摘 要：自2013年起，南海的美濟(jì)礁、渚碧礁、永暑礁、華陽(yáng)礁、南薰礁、東門(mén)礁、赤瓜礁、永興島8個(gè)島嶼開(kāi)始了填海造地的工程，其中已有部分完成吹填工作。根據(jù)我國(guó)海洋戰(zhàn)略的制定，海洋經(jīng)濟(jì)是重要的一環(huán)，南海島礁在未來(lái)有發(fā)展旅游業(yè)的巨大潛力。在填海造地后，對(duì)超出島礁本身的增添部分，及增添部分周?chē)念I(lǐng)海，通過(guò)《聯(lián)合國(guó)海洋法條約》尋找國(guó)際法依據(jù)來(lái)保護(hù)南海島礁包括海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的物權(quán)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)國(guó)土規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中對(duì)海洋發(fā)展進(jìn)一步描述，海洋發(fā)展希望達(dá)到“統(tǒng)籌推進(jìn)海岸帶和海島開(kāi)發(fā)建設(shè)、近海與遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)利用，增強(qiáng)海洋開(kāi)發(fā)能力，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐水平”。島礁的物權(quán)使用，是海洋開(kāi)發(fā)的重要一環(huán)，在這種大背景下，要求“完善海域使用管理制度。嚴(yán)格用海規(guī)劃管理，發(fā)揮海洋功能區(qū)劃、規(guī)劃的管控作用，強(qiáng)化集約用海，嚴(yán)格圍填海計(jì)劃約束?！蹦虾u礁的填沙造地，是新時(shí)期我國(guó)在南海的戰(zhàn)略要求。在這一背景下，南海島礁的海域使用權(quán)，包括招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓等，以及規(guī)范海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押管理等物權(quán)都是海域使用權(quán)的重點(diǎn)考慮對(duì)象。

如何在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際法的權(quán)利基礎(chǔ)，提高南海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)海洋開(kāi)發(fā)能力，提高南海島礁地區(qū)的海洋生產(chǎn)總值，是一個(gè)重要的發(fā)展問(wèn)題。下面將討論島嶼物權(quán)的國(guó)際法基礎(chǔ)和物權(quán)的主要內(nèi)容。

一、島嶼物權(quán)的國(guó)際法基礎(chǔ)

（一）領(lǐng)海的島嶼物權(quán)

對(duì)于填海造地的過(guò)程中陸地向海洋延伸領(lǐng)土的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)如何界定。首先，中國(guó)在南海的島礁不是從無(wú)到有的過(guò)程，而是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)建。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公約”）第121條的規(guī)定，“島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。”因此在南海島礁陸地領(lǐng)土的界定上，因?yàn)槟虾u礁的領(lǐng)土歸于國(guó)家，國(guó)家對(duì)于島嶼享有主權(quán)權(quán)益，在主權(quán)權(quán)益中就包括了物權(quán)權(quán)益。因此對(duì)于填海造地向海洋延伸的部分，即陸地向海洋延伸的部分，基于主權(quán)享有物權(quán)權(quán)益。

其次，填海造地的島礁在擴(kuò)建的過(guò)程中，對(duì)臨近的海域應(yīng)當(dāng)如何處理？公約規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海上的主權(quán)表現(xiàn)為“及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域，在群島國(guó)的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱(chēng)為領(lǐng)海。此項(xiàng)主權(quán)及于領(lǐng)海的上空及其海床和底土?！币虼?，根據(jù)公約的規(guī)定，那么無(wú)論島礁是否擴(kuò)建，其本身有領(lǐng)海這一點(diǎn)毋庸置疑。島礁對(duì)臨近的海域也同時(shí)享有物權(quán)。而根據(jù)島礁領(lǐng)海的計(jì)算方法，一個(gè)島礁對(duì)于其領(lǐng)海面積450海里的地區(qū)享有物權(quán)。

（二）填海造地是否區(qū)別于島嶼對(duì)待

填海造地在英文上被稱(chēng)之為“l(fā)and reclamation”，事實(shí)上，填海造地不僅存在于島嶼類(lèi)型的陸地，而且在大陸上的臨近海區(qū)填海造地的事例比比皆是，尤其以日本、新加坡等作為人口眾多的島嶼國(guó)家，傾向于通過(guò)填海造地的方式擴(kuò)大陸地面積，以緩解人口壓力。

日本在填海造地上有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，為了保護(hù)海洋權(quán)益，日本出臺(tái)了《海洋建筑物安全地帶設(shè)置法》。法律規(guī)定了國(guó)土交通大臣可在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋建筑物的周邊海域劃定半徑為 500 米的安全地帶。這個(gè)安全地帶用來(lái)靠停船舶、為了海上資源的開(kāi)發(fā)提供便利服務(wù)1。再例如，中東的棕櫚島曾是世界上最大的填海造島之一，迪拜政府用泥沙和巖石在海面上造人工島嶼，棕櫚島上有大量的別墅、公寓，迪拜政府對(duì)棕櫚到上的房屋有直接的管理和使用的權(quán)利。

所以從國(guó)家的實(shí)踐可以表明，在物權(quán)范圍上，無(wú)論是從島嶼的擴(kuò)建、或是人工建島，國(guó)家都對(duì)島嶼享有相應(yīng)的物權(quán)權(quán)利，且并沒(méi)有與島嶼進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

（三）南海的填海造陸不同于人工島嶼

人工島嶼是“artificial islands”，是在海面上的建筑物由無(wú)到有的一個(gè)過(guò)程。在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的島礁，根據(jù)《公約》第六十條規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應(yīng)有專(zhuān)屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。這一條也被比照適用到大陸架上的人工島嶼。相比較于人工島嶼，南海的填海造陸是在島礁的基礎(chǔ)上向外吹填的一個(gè)過(guò)程。所以，人工島礁是從無(wú)到有，而南沙島礁是從小到大的過(guò)程。從實(shí)質(zhì)上，人工島嶼上享有的權(quán)益，南海的吹填都理應(yīng)享有。不僅如此，南海因?yàn)閷傩缘挠绊?，還可以主張更多的物權(quán)權(quán)利。

二、島嶼本身的屬性和權(quán)利

（一）填海造地本身的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)屬性

1.物質(zhì)屬性

島礁上存在有一定的物質(zhì)屬性，島礁本身由泥土和沙石構(gòu)成。除去泥土和沙石外，有的島礁上有植被、淡水等資源，這些使得島嶼具有一定的物質(zhì)屬性。中國(guó)的南海島礁是在島礁基礎(chǔ)上填沙擴(kuò)建，而島嶼本身就享有物質(zhì)屬性。

2.經(jīng)濟(jì)屬性

島礁的擴(kuò)建過(guò)程中會(huì)帶來(lái)更多的人口，在一定數(shù)量范圍的社會(huì)會(huì)出現(xiàn)一定的社會(huì)交易。交易是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)屬性，經(jīng)濟(jì)學(xué)本身就要求交易作為經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的最根本的保障。在島礁上持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)交往使整個(gè)島嶼能夠按照社會(huì)屬性進(jìn)行運(yùn)行。所以島嶼的經(jīng)濟(jì)屬性使得島嶼上的資源與社會(huì)屬性得以維持。

由于填海造地具有一定的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)屬性，可以為填海造地的海域使用權(quán)和土地使用權(quán)提供保障。

（二）填海造地的海域使用權(quán)和土地使用權(quán)

1.海域使用權(quán)

海域使用權(quán)的討論包括了對(duì)于海域使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)、出讓?zhuān)ǖ姆秶ê．a(chǎn)養(yǎng)殖、島嶼礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、港口貿(mào)易運(yùn)輸、島嶼附近的油氣資源開(kāi)發(fā)等。

海域使用權(quán)包含廣泛，日本作為海域使用權(quán)最早主張的國(guó)家之一，訂立了許多對(duì)海上島嶼的開(kāi)發(fā)政策，并強(qiáng)化在島嶼問(wèn)題上的保護(hù)。例如在東海海疆劃界問(wèn)題上，日本一直主張通過(guò)中間線(xiàn)劃定中日邊界，在海域開(kāi)發(fā)上，日本有先進(jìn)的油氣資源勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)，日本積極主張東海石油的勘探開(kāi)發(fā)，炒熱東海油氣田等有爭(zhēng)議的話(huà)題。在海洋領(lǐng)域，加大了經(jīng)濟(jì)投入，同時(shí)保護(hù)了人員安置等。

2.土地使用權(quán)

在南海島礁的新增土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使用上，我國(guó)在2002年頒布了《海域使用管理法》，這我國(guó)目前對(duì)海域權(quán)利如何行使在法律問(wèn)題上唯一的規(guī)定。第32條規(guī)定： “填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國(guó)家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書(shū)，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)土地使用權(quán)證書(shū)，確認(rèn)土地使用權(quán)。“所以對(duì)于海域的土地使用權(quán)和陸地的土地使用權(quán)對(duì)比來(lái)看，并無(wú)明顯的區(qū)別。南海島礁土地使用權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)南海島礁具有行政管轄權(quán)的海南省人民政府土地行政主管部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)。因此，在填海造陸的過(guò)程中，新增土地面積無(wú)論是從國(guó)際法的角度，還是國(guó)內(nèi)法的規(guī)定都屬于國(guó)家。

三、結(jié)語(yǔ)

填海造陸中的過(guò)程中，物權(quán)的使用同樣會(huì)引發(fā)一系列的問(wèn)題。在2003年，新加坡在柔佛海峽的附近水域進(jìn)行填海造地，后來(lái)被馬來(lái)西亞以侵占兩國(guó)邊境的領(lǐng)海，以及可能會(huì)造成對(duì)兩國(guó)共用水道的環(huán)境造成破壞為由提交到到國(guó)際海事仲裁庭申請(qǐng)仲裁庭對(duì)新加坡采取臨時(shí)禁止措施。2最終國(guó)際海事仲裁庭對(duì)新加坡頒布了暫停了禁令。南海島礁地處中國(guó)的南端，臨近菲律賓、越南等東南亞幾個(gè)國(guó)家之間。因此，由于南海島礁較為獨(dú)特的地理位置，在物權(quán)的行使過(guò)程中，區(qū)別于國(guó)內(nèi)法的，存在區(qū)域國(guó)家間的沖突和爭(zhēng)議較大，具有一定的敏感性。物權(quán)的解決有一定的復(fù)雜性和難度。

項(xiàng)目課題：本文系主持海南省普通高等學(xué)校研究生創(chuàng)新科研課題“南海島礁的物權(quán)探析”（Hys2017-119）成果。

注文：

1《日本海洋戰(zhàn)略的發(fā)展及其國(guó)際影響》，高蘭，外交評(píng)論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)），2012年第6期，p52-69.

2 Case Concerning Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor （Malaysia v Singapore） Settlement Agreement， 26 April 2005。

作者簡(jiǎn)介：肖桐，海南大學(xué)南海政策與法律研究中心研究員，