■文／李珍

我國(guó)建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之初，就確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革方案，單位繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，形成基礎(chǔ)養(yǎng)老金，本人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，稱之為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金；多數(shù)地方為縣市級(jí)統(tǒng)籌。1997 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》要求“逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡”。2007 年勞動(dòng)保障部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)通知，明確要求各地統(tǒng)籌層次提高到省級(jí)。但是直到2016 年，除北京、天津、上海、重慶、海南、西藏、陜西等少數(shù)省份真正實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支外，其他省份僅建立了省級(jí)調(diào)劑金制度。

我國(guó)改革開放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是非均衡發(fā)展，在資源有限的情況下，讓一部人、一部分地區(qū)先富起來。先試先行地區(qū)首先獲得了改革開放的紅利，吸引了大量外來勞動(dòng)力。人口凈流入地的勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)年輕，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率低，養(yǎng)老基金負(fù)擔(dān)輕且基金結(jié)余額大；相反，人口凈流出地通常是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，年輕勞動(dòng)力的流出使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率惡化，基金入不敷出。這一現(xiàn)象在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的早期就出現(xiàn)了，只是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，地區(qū)間的負(fù)擔(dān)不平衡問題越來越嚴(yán)重。

為了解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)間負(fù)擔(dān)不平衡和收支壓力不平衡問題，盡管省級(jí)統(tǒng)籌還未實(shí)現(xiàn)，黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》還是提出“條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”。2006 年前后，各相關(guān)部門紛紛研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的必要性和可行性。

全國(guó)統(tǒng)籌的好處自不必說，有利于地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)公平負(fù)擔(dān)，有利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)等，但問題也是不可忽視的。盡管理論上養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該自求平衡，但在法律上和所有人的預(yù)期中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的最后責(zé)任人是政府，統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)，意味著中央政府是最后責(zé)任人，這樣可能會(huì)內(nèi)置地方政府與中央政府博弈的動(dòng)力，而這種博弈的結(jié)果一定是中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的增加；還有一個(gè)棘手問題是養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法?，F(xiàn)行的計(jì)發(fā)辦法包含著統(tǒng)籌地區(qū)的社會(huì)平均工資，那么全國(guó)統(tǒng)籌后怎么辦？當(dāng)然，我們可以修改計(jì)發(fā)辦法。但如果計(jì)發(fā)辦法偏向社會(huì)平等主義，則低收入地區(qū)的養(yǎng)老金水平可能與工資倒掛而損失效率，高收入地區(qū)退休人員則養(yǎng)老金會(huì)不足；如果計(jì)發(fā)辦法偏多繳多得原則，那么低收入地區(qū)如何從全國(guó)統(tǒng)籌的公平性中受益？

2009 年的中德法制國(guó)家對(duì)話會(huì)，議題是“完善中國(guó)社會(huì)保障制度”。有學(xué)者就“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的利與弊”展開論述。此后幾年，各地上演的博弈，比如鼓勵(lì)失地農(nóng)民或其他身份的居民補(bǔ)繳或者躉繳保費(fèi)進(jìn)入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等，都表明擔(dān)心并不是多余的。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的對(duì)象是一樣的，但2017年養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)比醫(yī)療保險(xiǎn)多9000 多萬人，這個(gè)數(shù)據(jù)值得我們對(duì)社保制度作整體思考。

公共政策按社會(huì)輿論導(dǎo)引向前推進(jìn)。與所有人預(yù)期的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌不同的是，“十二五”規(guī)劃提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”，可能考慮到個(gè)人賬戶是私有財(cái)產(chǎn)不宜統(tǒng)到中央層面。而在“十三五”規(guī)劃中，則出現(xiàn)這樣的表述，前一句“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，后一句“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，那留在地方的個(gè)人賬戶將如何與之結(jié)合？一個(gè)統(tǒng)賬結(jié)合的制度給我們留下了多少難題？