李艷萍 王 霽

隨著我國新農村建設的發(fā)展和扶貧工作的推進，農村的基礎設施建設項目和扶貧項目日益增加。原農業(yè)部《關于加強農業(yè)財政專項資金管理的通知》中提到，“農業(yè)財政專項資金是發(fā)展農業(yè)和農村經濟的重要手段，為促進農業(yè)和農村經濟的持續(xù)健康快速發(fā)展，實現農業(yè)和農村經濟的三增目標起到了十分重要的作用?！编l(xiāng)鎮(zhèn)單位是使農業(yè)專項資金得以有效利用的關鍵部分。隨著我國農業(yè)現代化進程加快，財稅體制改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農專項資金管理問題愈發(fā)凸顯。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農專項資金管理問題

（一）財務制度不健全，缺乏執(zhí)行力度

一是預算管理不完善。農業(yè)專項資金管理分散，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項資金未進行整合，與其他財政資金的統(tǒng)籌協調不夠。預算管理流程不統(tǒng)一，預算編制不夠細化，存在超預算、無預算撥付財政資金的現象，難以實現對各類資金投入使用等情況進行監(jiān)督。二是審計監(jiān)督力度不夠。由于涉農財政資金和農業(yè)項目整合度不夠，資金使用點多面廣，審計難度較大。審計時對資金使用、項目實施與當地的惠農實際情況相結合情況重視不夠，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理和項目管理不規(guī)范，資料信息不全，審計效率不高。三是缺乏績效管理。主要是沒有科學的績效評價指標體系，績效管理還停留在審計、監(jiān)督、核查的層面，即注重對資金使用的合理性與合法性的核實，卻很少將投入、產出成本以及效益放在評價標準范圍內，尤其是在社會效益和經濟效益方面的考評，指標量化較困難，評價方法也相對單一。

（二）項目管理不規(guī)范，結構有待優(yōu)化

一是項目整合力度不夠。由于支農專項資金所涉及的使用對象部門多、范圍廣，各部門和主體所管理的項目既有重合又有界限，導致項目資金投入既存在重復又存在空白。二是項目申報程序不規(guī)范。在立項時缺乏可行性分析，存在為了爭取資金而盲目立項的情況，造成支農專項資金的損失與浪費，達不到預期效果。尤其是“一事一議”項目，多數由村集體會議討論決定，缺乏科學的可行性和社會效益分析，項目預算細節(jié)不完整。在審批時沒有規(guī)范、合理的項目審批標準和程序，部分項目的社會效益低。三是動態(tài)調整機制不健全。對項目的管理只顧頭尾，輕視過程。項目建設“走流程，輕實質”，項目調整、退出機制尚未建立，容易建成一些效益低、不符合當地實際發(fā)展情況的項目。

（三）財務人員綜合素質待加強

一是工作理念落后。財務人員對農業(yè)專項資金管理的重視程度不夠，財務管理創(chuàng)新意識不強，參與到新農村發(fā)展建設中的主動性不夠，側重利用行政和農業(yè)產業(yè)政策支撐，缺乏對市場和金融政策的學習，農業(yè)項目財務管理發(fā)展進程緩慢。二是相關知識儲備不夠。一方面，財會專業(yè)知識沒有保證，有任用沒有會計專業(yè)任職資格的工作人員的現象，專項資金會計核算不夠規(guī)范，會計科目使用不夠準確，科目設置不夠細化，會計信息質量不高。另一方面，財務人員對學習農業(yè)項目相關知識積極性不高，不具備項目建設審核能力和專項資金的管理能力。在實際工作中，項目資金撥付和使用的標準單憑項目實施部門的項目報告，無法發(fā)揮監(jiān)督作用。三是工作積極性不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制管理不規(guī)范，兼職情況普遍，績效管理缺乏，影響工作積極性。

（四）信息化系統(tǒng)待完善

一是信息公開不徹底。管理人員對信息公開重視程度不夠，公開內容不夠系統(tǒng)、具體，對同一項目進行連續(xù)跟蹤較難?；鶎有畔⒃O施建設滯后，公開媒介不夠多元，基層群眾獲取信息困難。二是信息準確度、完整度欠缺。一方面，農業(yè)項目管理系統(tǒng)部分向鄉(xiāng)鎮(zhèn)開放權限，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員完成項目庫管理，但項目的具體實施、監(jiān)督和維護情況沒有專門的人員來完成，職責分工不明確，信息完整度不高，而且相關數據可以隨意更改，無法實現對項目實施情況和資金使用情況的監(jiān)督。另一方面，農業(yè)項目管理系統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務系統(tǒng)信息不同步，信息系統(tǒng)信息與資金實際使用情況不同步。如有些項目剛起步，賬務系統(tǒng)資金還未撥付，項目管理系統(tǒng)中項目狀態(tài)為“已驗收”。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農專項資金管理對策

（一）健全財務管理制度，執(zhí)行到位

強化預算管理。注重地區(qū)整體的財政規(guī)劃工作，統(tǒng)一預算。要加強農業(yè)、水務、林業(yè)等切塊資金與其他財政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，加強項目可行性研究的科學性與地區(qū)實際情況相結合，細化年初預算。預算管理要嚴格執(zhí)行，原則上不得調整、追繳預算。因特殊原因確需調整的，應按規(guī)定的程序履行報批手續(xù)。根據預算指導、集中支付、統(tǒng)一采購、賬戶統(tǒng)一開立、票據統(tǒng)一保管等原則，指定專人進行專項資金統(tǒng)一管理、核算。

加強審計監(jiān)督。在農業(yè)財政資金和農業(yè)項目整合優(yōu)化的前提下，以內部控制為主，著重預算編制和預算執(zhí)行審計，同時借助外部審計力量，創(chuàng)新審計對象，將農業(yè)專項資金審計的對象延伸到“三農”，從農業(yè)、農村、農民整體入手來考察農業(yè)資金的使用，這樣才能更加全面地了解我國“三農”問題，從體制、機制、制度及政策措施層面提出改進的措施和建議，發(fā)揮農業(yè)審計的功能。

推進績效管理。要把績效管理貫穿于項目管理的整個流程，跟蹤關注項目資金的經濟、社會和生態(tài)效益實現情況。建立績效運行監(jiān)控體系、績效評價指標體系，量化資金使用效益，將投入、產出成本以及效益放在評價標準范圍內，實現項目監(jiān)管立體化、具體化；通過委托第三方機構對項目進行績效考評，同時注重績效評價結果的分析和應用，將績效考核與單位的財務制度相結合，提高績效管理的使用效果。

（二）規(guī)范項目管理，優(yōu)化項目結構

加快項目清理整合。結合各地實際情況，建立項目優(yōu)化整合平臺，設立多層次、多形式的項目優(yōu)化整合方案，對現有項目進行梳理，統(tǒng)籌利用好各種資金資源，打破農、林、水務、扶貧等相關部門內部界限，合并性質相同、內容相似的項目，清理目標不明確、效果不明顯的項目，盤活資源，化零為整，建立有助于農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化產業(yè)結構、提升政策實施的協調性的大項目。建立規(guī)范的項目審批標準和程序，明確農業(yè)項目應該達到的標準和社會效益。

圖1 項目審批流程圖

完善項目庫建設，建立動態(tài)調節(jié)機制。要強化項目管理，嚴格項目審批錄入，規(guī)范項目庫項目分類，使項目庫既整體化又具體化，能直接反映農業(yè)項目與當地農業(yè)發(fā)展的協調程度。對沒有入庫的項目一般不得安排預算。完成入庫的項目加強過程管理，實施進度要與預算安排掛鉤，同時定期委托第三方有資質的機構對項目實施過程進行評審，結合實際情況，確保項目的各個環(huán)節(jié)都能得到監(jiān)督，且監(jiān)督結果和信息能及時在項目庫中反映，發(fā)現不合理、不達標的項目能及時修正和解決。研究建立項目退出機制，對實施效果不達標、資金使用效益不高、預算執(zhí)行慢的項目，及時予以退出或合并。

（三）加強財務人員專業(yè)素質培訓

加快創(chuàng)新財務工作理念的培養(yǎng)，管理人員要轉變工作理念，將行政工作與市場相結合；善于借助市場手段、社會力量推動農業(yè)發(fā)展；引導財務人員拓展財務工作職能，切實增強統(tǒng)籌使用行政手段與市場手段、產業(yè)政策與財政政策和金融政策的能力和水平。

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員財務專業(yè)知識和農業(yè)知識培養(yǎng)，使財務人員對項目的預算執(zhí)行和項目實施情況有一定水平的判斷能力。努力培養(yǎng)一支精通財務、熟悉農業(yè)、了解金融的綜合性財務隊伍。要鼓勵監(jiān)督財務人員繼續(xù)學習，通過培訓、輪崗、掛職等方式，加強對財務人員的培養(yǎng)鍛煉，建立完善人員績效管理，激勵財務人員履職盡責，激發(fā)財務人員主動參與資金管理和農業(yè)發(fā)展的積極性。

（四）完善信息化系統(tǒng)

注重信息公開。建立完善信息公布平臺，保證項目預算、決算有關信息及時、準確地公布；對項目的申報、審批和資金分配、使用、實施過程、結果等情況，按規(guī)定公開。豐富信息公開的媒介和手段，除建立網絡平臺外，要注重農村基層信息公開設施建設，對于社會關注、群眾關心、特別是強農惠農富農相關政策問題，要讓群眾有條件反映，并及時解答和處理。

完善財務管理系統(tǒng)，及時更新會計電算化軟件，使農業(yè)專項資金與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他資金核算相分離。同時要規(guī)范農業(yè)項目管理系統(tǒng)操作權限管理，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員負責項目的錄入，在項目錄入前要保證項目報告相關材料完整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員初步審核項目預算，要求項目預算細化，同時將項目信息做好備份。項目錄入后，由農業(yè)資金監(jiān)督管理部門指定專人對項目審核。后續(xù)的實施情況和項目資金具體使用情況，要及時錄入系統(tǒng)，保證系統(tǒng)中狀態(tài)與實際情況相符。項目要經過多次驗收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗收后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員管理驗收數據錄入，縣級驗收后，由縣級相關人員錄入信息?？刂茢祿浫氲臋嘞?，防止不相關人員隨意更改信息。后續(xù)的監(jiān)督管理和維護情況，也要有相關責任人及時更新和監(jiān)督，充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)的作用。