警察職權(quán)作出明確規(guī)定和區(qū)分，最大限度地排除非警務(wù)活動(dòng)的干涉和地方政府的越權(quán)行為。

3.進(jìn)一步優(yōu)化警察權(quán)配置

警察權(quán)是指為滿足國(guó)家安全和社會(huì)秩序需要，預(yù)防、制止、懲罰違法犯罪行為，而按照一定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、分配、安排、調(diào)整的警察權(quán)[7]?！度嗣窬旆?修訂草案稿)》提出了中央、地方、中央和地方共同三種公安事權(quán)，但是并沒(méi)有對(duì)于中央和地方事權(quán)的具體權(quán)責(zé)分配和保障制度作出規(guī)定，僅靠概括性規(guī)定在實(shí)踐中難以操作。更重要的是，我國(guó)實(shí)行民主集中制，國(guó)家的所有事權(quán)全部歸屬中央，中央與地方只有職權(quán)分工而沒(méi)有事權(quán)分工，分配中央和地方事權(quán)會(huì)違背憲法原則和國(guó)家管理體制，更加不利于警察職權(quán)劃分和角色定位。

(二)執(zhí)法層面

1.適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)

當(dāng)前我國(guó)政府無(wú)論是體制上還是執(zhí)政理念上都在進(jìn)行大刀闊斧地改革，主要表現(xiàn)在政府自我限權(quán)向社會(huì)放權(quán)。公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，是政府的重要組成部分，在自身角色定位的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)避免機(jī)械操作，在政府改革的浪潮中把握脈搏。具體而言，警察在角色定位時(shí)，一方面要明確自身的職責(zé)，以穩(wěn)社會(huì)秩序?yàn)橹行?，以打擊犯罪和服?wù)社會(huì)為基礎(chǔ)；另一方面又要結(jié)合政府職能改革，在服務(wù)社會(huì)方面不斷加強(qiáng)和完善，做到依法、合理服務(wù)。

2.依法履行警察的協(xié)助職能

現(xiàn)行《人民警察法》及其修訂草案稿中對(duì)警察的協(xié)助職能作部分規(guī)定，包括對(duì)私權(quán)的協(xié)助和對(duì)公權(quán)的協(xié)助職能。具體而言，對(duì)私權(quán)的協(xié)助職能主要是對(duì)民間糾紛等民事方面進(jìn)行協(xié)助，警察有維護(hù)社會(huì)治安秩序、保護(hù)人民合法權(quán)益的職責(zé)，這種職責(zé)自然應(yīng)包括私權(quán)引發(fā)的公共危害在內(nèi)[8]。這類協(xié)助職能應(yīng)當(dāng)明確適用條件和輔助范圍，否則會(huì)產(chǎn)生濫用警力資源的現(xiàn)象。對(duì)公權(quán)的協(xié)助包括一般職務(wù)協(xié)助和執(zhí)行協(xié)助，前一類是依照行政法滿足職務(wù)請(qǐng)求要件的協(xié)助，后一類是對(duì)其他行政部門行政強(qiáng)制執(zhí)行的協(xié)助。無(wú)論那一類，警察都必須依法協(xié)助，不得越權(quán)，不得濫用公權(quán)，越俎代庖。

3.注重結(jié)合當(dāng)前改革的時(shí)代背景

目前，我國(guó)警察體系龐大，各警種權(quán)力義務(wù)交叉，我國(guó)獨(dú)特的警察體制一定程度上制約了警察角色理論的發(fā)展。我國(guó)警察管理體制上仍然實(shí)行雙重管理，地方政府擁有警察的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，較大程度地制約了警察的獨(dú)立性，如上文所言，警力嚴(yán)重浪費(fèi)在非警務(wù)活動(dòng)上。因此，應(yīng)在公安機(jī)關(guān)的人員任免和財(cái)政撥款方面，確立上級(jí)公安機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)攸h委政府間的科學(xué)比例，適當(dāng)提高公安機(jī)關(guān)的自主性[9]。警察權(quán)力應(yīng)適當(dāng)精簡(jiǎn)，細(xì)化職責(zé)和任務(wù)，將警察角色理論融入警察執(zhí)法；既要注重法律賦權(quán)的嚴(yán)謹(jǐn)性和邏輯性，又要結(jié)合當(dāng)前警察體制改革的時(shí)代背景，吸取西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索出具有中國(guó)特色的警察體制與警察角色理論。

在法治社會(huì)建設(shè)和新政府服務(wù)理論的影響下，我國(guó)政府改革必將向以服務(wù)社會(huì)、服務(wù)人民為核心轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，人民警察必須始終站在維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安、維護(hù)廣大人民群眾根本利益的立場(chǎng)上，人民群眾的需求就是警察各項(xiàng)工作的立足點(diǎn)與歸宿。警察要想行使好職權(quán)、定位好角色，必須以法律為依據(jù)，以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)橹行模ψ龅酱驌舴缸锖头?wù)社會(huì)相結(jié)合。