古鉞

比起已有近70 年發(fā)展史的職工基本養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度還很“年輕”，連頭帶尾算下來，剛過“而立之年”，但它的建立實施確是我國社會保障體系建設(shè)史上的一件大事。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的首次試驗

黨的十二屆三中全會后，經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)向以城市為重點，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老、待業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險改革探索“四面出擊”，熱火朝天。而在農(nóng)村，此時家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已普遍推行，在極大解放農(nóng)村生產(chǎn)力的同時，原有的集體經(jīng)濟(jì)組織保障功能弱化，加之計劃生育政策全面實行，開始趨向小型化的農(nóng)民家庭贍養(yǎng)老年人的能力下降?；谶@一背景，各地紛紛探索保障農(nóng)村老年人基本生活的新辦法，有的參考城鎮(zhèn)企業(yè)模式對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民單獨組織養(yǎng)老保險，有的通過以工補(bǔ)農(nóng)搞村級“工農(nóng)一體化養(yǎng)老保險”，有的則對農(nóng)民搞個人繳費(fèi)為主、集體經(jīng)濟(jì)適當(dāng)補(bǔ)助的“社會養(yǎng)老保險”。1991 年，國務(wù)院在改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定中附加了一句話：“農(nóng)村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的養(yǎng)老保險改革由民政部負(fù)責(zé)”。據(jù)此，1992 年民政部發(fā)布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，在全國層面將制度名稱定為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（老農(nóng)保），明確了保險對象、籌資渠道、記賬方式、享受條件、基金管理等基本政策，力圖為各地的早期自行試點指示出規(guī)范的方向。

老農(nóng)保是我國歷史上第一次通過社會化方式解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的嘗試。方案設(shè)計借鑒了商業(yè)人壽保險的一些做法，在率先解決了溫飽問題、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)得到農(nóng)民的歡迎。到1997 年，全國已經(jīng)有2200 多個縣合計8200 萬農(nóng)民投保。但由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家財力和管理水平的局限，老農(nóng)保在運(yùn)行實踐中也暴露出一些問題：籌資渠道狹窄，主要靠農(nóng)民自己繳費(fèi)，導(dǎo)致預(yù)期待遇水平過低；有強(qiáng)制農(nóng)民繳費(fèi)投?，F(xiàn)象，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；管理層級低，基金運(yùn)營不可持續(xù)，有的地區(qū)作出過高承諾，后來變成“空頭支票”。

1996 年中央作出切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“五禁止”指示，明確要求“不得以任何形式下達(dá)保險指標(biāo)，強(qiáng)行要求農(nóng)民投?！?。在20 世紀(jì)90 年代末集中整頓國內(nèi)金融秩序中，國務(wù)院決定老農(nóng)保能退保的盡可能退保，暫時不能退保的也要停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。同時，按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將農(nóng)村社會保險職能調(diào)整劃入新成立的勞動保障部。勞動保障部接手管理后，根據(jù)國家金融政策適當(dāng)調(diào)低了農(nóng)保資金回報率等標(biāo)準(zhǔn)，并將原來集中到中央投資的資金逐步清算退還各地。在地方層面，少數(shù)地區(qū)對農(nóng)民進(jìn)行了退保處理，絕大多數(shù)地區(qū)的老農(nóng)保工作處于停滯和等待狀態(tài)，進(jìn)入了長達(dá)10 年的“休眠期”。

新農(nóng)保順時應(yīng)運(yùn)而生

黨的十六大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大命題，在社會保障方面作出了“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”的部署。幾年之后，新農(nóng)合、農(nóng)村低保制度相繼建立，農(nóng)村養(yǎng)老保險也從沉睡中開始蘇醒，一些地區(qū)重啟了探索進(jìn)程。如北京市試行的辦法，在農(nóng)民參保繳費(fèi)的同時，政府發(fā)給一定數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，稱為“補(bǔ)出口”；山東省煙臺市嘗試的辦法，由政府對農(nóng)民參保繳費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助，稱為“補(bǔ)入口”；陜西省寶雞市則采取了財政對入口、出口“兩頭補(bǔ)”的辦法。這些主動探索為全國性的制度設(shè)計積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。

2007 年下半年至2008 年初，國務(wù)院組織對老農(nóng)保基金全面審計，有關(guān)部門在對查出問題指導(dǎo)整改的同時，提出了完善制度的建議。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中提出：“按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！边@是中央文件中第一次使用“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”的概念，后來被簡稱為新農(nóng)保。這個定名和籌資結(jié)構(gòu)，汲取基層經(jīng)驗，厘清了與老農(nóng)保的界限，樹立起統(tǒng)一建設(shè)新制度的旗幟。按照中央決定，國務(wù)院確定2009 年在全國10%左右的縣試點新農(nóng)保，并為此專門成立了由14 個部門組成的試點領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)年8 月召開了全國新農(nóng)保試點工作會議，會后國務(wù)院印發(fā)試點指導(dǎo)意見，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)正式揚(yáng)帆起航。

相比老農(nóng)保、職工養(yǎng)老保險以及商業(yè)保險，新農(nóng)保的確多有新、特之處：一是實行自愿參保原則，不搞強(qiáng)迫命令。二是設(shè)置多檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且以絕對額形式表達(dá)，由農(nóng)民依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力選擇，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展不平衡的實際，也便于農(nóng)民群眾理解。三是采取“兩頭補(bǔ)”方式，政府對農(nóng)村老人發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，全國統(tǒng)一規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)，并由中央財政承擔(dān)主要責(zé)任；同時由地方政府對農(nóng)民參保繳費(fèi)給予一定補(bǔ)貼。四是與相關(guān)社保制度緊密銜接，如對低保、重度殘疾人等代繳保險費(fèi)，對農(nóng)村五保、社會救助、計劃生育家庭扶助政策對象保留原有待遇，不沖抵、不降低，使低收入群體有更多獲得感。

2009 年，全國批復(fù)首批試點縣320 個，實際試點規(guī)模為11.8%。2010 年試點范圍擴(kuò)大到全國23%的縣，其中將西藏自治區(qū)和四省藏區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)的南疆四地州及自治區(qū)所有邊境縣、貧困縣列為試點重點地區(qū)。當(dāng)年全國有838 個縣開展試點，參保人數(shù)超過1 億人。2011 年試點加速擴(kuò)大，有1914 個縣開展試點，并將所有老少邊窮地區(qū)作為重點覆蓋區(qū)，年末參保人數(shù)達(dá)到3.26 億人。到2012 年，按照中央決策，實現(xiàn)了新農(nóng)保制度對所有地區(qū)的全覆蓋，參保人數(shù)達(dá)4.63 億人，比原定2020 年底之前實現(xiàn)全覆蓋的計劃提前了8 年。

城居保：填補(bǔ)最后一個制度空白

在新農(nóng)保擴(kuò)大試點的2010 年，城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的養(yǎng)老保險（城居保）問題就提上了議程。這類群體主要是城市中由于各種原因未就業(yè)過、也無法參加職工養(yǎng)老保險的居民，全國約有兩三千萬人，人口占比不高，但按照黨的十七大“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的要求，則是一個亟需填補(bǔ)的制度空白。2010 年10 月頒布的社會保險法明確規(guī)定“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度”，為建立城居保制度奠定了堅實法律基礎(chǔ)。2011 年6 月，國務(wù)院印發(fā)指導(dǎo)意見，決定從7 月1 日起，與新農(nóng)保同范圍、同比例推進(jìn)城居保試點。

城居保的制度模式和主要政策與新農(nóng)保大體一致，同時也反映了城鎮(zhèn)居民的一些特點。一是覆蓋范圍限于城鎮(zhèn)戶籍的非從業(yè)居民，與新農(nóng)保、職工養(yǎng)老保險制度“三足鼎立”。二是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置比新農(nóng)保向上增加了5 個檔次，以與城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)能力和意愿相適應(yīng)。三是中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)與新農(nóng)保一樣，以體現(xiàn)社會公平；而在實際操作中，地方政府考慮到城鎮(zhèn)消費(fèi)水平，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，大都規(guī)定了略高于新農(nóng)保的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

2011 年6 月召開的全國城居保試點工作部署暨新農(nóng)保試點經(jīng)驗交流會議，標(biāo)志著城居保試點正式啟動。當(dāng)年有1902 個縣區(qū)納入試點，年末參保城鎮(zhèn)居民539 萬人，其中直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的超過40%。2012 年7 月，城居保與新農(nóng)保同步在全國所有地區(qū)全面實施，年末參保的城鎮(zhèn)居民達(dá)2101 萬人。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度

黨的十八大提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。2014 年國務(wù)院印發(fā)文件，決定合并實施新農(nóng)保、城居保兩項制度，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(城鄉(xiāng)居保)。制度合并后，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在城居保10 檔之上增設(shè)1500 元、2000 元兩個檔次；同時要求地方政府對選擇500 元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60 元，增強(qiáng)了多繳多得的激勵性。

自此迄今，國家對鞏固完善城鄉(xiāng)居保制度采取了多項重大舉措。一是提高待遇水平。2014 年將基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55 元提高到70 元，2018 年再次提高到88 元。目前，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均水平超過160 元，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)到140 元。二是完善轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。在城鄉(xiāng)居保制度內(nèi)部跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)政策基礎(chǔ)上，充實了參保人在城鄉(xiāng)居保與職工養(yǎng)老保險之間轉(zhuǎn)換的政策措施，在城鄉(xiāng)之間、不同制度之間搭起了互聯(lián)互通的“立交橋”。三是規(guī)范基金管理和運(yùn)營。在逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)居保基金省級管理基礎(chǔ)上，2015 年國務(wù)院頒布《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，對包括城鄉(xiāng)居保在內(nèi)的基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一委托國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)開展投資，為城鄉(xiāng)居保基金開辟了保值增值的新渠道。

2009 年第一批新農(nóng)保試點至今不過10 年，已經(jīng)覆蓋了全國城鄉(xiāng)5.24 億居民，其中領(lǐng)取待遇1.59 億人，在中華人民共和國70 年社會保障史上留下濃墨重彩的一筆。以歷史視角看，人人老有所養(yǎng)是中國人的千年夢想之一，城鄉(xiāng)居保的建立是對傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老、家庭養(yǎng)老模式的根本性變革，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會公平正義意義非凡。城鄉(xiāng)居保與職工基本養(yǎng)老保險兩大制度平臺平行并相互銜接，又標(biāo)志著在世界上人口最多的國家建立起覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系，其開創(chuàng)性價值、里程碑性質(zhì)超越了10 年、30 年、70 年，恐怕要放到千年的時間段中才能作出恰當(dāng)評估。