朱德安

（天津商業(yè)大學(xué)法律事務(wù)室，天津 300134）

馬克思主義所有權(quán)理論認為，“產(chǎn)權(quán)權(quán)能就是指財產(chǎn)所有權(quán)中各項權(quán)利的使用以及功能，包括財產(chǎn)的占有、使用、收益和處置權(quán)的使用及其功能”[1]。在物權(quán)法中，相關(guān)聯(lián)的論述包括，“物”的所有權(quán)、占有、用益物權(quán)（包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)）、擔(dān)保物權(quán)（包括抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)）等。而土地作為一種特殊的“物”，其產(chǎn)權(quán)權(quán)能亦具有一定的特殊性?！吨腥A人民共和國土地法》（以下簡稱《土地法》）規(guī)定①我國土地的所有權(quán)形式只有兩種，即國家所有和農(nóng)村集體所有。而農(nóng)民集體所有的土地對于農(nóng)民及農(nóng)民家庭戶來說，只有使用、收益的權(quán)利，而不享有所有權(quán)和處置的權(quán)利。易言之，農(nóng)村土地的所有權(quán)和處置權(quán)歸于農(nóng)村集體，權(quán)利行使者為代表村民意志的農(nóng)村經(jīng)濟組織；土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)歸于農(nóng)民及農(nóng)民家庭戶。

在特定歷史時期，為充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，盡快解決溫飽問題，改革開放的春風(fēng)“吹”來了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。1984年中央1號文件——《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出“土地承包期一般在15年以上”，1999年《土地法》規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年”②，2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“保持土地關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年?！敝链?，農(nóng)村土地承包經(jīng)營的歷史脈絡(luò)已經(jīng)十分明晰：第一階段為1983年開始，為期15年；第二階段則從1998年開始，為期30年；第三階段是2027年至2056年。隨著土地承包期延長30年，一方面農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場的信心被提振起來，另一方面也為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)度過到2035年全面建成小康社會和到本世紀中葉基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實了制度基石。然而，伴隨著“旨在實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，破解農(nóng)地融資困境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率”[2]的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”推行，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營模式表現(xiàn)出了較大的不耐受性。本文的研究思路即為：指出傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式的不足，提出承包經(jīng)營方式創(chuàng)新的前提，進行新承包經(jīng)營方式的探討。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營之困局

2006年以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制③是指農(nóng)民家庭向農(nóng)民集體經(jīng)濟組織④（主要指村集體）承包土地等生產(chǎn)資料用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責(zé)任制形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)村土地由單一的、完全的集體所有、集體計劃經(jīng)營走向所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)“二權(quán)分置”的歷史新舞臺。農(nóng)村土地所有權(quán)依然歸于農(nóng)村集體，而土地承包經(jīng)營權(quán)歸于農(nóng)民家庭，農(nóng)民以戶為單位承包集體土地，并遵循“增人不增地、減人不減地”的原則開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。這一制度之下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一個不可拆分的整體，誰承包則由誰經(jīng)營。此時的農(nóng)村土地不僅保障了農(nóng)民的基本生活需求，也在一定程度上推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。如上文所述，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營的第一階段實現(xiàn)了農(nóng)民的溫飽，第二階段進行到今天，社會主義小康社會業(yè)已基本建成。具體說來，以“糧食產(chǎn)量”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”為例，在不考慮物價波動的情況下，相較于1978年，前者分別增長了27.1%、68.1%和102.2%；后者則分別增長了1.32倍、15.2倍和91.5倍（詳見表1）。即使考慮物價水平的變化，農(nóng)民腰包“鼓起來了”的事實也是顯而易見的。

表1 糧食產(chǎn)量與農(nóng)村居民人均可支配收入分段統(tǒng)計表

然而，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式，由于農(nóng)民獲取利益的方式和渠道多為國家的政策紅利（如農(nóng)業(yè)補貼、糧食回收、農(nóng)產(chǎn)品價格宏觀調(diào)控等）并且獲利的周期比較長，受自然因素影響較大，已經(jīng)不能夠滿足廣大農(nóng)民日益增長的美好生活的需求。截止到2016年底，我國農(nóng)村常住人口58 973萬人，而農(nóng)民工總量已達到28 171萬人⑥。也就是說，近半數(shù)的農(nóng)民離開了原本自己承包經(jīng)營的土地，選擇了另謀生存之道，而未離開的農(nóng)民當(dāng)中還包括學(xué)齡前兒童、學(xué)生以及勞動能力有限的老人。

筆者以為，廣袤的農(nóng)村土地對于廣大農(nóng)民失去吸引力的根本原因在于沿襲近40年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式缺乏創(chuàng)新活力，舊有方式掣肘了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，限制了農(nóng)民的想象力和創(chuàng)造力。具體而言，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.1 適度規(guī)模經(jīng)濟的缺失

盡管在一定歷史時期發(fā)揮了重要作用，但就目前而言，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營模式，一方面深陷入農(nóng)民家庭“單打獨斗”境地。土地承包以農(nóng)民家庭為基本單位，“增人不增地、減人不減地”，土地碎片化嚴重。囿于家庭人口數(shù)量、實際生產(chǎn)力水平以及勞動力能力的限制，一般農(nóng)民家庭承包的土地數(shù)量以滿足自身生產(chǎn)、生活需要和保有少量作為可流通儲備為基本出發(fā)點，使得農(nóng)民家庭的大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)象的發(fā)生屈指可數(shù)。另一方面，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“捆綁出售”。農(nóng)民家庭承包一定規(guī)模的農(nóng)村土地，則只能由該農(nóng)民家庭在該片土地上從事生產(chǎn)經(jīng)營，不得流轉(zhuǎn)，既得利益當(dāng)然地由該農(nóng)民家庭獲得，土地承包經(jīng)營權(quán)依附于土地承包且不可分割。在承包農(nóng)村土地之后，擺在農(nóng)民家庭面前的只有兩種選擇，一是承包并自己經(jīng)營，二是承包但不經(jīng)營，后者就導(dǎo)致了所承包的農(nóng)村土地淪為荒地、棄耕地，且再利用力驟減。由于承包農(nóng)村土地本身成本很低（甚至不需要成本），一旦農(nóng)民家庭發(fā)現(xiàn)在相當(dāng)?shù)臅r間和勞動力成本之下，有其他的途徑能夠獲得更高的既得利益，后者便自然而然地發(fā)生了。除此之外，這種小規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營模式，還使得生產(chǎn)經(jīng)營分工做不到有效細化、互補的生產(chǎn)要素（如大型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械設(shè)備）不能充分使用以及單位產(chǎn)品貯存、運輸成本得不到明顯下降。在社會主義市場化進一步深入的今天，“單個農(nóng)民家庭風(fēng)險抵抗能力弱，對于市場需求缺乏必要的敏感性，市場信息獲取渠道不十分暢通，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，在市場競爭中必然處于弱勢地位”[3]。

究其原因，在于傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營模式導(dǎo)致農(nóng)村土地嚴重碎片化，限制了適度規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)生?！皩r(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式的選擇，不能僅考慮其治理結(jié)構(gòu)的激勵作用，還要重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的經(jīng)濟規(guī)模效應(yīng)”[4]?！耙?guī)模經(jīng)濟”是“經(jīng)濟理論中的一個標準話題，在對壟斷的分析中經(jīng)常應(yīng)用。當(dāng)一個公司在優(yōu)化其生產(chǎn)成本的同時面臨一些固定成本時，隨著產(chǎn)量的增加，單位生產(chǎn)成本會降低，這種情況就會出現(xiàn)”[5]。在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大辭典》中，“考慮在既定的（或稱不變的）技術(shù)條件下，如果在某一規(guī)模區(qū)間下單位產(chǎn)品成本遞減（或遞增），那么這一區(qū)間就存在規(guī)模經(jīng)濟（或規(guī)模不經(jīng)濟）”[6]。簡而言之，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營處于這樣的狀態(tài)時，即為處于規(guī)模經(jīng)濟階段：當(dāng)規(guī)模較小時，農(nóng)地承包經(jīng)營家庭擴大承包經(jīng)營規(guī)模能夠獲得規(guī)模經(jīng)濟的好處。于是乎，“克服農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營的弊端，擴大經(jīng)營規(guī)模獲取規(guī)模經(jīng)濟效益構(gòu)成了我國實行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的邏輯起點”[7]。但相反的，如果規(guī)模達到一定的程度，此時農(nóng)地承包經(jīng)營家庭繼續(xù)擴大承包經(jīng)營規(guī)?？赡軙m得其反，使得單位產(chǎn)品成本遞增，邊際效益遞減⑦，進入規(guī)模不經(jīng)濟階段。也就是說，對于經(jīng)營規(guī)模的大小應(yīng)當(dāng)存在一個合理的空間?！斑m度規(guī)模經(jīng)營”的概念應(yīng)運而生，其是指在既有條件下適度擴大生產(chǎn)經(jīng)營單位的規(guī)模使土地資本、勞動力等生產(chǎn)要素配置趨向合理以達到最佳經(jīng)營效益的活動。從理論層面來看，“適度”的判斷標準應(yīng)當(dāng)用農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的單位成本是升高抑或是降低來衡量。在“適度規(guī)?！狈秶鷥?nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，始終是規(guī)模經(jīng)濟的。

2015年底，我國人均耕地面積僅為0.09公頃，不足當(dāng)年世界人均耕地面積的一半⑧。事實上，隨著退耕還林等政策的落地，人口的增長，實際人均耕地面積可能會更少。不言而喻，目前我國農(nóng)村農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的現(xiàn)實規(guī)模仍處在較小階段，隨著經(jīng)營規(guī)模的擴大，適度規(guī)模經(jīng)濟將會突顯出來。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的缺位

通常情況下，我們所說的“集體經(jīng)濟”是勞動群眾集體所有制經(jīng)濟的簡稱”[8]，則“農(nóng)村集體經(jīng)濟”是指生產(chǎn)資料歸于農(nóng)村勞動者集體共有的公有制經(jīng)濟。從歷史角度來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形態(tài)經(jīng)歷了從建國初期的“大隊、生產(chǎn)隊”到計劃經(jīng)濟時期的“社、合作社”再到行政村的演變。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于村民委員會和村黨支部（或村黨委），前者是村民經(jīng)過選舉產(chǎn)生的具有行政屬性的群眾性自治組織；后者是黨在農(nóng)村最基層的組織，是團結(jié)帶領(lǐng)廣大黨員和群眾建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)斗堡壘?！岸r(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地等生產(chǎn)資料為紐帶，以成員為對象，承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)經(jīng)營管理等經(jīng)濟事務(wù)的經(jīng)濟性組織”[8]，其功能與作用的發(fā)揮具有村民委員會和村黨支部（或村黨委）的不可比擬性。在“生產(chǎn)隊”和“合作社”時期，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮了重要作用。從農(nóng)村本身來看，“一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟組織吸納了農(nóng)村勞動力的巨大剩余，擴大了農(nóng)業(yè)勞動力來源，而彼時農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的增長很大程度上是通過勞動密集化實現(xiàn)的；另一方面農(nóng)村水利系統(tǒng)的維護與升級得到了強大的組織支持，而水利系統(tǒng)的改進對農(nóng)業(yè)的發(fā)展無疑具有重要意義”[9]。從國家層面來看，這一時期的農(nóng)業(yè)稅收可謂是最穩(wěn)定的稅收來源，由此產(chǎn)生的資本積累在一定程度上被用于國家工業(yè)化建設(shè)⑨。

“然而，在集體土地經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)民后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)了虛化和缺位狀態(tài)以及形態(tài)多元化”[10]。具體說來，一是主體殘缺。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖有法律地位之實，卻無獨立法人之名，妨礙了其參與到市場化的競爭中。反而承包家庭獲得了一定的自主權(quán)，在某種程度上直接參與到了市場交易中。二是邊界不清。“農(nóng)民集體”“合作社”“信用社”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”在全國各地不同程度的并存，“法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位采取廣義概念，又致使其內(nèi)涵和外延難以具體明確”[11]，加之本身沒有經(jīng)濟來源支撐，缺乏經(jīng)營成本。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員準入并不明確。是包括行政村中的全體成員？還是承包有土地的家庭？三是“統(tǒng)分”不平衡?！稇椃ā芬?guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制⑩。但有學(xué)者認識到，“我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營很大程度上只有‘分’而沒有‘統(tǒng)’；與此同時，較小規(guī)模的家庭經(jīng)營方式不僅已基本釋放殆盡其所擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能量，更是與城市的社會化大生產(chǎn)、工業(yè)化及至整個現(xiàn)代化進程相矛盾；再加之中國加入WTO后的影響逐漸顯現(xiàn)，以家庭經(jīng)營為主體的我國農(nóng)業(yè)面臨日益嚴峻的國內(nèi)外市場競爭”[9]。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營之基本前提

明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營的基本前提是進行承包經(jīng)營創(chuàng)新模式研究的必要。自新中國成立以來，我國農(nóng)村土地的經(jīng)營及所有制度大體上經(jīng)歷了三個階段：短暫的農(nóng)村土地農(nóng)民私有、公社運動中的集體所有以及集體所有下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包。建國初期，為了解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，開展了轟轟烈烈的土地改革運動，在“耕者有其田”的思想指導(dǎo)下，實行農(nóng)民的土地所有制?，由政府發(fā)放所有權(quán)證，土地所有者享有自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?。隨著社會主義改造的基本完成，社會主義農(nóng)業(yè)合作化、集體化運動達到了高潮——人民公社運動?！稗r(nóng)村人民公社是社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟組織，實行各盡所能、按勞分配、多勞多得的原則”??！暗@一場根本上講已經(jīng)不是以達成有限目標為目的的經(jīng)濟和社會變革運動，而是力圖超越現(xiàn)實的千禧年實踐”[12]，注定會以解體的悲劇收尾，同時給中國農(nóng)村，乃至整個中國都造成了沉重的經(jīng)濟損失和政治空白。從一紙“生死狀”?中衍生而出的集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制乘著改革開放的“東風(fēng)”席卷了全國?！凹彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開創(chuàng)和推行引發(fā)了整個經(jīng)濟體制改革，也取得了相當(dāng)?shù)某晒?，而中國?jīng)濟也從短缺經(jīng)濟時代而邁入到剩余經(jīng)濟新階段”[13]。

經(jīng)濟學(xué)界廣泛認為，“產(chǎn)權(quán)清晰的制度安排是經(jīng)濟繁榮的前提條件”[14]。但對于農(nóng)村土地所有權(quán)的理論探討從未停止腳步，逐漸形成了分別持“國有論”和“私有論”的兩派陣營。

有學(xué)者提出，“土地產(chǎn)權(quán)問題的實質(zhì)是不同社會發(fā)展階段生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)的問題”[13]。那么，如何實現(xiàn)公平與效率的兼顧以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平相適應(yīng)是需要回答的兩個根本問題。筆者以為，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的發(fā)揮之基在于土地所有權(quán)的穩(wěn)定性，而農(nóng)村土地所有權(quán)的穩(wěn)定又是農(nóng)村經(jīng)濟得以良性發(fā)展的前提。集體所有制下承包制度具有相當(dāng)程度的所有權(quán)穩(wěn)定性，既是對發(fā)端于農(nóng)民自身智慧結(jié)晶的“家庭承包責(zé)任制度”的正面響應(yīng)；又給予了農(nóng)民家庭相當(dāng)數(shù)量的自負盈虧的可經(jīng)營土地，農(nóng)民享有完全的經(jīng)營自主權(quán)，又避免了承包數(shù)量多寡的極端現(xiàn)象出現(xiàn)。從改革成本的角度來看，相對于意欲完全否定已經(jīng)存續(xù)了近四十年的現(xiàn)有制度的“國有論”和“私有論”來說，在現(xiàn)有制度下進行深化改革的成本更低，也更易被廣大農(nóng)民所接收。從另一方面來說，在農(nóng)民進城務(wù)工的浪潮中，農(nóng)村土地集體所有的優(yōu)勢還表現(xiàn)在，“當(dāng)農(nóng)民家庭自己經(jīng)營時，可以申請具體土地的使用權(quán)；當(dāng)進城不再經(jīng)營的土地使用權(quán)退回村集體，仍可以獲得作為村集體成員所應(yīng)得的土地租金，村集體將回收的土地經(jīng)營權(quán)進行再分配，以形成適度規(guī)模經(jīng)營”[15]。故而，筆者堅持，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持農(nóng)村土地所有權(quán)歸于集體所有，土地承包權(quán)歸于農(nóng)民，承包是經(jīng)營的前提，在“三權(quán)分置”的新時期，承包與經(jīng)營的主體可以分離，借此來實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新和農(nóng)村經(jīng)濟的再發(fā)展。

目前，農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)基本完成，包括宅基地、耕地和耕田都以具有法律效力的“確權(quán)書”的形式予以確定。一方面解決了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清問題，圈定了農(nóng)民家庭戶的權(quán)利范圍，保護了農(nóng)民家庭戶和農(nóng)民集體的利益免受不法侵害；另一方面也未雨綢繆，為矛盾糾紛、補償賠償問題的妥善處理打下了基礎(chǔ)。即使在戶籍制度改革完成后，農(nóng)業(yè)戶口不復(fù)存在，也不影響農(nóng)民對于土地權(quán)益的享有。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營之創(chuàng)新模式

打破傳統(tǒng)土地承包經(jīng)營方式之囿的要義在轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地經(jīng)濟發(fā)展方式，途徑則是創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營的模式。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定，“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”，也即所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，承包土地的權(quán)利由農(nóng)戶享有，實際經(jīng)營土地的權(quán)利由土地的實際經(jīng)營者享有?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。陳銀蓉教授這樣評價：農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)有明確的預(yù)期，有助于形成農(nóng)村土地市場。尤其在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對土地價值的認識更高，他們通過土地流轉(zhuǎn)獲得的回報往往也更高。對于農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，他們也會更放心大膽地與農(nóng)民交易。

要想實現(xiàn)集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將零散的土地資源進行整合，繼而打包經(jīng)營或轉(zhuǎn)經(jīng)營應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。誠如有學(xué)者所說的：“打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，與市場經(jīng)濟接軌，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的大方向”[16]。如同法律需要通過不斷的修正來保持其與社會發(fā)展的適應(yīng)度，筆者以為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”?依舊在于土地，而土地的生命力在于流轉(zhuǎn)，在于其與新興經(jīng)濟組織的利益粘合度。利益粘合度越高，土地流轉(zhuǎn)越順暢，所帶來的經(jīng)濟效益也就越高。土地流轉(zhuǎn)的外在表現(xiàn)即為土地經(jīng)營，土地經(jīng)營當(dāng)以承包為基礎(chǔ)，重在經(jīng)營。當(dāng)下，無論是實踐中還是理論界，備受矚目或者說稍有成效的農(nóng)村土地經(jīng)營模式研究成果大體上可分為“土地信托經(jīng)營模式”和“股份合作經(jīng)營模式”兩類。

3.1 土地信托經(jīng)營模式

“信托”是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為?。“農(nóng)村土地信托”則是指在保持農(nóng)村土地法定用途及所有權(quán)、承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)民家庭戶將其所承包的農(nóng)村土地委托給信托機構(gòu)，獲取一定經(jīng)濟收益的行為。隨著2013年10月中信信托與安徽宿州埇橋區(qū)政府合作的國內(nèi)首單由正規(guī)信托企業(yè)參與的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托計劃正式啟動（以下簡稱“中信——宿州項目”），寧夏銀川、北京密云、湖北黃岡等多個地區(qū)也紛紛開展土地信托經(jīng)營的嘗試。

“信托”有著“充分利用受托人的專業(yè)性、可以設(shè)定多個受益人及將來的利益、不受受托人經(jīng)營狀況的影響”等獨特效用[17]。土地信托經(jīng)營相對于傳統(tǒng)的“轉(zhuǎn)包、租賃、互換”等土地流轉(zhuǎn)形式有著明顯優(yōu)勢，“是實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，改變土地經(jīng)營方式的重要金融產(chǎn)品”[18]。通過信托機構(gòu)將原本散落于各個農(nóng)民家庭的碎片化的農(nóng)村土地進行整合，或由信托機構(gòu)自己經(jīng)營或交付有資質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營，在一定程度上實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)濟。與此同時，“信托公司可以受托資產(chǎn)發(fā)行信托計劃，募集資金為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提供資金支持。信托公司還可以跟相關(guān)聯(lián)企業(yè)（如農(nóng)機公司、種子公司等）合作，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供農(nóng)業(yè)機械、技術(shù)、良種等方面的服務(wù)”[19]。

關(guān)于土地信托經(jīng)營，學(xué)界進行了大量有益的探討?。在信托模式的選擇上，有學(xué)者提出“構(gòu)建‘代理+信托’‘委托+信托’‘期待管理+信托’的農(nóng)村土地經(jīng)營模式具有無可比擬的優(yōu)勢”[20]。無論是村集體代理村民經(jīng)營未經(jīng)承包的土地還是村民委托村集體經(jīng)營其承包的土地，抑或是推定村民期待村集體管理其無瑕顧及之土地，殊途而同歸，皆是通過村集體將該部分土地的經(jīng)營權(quán)信托出去。置言之，土地信托實質(zhì)上是一種外部行為，即委托人（農(nóng)民家庭直接或通過村集體）將其承包的土地委托給具有正規(guī)資質(zhì)的信托公司，由信托公司代為管理，并支付報酬或分紅。實踐中，農(nóng)民家庭直接參與信托的比較少，而是通過多級委托的方式實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和收益。這是因為作為最初級委托人的農(nóng)民，盡管是土地的承包者，但其在金融、融資、管理等方面的知識儲備相對缺乏，且承擔(dān)風(fēng)險的能力相對較弱，一旦發(fā)生虧損或者糾紛時處理能力也較差，不利于這一制度設(shè)置增加農(nóng)民收益的初衷。以“中信——宿州項目”為例，整個過程由以下三個部分依次組成[21]。首先，農(nóng)民家庭通過與村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)縣政府的多級委托，由具有一定經(jīng)濟實力和抗風(fēng)險能力的區(qū)縣政府取得約定期限內(nèi)的該片土地經(jīng)營處分權(quán)，并由其向農(nóng)民家庭支付租金。然后，由區(qū)縣政府將該片土地信托給信托公司，由后者取得約定期限內(nèi)的該片土地經(jīng)營處分權(quán)并制定利益分配方案。最后，由信托公司制定土地流轉(zhuǎn)計劃，其既可以出租給農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)個體或企業(yè)，也可以整合招商和融資。這樣一來，農(nóng)民家庭能夠得到穩(wěn)定的收益，也能帶來一部分政府創(chuàng)收；而大部分風(fēng)險由信托機構(gòu)承擔(dān)，即使發(fā)生糾紛或損失，協(xié)議雙方（信托公司和區(qū)縣政府）具有相當(dāng)?shù)脑捳Z地位。

3.2 股份合作經(jīng)營模式

“股份合作”原本為經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域或者公司法領(lǐng)域的概念，其是資本聯(lián)合與勞動聯(lián)合相結(jié)合的一種經(jīng)營方式和組織形式，職工既是企業(yè)的勞動者，又是企業(yè)的出資者。比土地信托誕生的還要早，發(fā)端于上世紀80年代中期的廣東佛山市南海區(qū)，股份合作被冠以農(nóng)村土地經(jīng)營的帽子，搖身一變?yōu)椤稗r(nóng)村土地股份合作制”[22]（以下稱為“佛山南海模式”）。隨即，“農(nóng)村土地股份合作制日益成為解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與土地經(jīng)營規(guī)?；?、追求利潤最大化之間矛盾的主要手段”[23]。以“佛山南海模式”為例，農(nóng)村土地股份合作制的運作方式為：首先，農(nóng)民家庭將承包的土地經(jīng)營權(quán)讓渡給村集體經(jīng)濟組織，后者按照一定的規(guī)則配給前者一定數(shù)量的股權(quán)；然后，村集體經(jīng)濟組織將整合起來的土地經(jīng)營權(quán)出租給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，獲得固定收益和未來增值受益；最后，農(nóng)民按期限按股份取得分紅[24]。

在“佛山南海模式”之后，又相繼出現(xiàn)了“東莞模式”“浙江北倉模式”“北京模式”“上海模式”等等，其對于股東資格、股份類型等的約定越來越細化。學(xué)界也進行了不少有益研究。俞培宏和歐陽仁根提出，“在土地股權(quán)流轉(zhuǎn)方面，囿于土地承包的身份性，在發(fā)生流轉(zhuǎn)、贈與、繼承時及市場化的過程中，應(yīng)該考慮相對方的身份和農(nóng)村土地的特殊性，做出一些限制”[25]。張毅認為，“股東身份的確定直接關(guān)涉股份分紅這一切身利益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村土地股份合作經(jīng)濟組織形式的不同來具體確定股東資格認定標準和認定主體”[26]。另一方面，有學(xué)者進行反思后提出，“影響股份合作化道路產(chǎn)生和發(fā)展的深層原因在于如何認識家庭農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的地位和作用以及國家政策在家庭農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條其他參與方之間該傾向誰”[27]。也有學(xué)者認為妨礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的另一原因在于村集體法人定位的缺失。可喜的是，在《民法總則》的加持之下?，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得了獨立法人資格。也就意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得了與外界其他經(jīng)濟實體建立經(jīng)濟往來與經(jīng)濟關(guān)系的主體資格。這也為農(nóng)村土地股份合作制下，村集體經(jīng)濟組織更全面的代理經(jīng)濟事務(wù)、實現(xiàn)股東權(quán)益掃除了法律主體上的障礙。

4 結(jié)語

可以看到，適度規(guī)模經(jīng)濟缺失、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能缺位在傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營模式中表現(xiàn)地淋漓盡致，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營模式業(yè)已提上日程，并且開展了諸多有益嘗試，而農(nóng)村土地的集體所有制本質(zhì)屬性亦必須堅守。不論是上述的“土地信托經(jīng)營模式”還是“股份合作經(jīng)營模式”，不可否認的是，二者都在相當(dāng)程度上整合了土地資源，為土地效益的提高和適度規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。同時，村集體經(jīng)濟組織的職能得到彰顯，尤其是在“股份合作經(jīng)營模式”中，村集體經(jīng)濟組織充當(dāng)了農(nóng)民的代理人和橋梁，為更好地實現(xiàn)農(nóng)民收益保駕護航。因此，筆者認為此兩種創(chuàng)新模式皆可作為傳統(tǒng)農(nóng)村土地經(jīng)營模式的迭代，但還需要不斷地細化和完善。除此之外，農(nóng)村土地確權(quán)工作要繼續(xù)全面推開落實，明確的地上權(quán)利關(guān)系是進行土地信托或股份合作的基礎(chǔ)。同時，政府部門也要積極“扮演”好政策宣講人、推動者的角色，當(dāng)好農(nóng)民、村集體與農(nóng)地信托平臺、實際土地經(jīng)營者之間的粘合劑，確保新的政策、模式能夠在農(nóng)村落地、生根。

農(nóng)村面臨的土地問題是聯(lián)動的，土地市場是區(qū)域不平衡的、差異化很大的市場，未來還需要更多的配套政策，以靈活、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)，讓土地在流轉(zhuǎn)中增值。

注 釋：

① 《土地法》第八條：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

② 《土地法》第十四條：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。

③ 在2006年1月1日廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》之前，承包家庭每年需要向村集體和國家繳納一部分稅收（或公糧），剩下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和收益才歸農(nóng)民家庭所有。2006年以來，承包家庭基本實現(xiàn)了自行分配。

④ 下文將對“集體經(jīng)濟組織”進行說明。

⑤ 中華人民共和國統(tǒng)計局：http：//data.stats.gov.cn/search.htm?s=人均可支配收入，http：//data.stats.gov.cn/search.htm?s=物價指數(shù)，2018年6月18日。

⑥ 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計局《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html，2018年6月18日。

⑦ 邊際效益指的是每增一個單位生產(chǎn)的量所能產(chǎn)生的利潤。

⑧ 2015年世界人均耕地面積為0.19公頃。數(shù)據(jù)來源：全球經(jīng)濟宏觀數(shù)據(jù)，http：//finance.sina.com.cn/worldmac/indicator_AG.LND.ARBL.HA.PC.shtml，2018年 6月 18日。

⑨ 需要說明的是，因文章寫作需要，筆者在此處只論及了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織積極作用的一面，但不表示沒有消極的一面。

⑩ 參見《憲法》第九條。

? 參見《中華人民共和國土地改革法》（1987年已廢止）第一條、第十條。

? 參見《中華人民共和國土地改革法》（1987年已廢止）第三十條。

? 《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第一條（1962年9月27日，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過）。

?1978年，鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”——包干保證書，這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制誕生的雛形。

? 來源于希臘神話，比喻問題的關(guān)鍵所在。

? 參見《中華人民共和國信托法》第二條。

? 在CNKI上以“土地信托”為篇名關(guān)鍵詞進行檢索，共出現(xiàn)356條檢索結(jié)果。

? 參見《中華人民共和國民法總則》第九十九條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。