安曉寧 郭冬泉 閆晨曦

一、政策依據與項目背景

根據2017年開始探索實行的中央財政支農項目“大專項+任務清單”管理方式要求，建立與管理方式改革相適應的績效評價制度，財政、農業(yè)部門要建立健全項目績效評價機制，將政策目標實現情況、任務清單完成情況、資金使用管理情況等納入指標體系，依據向各?。▍^(qū)）下達的任務清單和績效目標，適時組織開展項目績效評價，全面評估、考核政策落實情況，實行獎優(yōu)罰劣，嚴格獎懲措施，建立健全以結果為導向的激勵約束機制。

根據中央關于加強生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署和近年來的全國人大代表建議、全國政協委員提案，2016年財政部、農業(yè)部圍繞選擇河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10?。▍^(qū)）開展秸稈綜合利用試點，支持和推動地方進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作，保護和提升耕地質量。2017年2-4月，財政部和農業(yè)部組織七個評價小組，在上述各?。▍^(qū)）自評的基礎上，對農作物秸稈綜合利用情況實地開展績效評價工作，以總結各地工作成效，解決存在問題，強化地方政府責任，實現資金安排“有增有減”、試點縣“有進有退”，建立健全動態(tài)管理的激勵約束機制。2017年，中央財政繼續(xù)安排資金13億元，在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、四川、陜西9?。▍^(qū)）開展農作物秸稈綜合利用試點。2018年3月，財政部會同農業(yè)農村部成立三個評價組，對9個試點?。▍^(qū)）開展了績效評價工作。

二、績效評價工作方案

1.評價目的。準確掌握中央財政農作物秸稈綜合利用試點實施情況，全面總結各地工作成效和存在問題，建立健全激勵和約束機制，強化政策落實，為政策完善提供依據。

2.評價地區(qū)。圍繞加快構建環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障、農作物秸稈量大和焚燒問題較為突出的重點區(qū)域，選擇作為中央財政支持開展農作物秸稈綜合利用試點補助資金的?。▍^(qū)）。

3.評價指標。針對對秸稈綜合利用試點的實施準備情況、試點實施情況、實施成效情況、違規(guī)違紀行為等進行評價，指標設置包括一級指標4項、二級指標9項、三級指標17項，合計22個打分項，其中實施準備4個打分項，試點實施9個打分項，實施效果8個打分項，扣分項1個打分項。

4.評價方法。①省級自評。各省（區(qū)）于下一年度3月份完成省級自評并向農業(yè)部、財政部提交自評報告等材料。②部級考評。在省級自評基礎上，農業(yè)部、財政部組織開展現場考評。采取座談會、實地考察、問卷調查、數據核查、查證復核等方式，其中實地考察隨機選取20%以上的試點縣進行實地考察，重點檢查工程建設管理、資金使用支出、秸稈綜合利用體系建設等情況，并開展典型農戶、社會化服務組織滿意度調查等。

5.評價內容。①實施準備。包括試點省（區(qū)）實施方案內容設定，試點縣遴選和實施方案報送，以及實施方案和補助資金使用情況向社會公開等情況。②試點實施。包括試點?。▍^(qū)）秸稈綜合利用工作組織實施、工作培訓、資金到位和撥付進度、項目監(jiān)督、資料檔案管理、資金使用和財務管理等情況。③實施效果。包括試點工作的產出數量、產出質量，所取得的社會效益、環(huán)境效益和服務對象滿意度等。④違規(guī)違紀行為。包括被紀檢、監(jiān)察、審計等機構查明，或被媒體曝光并經查實的違規(guī)違紀行為。

6.評價組織。經商財政部農業(yè)司，秸稈綜合利用試點績效評價工作由農業(yè)部財務司牽頭負責，具體工作委托農業(yè)部財會中心組織實施。

7.時間安排（略）

8.有關要求（略）

三、績效評價結果

2017年的中央財政農作物秸稈綜合利用試點補助資金績效評價結果表明，試點?。▍^(qū)）實施準備充分，基礎工作扎實，政策實施效果良好。試點?。▍^(qū)）平均得分85.23分，得分由高到低的?。▍^(qū)）分別是江蘇、安徽、山東、內蒙古、遼寧、黑龍江、吉林、山西、河南、河北。從分項指標看，各?。▍^(qū)）在政策目標、資金分配、組織實施、項目效果等方面均得到滿分；多數?。▍^(qū)）在決策過程方面獲得滿分；部分?。▍^(qū)）在項目執(zhí)行、資金管理等方面有所扣分，主要是因為部分項目建設未完工、會計核算不規(guī)范、資金支出進度慢；各省在項目產出方面均扣分較多，主要是因為秸稈焚燒衛(wèi)星遙感巡查監(jiān)測通報火點為2016年全年數據，而農作物秸稈綜合利用試點項目大部分省是從2016年下半年才開始實施，部分地區(qū)對上半年著火點管控不嚴，下半年試點推開后明顯改善。2018年開展的績效評價結果顯示，2017年試點區(qū)內秸稈焚燒情況得到有效控制，各?。▍^(qū)）建立了較為完善的秸稈綜合利用體系，提煉形成了縣域可復制、可推廣的綜合利用模式，取得了良好的社會、經濟和生態(tài)效益，績效評價結果總體良好。中央財政在安排2018年中央財政農作物秸稈綜合利用試點資金時，把2017年績效評價結果作為重要因素，有效推進績效評價結果運用。

中央財政農作物秸稈綜合利用試點工作，極大地調動了地方政府、市場主體和廣大農戶的積極性，取得了一定成效：

一是秸稈綜合利用率顯著提高。試點縣秸稈綜合利用率均達到90%以上，完成了試點目標任務，帶動了區(qū)域秸稈綜合利用率的整體提升。從試點省火點數來看，2016年10個試點省火點數為11624個，較2015年降低了32%，表明秸稈綜合利用試點在減少秸稈露天焚燒方面起到了積極作用。

試點省績效評價得分情況

二是農戶節(jié)本增收效果明顯。通過問卷調查數據統(tǒng)計，通過試點農戶節(jié)本增收率均達到5%以上，相關秸稈利用經營主體和服務主體也進一步拓展了市場、增加了效益、提升了發(fā)展能力，試點地區(qū)農戶、企業(yè)、合作社對政策的滿意度均超過90%。

三是社會化服務組織加快發(fā)展。試點地區(qū)注重培育發(fā)展秸稈收儲運等社會化服務組織，做大做強秸稈綜合利用的基礎平臺，著力解決秸稈從田間到車間的“最后一公里”難題。如江蘇省海門市建立了“組收集、村轉運、區(qū)鎮(zhèn)加工”的秸稈收儲運輸體系，全市12個區(qū)鎮(zhèn)建立了11個秸稈收儲中心，解決了單個農戶難以解決的問題，有效提高了秸稈綜合利用水平。

四是秸稈利用技術模式初步構建。各試點省（區(qū)）均建立了技術支撐和全程技術服務的工作機制，加強秸稈綜合利用技術研究推廣。各試點縣注重總結技術模式，推動形成本區(qū)域秸稈處理利用主推模式。如安徽省探索出了壽縣秸稈分級利用聯產模式、霍邱縣秸稈沼氣能源化利用和飼料化利用模式、靈璧縣秸稈清潔制漿造紙循環(huán)綜合利用產業(yè)化模式、臨泉縣秸稈制生物質天然氣產業(yè)化模式和鳳陽縣秸稈炭基肥及氣化發(fā)電聯產技術模式等。

五是秸稈綜合利用工作機制初步建立。試點地區(qū)構建起政府主導、部門聯動、多元主體參與的工作格局，加大了對國家關于秸稈綜合利用用電、用地、稅收優(yōu)惠等政策的落實力度，同時在農機購置、交通運輸、收儲運體系建設等方面出臺針對性的配套政策，不斷為秸稈綜合利用提供政策紅利。