張樹(shù)壯 周宏強(qiáng) 陳 龍

自1996年刑事訴訟法取消檢察機(jī)關(guān)免于起訴權(quán)而賦予酌定不起訴權(quán)起，檢察機(jī)關(guān)對(duì)酌定不起訴的運(yùn)用就非常審慎。除了將酌定不起訴的決定權(quán)由檢察長(zhǎng)收歸檢察委員會(huì)集體決定，還將職務(wù)犯罪酌定不起訴決定權(quán)上提一級(jí)。誠(chéng)然，這些規(guī)定對(duì)保障酌定不起訴案件質(zhì)量起到了把關(guān)作用，但其忽視了不起訴裁量權(quán)在案件分流、人權(quán)保障和庭審實(shí)質(zhì)化方面的積極作用，使大量輕罪的案件進(jìn)入審判程序，導(dǎo)致訴訟拖延，耗費(fèi)司法資源。①孫謙：《全面依法治國(guó)背景下的刑事公訴》，載《法學(xué)研究》2017年第3期。基于此，筆者選擇在修改后刑事訴訟法實(shí)施以來(lái)，S省檢察機(jī)關(guān)辦理的酌定不起訴案件作為實(shí)證研究對(duì)象，同時(shí)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，隨機(jī)選取S省不同年齡層次的檢察官、法官、律師各200名以匿名形式填寫(xiě)問(wèn)卷，客觀(guān)了解法律實(shí)務(wù)工作者對(duì)我國(guó)酌定不起訴制度的態(tài)度以及實(shí)際工作中的困難和相關(guān)建議，以還原其本應(yīng)有的法律功能及社會(huì)價(jià)值，也為司法資源的優(yōu)化配置、法律規(guī)定的修改完善及訴訟程序的建立健全作必要的探索。

一、酌定不起訴制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

酌定不起訴，是不起訴裁量權(quán)在檢察機(jī)關(guān)刑事公訴活動(dòng)中的制度化呈現(xiàn)，順應(yīng)了起訴法定主義與起訴便宜主義相互融合的世界發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革、完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制、實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流，都具有十分重要的意義。然而修改后刑事訴訟法實(shí)施以來(lái)，由于諸多因素的影響，酌定不起訴制度在司法實(shí)踐中沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能價(jià)值。主要表現(xiàn)在：

一是酌定不起訴適用比例低。根據(jù)表1所示，2013年至2016年，S省的酌定不起訴適用比例分別為3.43%、3.81%、3.54%、3.69%。2015年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第五次公訴工作會(huì)議后，酌定不起訴適用比例雖然有所上升，但上升幅度并不明顯，始終在低位徘徊，特別是與其他國(guó)家（地區(qū)）比較相差甚遠(yuǎn)。以日本為例，2000年酌定不起訴適用比例是44.9%，2002年是47.4%，2005年達(dá)到53.4%。②宋英輝：《國(guó)外裁量不起訴制度評(píng)介》，載《人民檢察》2007年第24期。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，2002年酌定不起訴適用比例為39.8%，2003年為42.2%，2004年為36.7%，2005年為35.8%。③林鈺雄：《刑事訴訟法》（下冊(cè)），國(guó)家圖書(shū)館2003年版，第3頁(yè)。當(dāng)然，與美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)所采用的一元化刑罰制度不同，我國(guó)在違法與犯罪二元化立法模式下，很多違法行為已經(jīng)被治安處罰所替代。在承認(rèn)差異的同時(shí)，我國(guó)酌定不起訴的總體適用比例低仍然是不爭(zhēng)的事實(shí)。這種共識(shí)在調(diào)查問(wèn)卷中也有所反映，檢察官、法官、律師認(rèn)為“目前酌定不起訴適用比例過(guò)低，不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要”的分別有152、156、166人，合計(jì)占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的79%。

表1 S省刑事案件適用酌定不起訴情況

二是酌定不起訴適用在地區(qū)、時(shí)間段不平衡。根據(jù)表2所示，S省的各地區(qū)中，2013年酌定不起訴適用比例最高的是8.02%，最低的為0.98%，相差7.04個(gè)百分點(diǎn)；2014年最高的是6.34%，最低的為0.96%，相差5.38個(gè)百分點(diǎn)；2015年最高的是6.58%，最低的為1.88%，相差4.7個(gè)百分點(diǎn)；2016年最高的是10.88%，而最低的僅為1.55%，相差9.33個(gè)百分點(diǎn)。從不同時(shí)間段看，同一地區(qū)酌定不起訴適用比例也相差懸殊，差距較大的前三位分別相差9.92、3.68、3.34個(gè)百分點(diǎn)。S省不同地區(qū)、不同時(shí)間段之間酌定不起訴適用比例的差異，反映出各地區(qū)對(duì)酌定不起訴標(biāo)準(zhǔn)把握不一，即使是同一地區(qū)在不同的時(shí)間段適用酌定不起訴的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一。

表2 S省各地區(qū)酌定不起訴適用比例情況

三是酌定不起訴的功能作用未有效體現(xiàn)。第一，審前分流作用沒(méi)有充分發(fā)揮。根據(jù)表3所示，2013年至2016年，S省法院判處3年以下有期徒刑的比例分別為83.22%、83.87%、85.29%、86.84%，特別是非實(shí)體刑判決比例分別為37.31%、34.78%、33.14%、35.77%。這表明法院的輕緩刑判決比例與檢察機(jī)關(guān)的酌定不起訴適用比例差距懸殊，一定程度上反映出檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有有效運(yùn)用酌定不起訴進(jìn)行審前過(guò)濾，致使大量輕微刑事案件涌入審判機(jī)關(guān)，加重了法院的審判負(fù)擔(dān)。第二，簡(jiǎn)案快辦優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分體現(xiàn)。酌定不起訴案件的犯罪事實(shí)和情節(jié)比較簡(jiǎn)單，本應(yīng)按照繁簡(jiǎn)分流原則實(shí)行簡(jiǎn)案快辦。然而根據(jù)表4所示，S省酌定不起訴案件延長(zhǎng)審查起訴期限的比例高達(dá)44.4%，比提起公訴案件延長(zhǎng)審查起訴期限的24.8%整體高出19.6個(gè)百分點(diǎn)，耗費(fèi)了大量的司法資源。第三，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策沒(méi)有很好落實(shí)。適用酌定不起訴與法院判處免于刑事處罰的案件并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，并且單處附加刑、管制、緩刑等非監(jiān)禁化的刑罰及刑罰執(zhí)行方式，根據(jù)罪刑相適應(yīng)原則，對(duì)其中部分案件作酌定不起訴處理也沒(méi)有突破法律規(guī)定。以S省2016年為例，法院判處緩刑、管制、單處附加刑、免于刑事處罰的比例分別為33.54%、1.27%、1.02%、1.21%，而檢察機(jī)關(guān)的酌定不起訴適用比例僅為3.69%，這表明落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策仍然有很大的適用空間。在不起訴案件中，2013至2016年，S省存疑不起訴人數(shù)占比分別為22.97%、24.99%、27.63%、28.36%，呈逐年上升趨勢(shì)，疑罪從無(wú)理念不斷深入人心。然而酌定不起訴人數(shù)在不起訴案件中的比例逐年下降，分別為67.70%、63.47%、58.86%、61.60%，即使2016年有小幅度增長(zhǎng)，但也未真正實(shí)現(xiàn)突破。

表3 S省法院輕緩刑判決情況

表4 S省公訴案件延長(zhǎng)審查起訴期限情況

二、酌定不起訴適用比例低的原因分析

在調(diào)查問(wèn)卷中，檢察官認(rèn)為本單位存在可以作酌定不起訴的案件，最終“作出起訴決定”“退回公安機(jī)關(guān)作撤案處理的”分別為116人、42人，占總數(shù)的58%、21%。這表明檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合酌定不起訴條件的案件而未適用的現(xiàn)象大量存在。究其原因，總體來(lái)說(shuō)，既有傳統(tǒng)司法觀(guān)念的束縛，也有法律規(guī)定的疏漏，還有適用程序的繁瑣和內(nèi)外部監(jiān)督制約的壓力。

（一）錯(cuò)誤的司法觀(guān)念與顧慮擔(dān)心相互交織

從調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，檢察官、法官、律師雖然一致認(rèn)同酌定不起訴制度，但由于角色定位和職責(zé)分工的差異，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)適用酌定不起訴又有所顧忌，表現(xiàn)出三種不同的矛盾心理：檢察官希望體現(xiàn)檢察權(quán)與擔(dān)心適用成本高的矛盾心理聚合；法官希望減輕審判壓力與擔(dān)心侵犯審判權(quán)的矛盾心理聚合；律師希望提前結(jié)束訴累與擔(dān)心暗箱操作的矛盾心理聚合。當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)看到，檢察官自身陳舊的司法觀(guān)念才是制約酌定不起訴適用的首要因素，其在面對(duì)符合酌定不起訴條件的案件時(shí)不愿作出酌定不起訴決定的心理狀態(tài)，大體可以歸納為“一種傾向”和“四種害怕”。

“一種傾向”就是片面追訴傾向。由于傳統(tǒng)的專(zhuān)政工具思維定勢(shì)和大陸法系起訴法定主義的影響，一些檢察官始終把追訴作為公訴權(quán)的核心內(nèi)容和重要使命，把酌定不起訴放在提起公訴的從屬地位，重打擊犯罪、輕保護(hù)人權(quán)，重從重從嚴(yán)、忽視區(qū)別對(duì)待和寬嚴(yán)相濟(jì)，片面強(qiáng)調(diào)司法公正、忽視訴訟效益的觀(guān)念根深蒂固。長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)踐中構(gòu)罪即捕、有罪即訴、以捕定訴的司法趨向還未從根本上得到改變?！八姆N害怕”讓檢察官對(duì)作出酌定不起訴決定心存顧慮。主要表現(xiàn)在：一是怕出錯(cuò)，在“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制下，擔(dān)心因?qū)ψ枚ú黄鹪V適用條件把握不準(zhǔn)被追究錯(cuò)案責(zé)任；二是怕麻煩，作出酌定不起訴決定的程序繁瑣，還要受到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外多方面的監(jiān)督制約，不如一訴了之，將矛盾轉(zhuǎn)移至法院；三是怕濫用，認(rèn)為酌定不起訴的程序正當(dāng)性爭(zhēng)議較大，擔(dān)心用得過(guò)多、效果不好，酌定不起訴權(quán)重蹈免予起訴覆轍；四是怕輿論，由于酌定不起訴案件的辦理過(guò)程并不公開(kāi)，擔(dān)心遭受社會(huì)公眾的質(zhì)疑和指責(zé)，出現(xiàn)暗箱操作、司法腐敗、打擊不力等負(fù)面評(píng)價(jià)。在調(diào)查問(wèn)卷中，檢察官對(duì)“符合酌定不起訴條件的案件，不愿意作酌定不起訴處理”的有36人，占總數(shù)的18%。針對(duì)“不愿意作出酌定不起訴處理的主要考慮是”這一問(wèn)題，認(rèn)為“追訴是公訴權(quán)的核心內(nèi)容”的檢察官有70人，占總數(shù)的35%；怕出錯(cuò)、怕麻煩、怕濫用、怕輿論的分別有27人、129人、49人、33人，占總數(shù)的13.5%、64.5%、24.5%、16.5%。

（二）法律規(guī)定適用條件不明確、適用范圍較窄

《刑事訴訟法》第173條第2款關(guān)于酌定不起訴適用條件的規(guī)定內(nèi)容不甚明確，對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”與“依法不需要判處刑罰或者免除刑罰”兩者之間是并列適用還是單獨(dú)適用，“犯罪情節(jié)輕微”到底是僅指輕罪且情節(jié)輕微，還是也包括重罪但情節(jié)輕微，存在較大爭(zhēng)議。調(diào)查問(wèn)卷中也能發(fā)現(xiàn)，檢察官、法官、律師認(rèn)為“酌定不起訴現(xiàn)有規(guī)定可操作性不強(qiáng)，對(duì)適用的條件規(guī)定不明確”的占總數(shù)的53.5%；認(rèn)為“犯罪情節(jié)輕微限于輕罪案件”的占總數(shù)的77.3%。針對(duì)這些問(wèn)題，最高人民檢察院相繼出臺(tái)了《不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》，以列舉的方式進(jìn)一步細(xì)化了酌定不起訴的適用范圍。但筆者認(rèn)為，這些規(guī)定仍然存在不足之處?！恫黄鹪V案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的五種情形仍然需要滿(mǎn)足刑事訴訟法關(guān)于酌定不起訴的適用條件，變相額外增加了限定條件，并且適用范圍有嚴(yán)格限制。《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》針對(duì)的主體僅限于涉罪未成年人，也不具有廣泛的適用性。

由于上述原因，S省適用酌定不起訴的罪名和情節(jié)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，酌定不起訴適用的罪名單一。如表5所示，酌定不起訴主要集中在交通肇事罪、故意傷害罪、盜竊罪等輕罪名，分別為2190人、1250人、1214人，占酌定不起訴總?cè)藬?shù)的22.9%、13.1%、12.7%，合占總數(shù)的48.7%。第二，酌定不起訴適用的從寬情節(jié)單一。適用酌定不起訴主要集中在未成年人、坦白、自首、刑事和解、從犯、初犯偶犯等從寬情節(jié)，分別為1213人、9233人、2859人、2495人、806人、9080人，占總數(shù)的12.7%、96.4%、29.8%、26.0%、8.4%、94.8%。第三，酌定不起訴適用條件明確的案件類(lèi)型適用比例高。相關(guān)司法解釋中明確了酌定不起訴適用條件的未成年人案件、輕傷害案件、刑事和解案件、認(rèn)罪悔罪案件、初犯偶犯等案件類(lèi)型，明顯比其他類(lèi)型案件適用普遍。S省審查起訴受理、審結(jié)人數(shù)較多的案件依次是盜竊、故意傷害、危險(xiǎn)駕駛、交通肇事，但由于交通肇事、故意傷害案件刑事和解的比例高，且法律及司法解釋規(guī)定相對(duì)明確，適用酌定不起訴比例分別為14.3%、6.45%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于盜竊罪的2.03%和危險(xiǎn)駕駛罪的1.54%，酌定不起訴適用罪名排序則變更為交通肇事、故意傷害、盜竊、危險(xiǎn)駕駛。

表5 S省適用酌定不起訴罪名情況

（三）適用酌定不起訴的程序繁瑣

檢察機(jī)關(guān)決定起訴和不起訴的行權(quán)，本質(zhì)是國(guó)家控制犯罪，體現(xiàn)出典型的上命下從的行政屬性。因此，酌定不起訴權(quán)并不是賦予檢察官個(gè)人，而是賦予作為一個(gè)整體的檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)，相對(duì)于提起公訴案件，相關(guān)司法解釋及檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范對(duì)辦理酌定不起訴案件設(shè)置了更為繁瑣的辦案程序，以保證酌定不起訴權(quán)依法正確行使。在調(diào)查問(wèn)卷中，檢察官認(rèn)為“酌定不起訴適用率低的主要原因是程序繁瑣、司法成本高”的有166人，占到總數(shù)的83%。

適用酌定不起訴的程序繁瑣主要體現(xiàn)在：第一，四級(jí)審批，層層把關(guān)。辦案人員由于沒(méi)有決定權(quán)，需要逐級(jí)上報(bào)公訴部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，分管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)審批，并經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論最終決定。雖然目前從立法上賦予了檢察長(zhǎng)決定酌定不起訴的權(quán)力，但檢察機(jī)關(guān)出于對(duì)擬作酌定不起訴決定案件的謹(jǐn)慎態(tài)度以及辦案責(zé)任的分散，仍然以檢察委員會(huì)討論決定為主。如表6所示，S省酌定不起訴案件由分管副檢察長(zhǎng)決定的為1044人，僅占總數(shù)的10.9%，而報(bào)經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定的案件為6072人，占總數(shù)的63.4%。這種層層審批把關(guān)模式，必然會(huì)增加辦案人員酌定不起訴意見(jiàn)的不確定性和被否決的風(fēng)險(xiǎn)。S省檢察官擬酌定不起訴意見(jiàn)被公訴部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)否決的共計(jì)358人。第二，征求意見(jiàn)，解釋說(shuō)理。由于酌定不起訴制度的外部制約主體多元，為了減少對(duì)酌定不起訴決定的異議，檢察機(jī)關(guān)往往需要向公安機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及其辯護(hù)人征求意見(jiàn)，通過(guò)釋法說(shuō)理工作說(shuō)服偵查人員和當(dāng)事各方認(rèn)可。據(jù)統(tǒng)計(jì)，S省酌定不起訴案件向公安機(jī)關(guān)、犯罪嫌疑人、被害人征求意見(jiàn)數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，四年來(lái)分別合計(jì)為7203人、9310人、8007人，占酌定不起訴總?cè)藬?shù)的75.2%、97.2%、83.6%。第三，工作程序多。根據(jù)《人民檢察院辦理不起訴案件公開(kāi)審查規(guī)則（試行）》第4條，對(duì)于存在較大爭(zhēng)議并且在當(dāng)?shù)赜休^大社會(huì)影響案件，擬作不起訴決定的需要進(jìn)行公開(kāi)審查。此外，根據(jù)酌定不起訴案件的不同情況，還需要對(duì)犯罪嫌疑人的犯罪原因、社會(huì)家庭等情況開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，或者促成當(dāng)事人達(dá)成和解并審查和解協(xié)議的自愿性、合法性，或者責(zé)令被不起訴人退贓退賠、賠禮道歉等等。第四，辦案周期長(zhǎng)。由于辦案程序繁瑣，S省酌定不起訴案件延長(zhǎng)審查起訴期限數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，分別為759人、980人、1134人、1205人，占總數(shù)的36.2%、40.1%、47.6%、45.4%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期提起公訴案件的延長(zhǎng)審查起訴期限比例。

表6 S省酌定不起訴程序決定情況及被否決情況

（四）內(nèi)外部監(jiān)督制約的壓力

基于社會(huì)各界對(duì)“免于起訴”制度口誅筆伐的教訓(xùn)，檢察機(jī)關(guān)一度通過(guò)內(nèi)部人為設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)將不起訴適用控制在一定范圍內(nèi)。2007年最高人民檢察院取消了對(duì)普通刑事案件不起訴率的考核指標(biāo)，但職務(wù)犯罪酌定不起訴案件仍然通過(guò)上提一級(jí)批準(zhǔn)、人民監(jiān)督員程序等方式予以嚴(yán)格控制。隨著檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)制改革的深入推進(jìn)，最高人民檢察院將職務(wù)犯罪業(yè)務(wù)中的偵結(jié)撤案、公訴不起訴，偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)中的捕后撤案、捕后不起訴，公訴業(yè)務(wù)中的撤回起訴、法院生效判決無(wú)罪等六類(lèi)特定種類(lèi)案件納入案件質(zhì)量評(píng)查的重點(diǎn)，可以說(shuō)在一定程度上減弱了對(duì)普通刑事案件酌定不起訴的內(nèi)部控制。但是內(nèi)部監(jiān)督的壓力問(wèn)題在司法實(shí)踐中并未得到根本改變。各地仍然把不起訴率作為一種“隱形指標(biāo)”，對(duì)辦案單位、辦案人員的工作成績(jī)和業(yè)務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。辦案單位為了得到上級(jí)的工作認(rèn)可并且照顧與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，對(duì)本可作酌定不起訴處理的案件，寧愿采用穩(wěn)妥的起訴方式。同時(shí)，已捕必訴的現(xiàn)象普遍存在。部分案件為了控制犯罪嫌疑人、保證訴訟順利進(jìn)行采取了逮捕措施，由于偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)中的捕后不起訴案件是案件質(zhì)量評(píng)查的重點(diǎn)，酌定不起訴決定權(quán)本身又在于檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)，辦案單位出于整體利益考慮，對(duì)符合酌定不起訴條件的已捕案件優(yōu)先選擇起訴，避免案件成為重點(diǎn)評(píng)查的對(duì)象。實(shí)踐中甚至出現(xiàn)案件非正常的訴訟程序倒流，辦案單位建議公安機(jī)關(guān)撤回移送審查起訴作繼續(xù)偵查處理。

根據(jù)《刑事訴訟法》第175條、176條、177條的規(guī)定，對(duì)于酌定不起訴決定，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有錯(cuò)誤可以要求復(fù)議、提請(qǐng)復(fù)核；被害人不服可以申訴或者提起自訴；被不起訴人不服可以申訴。這些規(guī)定的初衷是希望通過(guò)賦予外部復(fù)議復(fù)核、申訴和自訴權(quán)等救濟(jì)權(quán)利來(lái)制約檢察機(jī)關(guān)的酌定不起訴權(quán)，但是其具體制度設(shè)計(jì)卻存在一定的弊端，難以全面落實(shí)，沒(méi)有充分發(fā)揮作用。第一，實(shí)踐中酌定不起訴決定被提出異議的情況很少。如表7所示，S省酌定不起訴決定作出后，公安機(jī)關(guān)提出復(fù)議復(fù)核、被害人提出申訴自訴、被不起訴人提出申訴的總共44人，占酌定不起訴人數(shù)的0.46%；被不起訴人提出異議的僅有2人；酌定不起訴決定被變更或者撤銷(xiāo)的5人，外部制約作用微乎其微。第二，“公轉(zhuǎn)自”程序缺乏可操作性導(dǎo)致形同虛設(shè)?！肮D(zhuǎn)自”程序在司法實(shí)踐中的運(yùn)用比例非常低，S省被害人不服酌定不起訴決定向法院提起自訴的僅有5人。這主要是因?yàn)?，《刑事訴訟法》第176條雖然賦予被害人自訴權(quán)且沒(méi)有限定任何條件，但第204條第3項(xiàng)對(duì)法院受理此類(lèi)自訴案件的范圍及證據(jù)要求又另作了規(guī)定。對(duì)于被害人而言，其沒(méi)有收集證據(jù)的權(quán)力，加之法律素養(yǎng)有限，僅憑個(gè)人的力量顯然更加不易證明被告人犯罪并應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。況且被害人即使有證據(jù)，通常此前已經(jīng)提交給辦案單位，一旦提起自訴，此時(shí)無(wú)法直接從辦案單位獲取證據(jù)，而法律規(guī)定只有在法院受理案件后，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)將案件材料移送法院。因此，被害人的舉證責(zé)任難以達(dá)到法院的受案標(biāo)準(zhǔn)，不能真正起到對(duì)酌定不起訴決定的制約作用。

表7 S省酌定不起訴決定被異議情況

三、改良酌定不起訴制度的路徑設(shè)計(jì)

酌定不起訴的制度改良涉及刑法、刑事訴訟法、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則等一系列法律及司法解釋的健全完善。從改良機(jī)理來(lái)說(shuō)，不能僅著眼于法律條文上的修改或者簡(jiǎn)單舶來(lái)外國(guó)司法制度，還應(yīng)在觀(guān)念上、制度上、配套措施上進(jìn)行相應(yīng)的變更、優(yōu)化及協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，可以從以下方面對(duì)酌定不起訴制度進(jìn)行改良設(shè)計(jì)：

（一）適當(dāng)放寬、細(xì)化酌定不起訴的法律適用標(biāo)準(zhǔn)

從立法上應(yīng)當(dāng)對(duì)酌定不起訴的適用條件予以拓寬和明確，既要有定性分析，還應(yīng)有相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，酌定不起訴的法律適用條件可以區(qū)分為罪名標(biāo)準(zhǔn)和刑罰標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于罪名標(biāo)準(zhǔn)，可以將犯罪情節(jié)輕微擴(kuò)展為犯罪情節(jié)較輕，界定在根據(jù)犯罪的性質(zhì)、手段、后果，可能判處3年有期徒刑以下刑罰的案件罪名，既包括輕罪案件也包括重罪案件；關(guān)于刑罰標(biāo)準(zhǔn)，可以將不需要判處刑罰或者免除刑罰拓寬為可能判處1年有期徒刑以下刑罰的案件，包括可能判處拘役、管制、單處附加刑、免于刑事處罰或者緩刑的案件。主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：第一，從刑罰體系來(lái)看，3年有期徒刑作為我國(guó)刑罰的一個(gè)特殊臨界點(diǎn)，已成為衡量犯罪輕重與否的分水嶺。很多個(gè)罪的法定刑幅度都是以3年有期徒刑為上限或者下限，將其作為酌定不起訴的罪名標(biāo)準(zhǔn)更為直觀(guān)清晰，具有可操作性。第二，從制度協(xié)調(diào)性來(lái)看，首先，3年有期徒刑的罪名標(biāo)準(zhǔn)與刑法關(guān)于緩刑適用條件的規(guī)定一致，因?yàn)榫徯毯妥枚ú黄鹪V從是否羈押上看法律后果相當(dāng)，其中部分案件無(wú)須浪費(fèi)司法資源，等到審判階段才宣告緩刑；其次，設(shè)置的罪名標(biāo)準(zhǔn)與刑事和解的適用條件基本一致，可以將刑事和解案件全部納入酌定不起訴的罪名范圍，增強(qiáng)刑事和解制度功能性?xún)r(jià)值的剛性；再次，隨著修改后刑事訴訟法建立的附條件不起訴制度在實(shí)踐運(yùn)用中的日益成熟，將酌定不起訴的刑罰標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展至1年有期徒刑以下已經(jīng)具備了廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)；最后，可以與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有效銜接，將酌定不起訴作為認(rèn)罪認(rèn)罰案件包括重罪案件的一種處理方式，通過(guò)在實(shí)體上從寬、程序上從簡(jiǎn)，有利于認(rèn)罪悔罪的犯罪人盡早回歸社會(huì)，體現(xiàn)恢復(fù)性司法理念，特別是在共同犯罪、涉眾型犯罪中能夠體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待和寬嚴(yán)相濟(jì)。第三，從司法實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)法院判處3年有期徒刑以下刑罰的案件量大，比重超過(guò)了80%，將其中判處1年以下有期徒刑和非實(shí)體刑案件納入酌定不起訴的案件評(píng)價(jià)范圍，可以在很大程度上發(fā)揮酌定不起訴程序分流的重要功能，減輕法院的審判負(fù)擔(dān)。

關(guān)于細(xì)化酌定不起訴適用的具體標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)在立法體例上盡量采取列舉的方法④參見(jiàn)樊崇義、李嵐：《“刑事起訴與不起訴”制度研究觀(guān)點(diǎn)綜述》，載《法學(xué)雜志》2006年第3期。。筆者認(rèn)為這種觀(guān)點(diǎn)值得商榷，考慮到刑事訴訟法屬于國(guó)家基本法，不宜對(duì)各個(gè)刑事訴訟制度的規(guī)定太過(guò)細(xì)化，可以由最高人民檢察院結(jié)合刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定對(duì)酌定不起訴的法律適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范。因此，筆者建議最高人民檢察院以司法解釋的形式，根據(jù)刑法總則和分則的規(guī)定，結(jié)合刑事公訴實(shí)踐，參照最高人民法院《關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)具體常見(jiàn)罪名適用酌定不起訴的情形進(jìn)行細(xì)化完善，同時(shí)明確酌定不起訴適用的排斥性條件，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴權(quán)的行使。特別是最高人民法院《關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》在實(shí)踐應(yīng)用中已經(jīng)成型，對(duì)于根據(jù)量刑指導(dǎo)意見(jiàn)可能判處1年有期徒刑以下刑罰的案件，符合法律適用標(biāo)準(zhǔn)的可以直接作出酌定不起訴處理。

（二）堅(jiān)持主要事實(shí)清楚、主要證據(jù)確實(shí)充分的事實(shí)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，賦予被不起訴人程序選擇權(quán)

如果單純從強(qiáng)調(diào)酌定不起訴效率因素出發(fā)，可能得出適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論，但這與司法公正和人權(quán)保障的法治精神相悖，也不利于體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)和恢復(fù)性司法的最大價(jià)值。我國(guó)未實(shí)行辯訴交易，缺乏建立在證據(jù)薄弱基礎(chǔ)上的認(rèn)罪協(xié)商基礎(chǔ)，允許對(duì)事實(shí)證據(jù)存在疑問(wèn)的案件適用酌定不起訴，容易造成酌定不起訴成為沒(méi)有犯罪事實(shí)的法定不起訴、事實(shí)不清證據(jù)不足的存疑不起訴的“臺(tái)階”。筆者認(rèn)為，酌定不起訴案件應(yīng)當(dāng)達(dá)到主要事實(shí)清楚、主要證據(jù)充分的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于酌定不起訴是否應(yīng)以被不起訴人認(rèn)罪認(rèn)罰為前提，理論和實(shí)務(wù)界莫衷一是。筆者贊同將認(rèn)罪認(rèn)罰作為酌定不起訴的必要條件，建議在立法規(guī)定上賦予犯罪嫌疑人接受檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴決定或者接受法院審判的程序選擇權(quán)。主要原因在于：一是權(quán)利保障的客觀(guān)需要。從法條設(shè)計(jì)來(lái)看，被害人不服酌定不起訴決定，除了申訴還可以通過(guò)自訴權(quán)保障，而被不起訴人僅能依靠向檢察機(jī)關(guān)申訴來(lái)進(jìn)行救濟(jì)。鑒于自我糾錯(cuò)難度遠(yuǎn)大于外力糾錯(cuò)，相對(duì)于被害人來(lái)說(shuō)，被不起訴人的權(quán)利救濟(jì)更加難以實(shí)現(xiàn)。二是恢復(fù)性司法模式的必然要求。對(duì)不認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人適用酌定不起訴，既不利于促進(jìn)被不起訴人回歸社會(huì)，又不利于消除當(dāng)事人雙方矛盾，修復(fù)社會(huì)關(guān)系。三是域外有相應(yīng)的制度范例。如日本檢察官依據(jù)刑事訴訟法第259條給予犯罪嫌疑人酌定不起訴處分時(shí)，不但應(yīng)當(dāng)根據(jù)犯罪嫌疑人的請(qǐng)求告知其不起訴結(jié)果，還“必須經(jīng)過(guò)犯罪嫌疑人的同意”，未經(jīng)犯罪嫌疑人同意，“應(yīng)做起訴處分”。⑤蔡墩銘、朱石炎：《刑事訴訟法》，五南圖書(shū)出版公司，第174頁(yè)。四是認(rèn)罪認(rèn)罰在酌定不起訴案件中極為普遍，具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。S省被不起訴的9578人中，坦白認(rèn)罪的有9233人，占總數(shù)的96.4%。

（三）酌定不起訴決定權(quán)交由檢察官獨(dú)立行使

公訴權(quán)主要是對(duì)案件事實(shí)以及證明案件事實(shí)的證據(jù)依照法律規(guī)定進(jìn)行獨(dú)立判斷，作出是否起訴的決定，具有獨(dú)立性、親歷性和判斷性，符合司法權(quán)的本質(zhì)屬性。完全以行政性的層層審批行使公訴權(quán)的辦案模式，雖然在一定時(shí)期內(nèi)從保證檢察權(quán)集中性和統(tǒng)一性的角度發(fā)揮了積極作用，但是在目前司法責(zé)任制改革的大背景下，已經(jīng)不符合司法規(guī)律、檢察規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要。事實(shí)上，在一些改革先行地區(qū)，不起訴決定權(quán)已經(jīng)下放給檢察官。內(nèi)部放權(quán)可分兩步來(lái)完成：第一步是限縮提交領(lǐng)導(dǎo)審批及檢委會(huì)研究的案件比例及范圍，即能否作出酌定不起訴存有疑問(wèn)或案件重大敏感復(fù)雜的，才能向上提交。第二步是全面放開(kāi)。由于辦案瑕疵在所難免，在強(qiáng)化司法責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)細(xì)化與之配套的免責(zé)保障機(jī)制。需要指出的是，一些辦案人員出于對(duì)案件質(zhì)量重點(diǎn)評(píng)查的顧忌，對(duì)酌定不起訴案件徑行起訴由法院判處緩免等刑罰的問(wèn)題，其實(shí)完全沒(méi)有必要。目前，最高人民檢察院關(guān)于特定種類(lèi)案件評(píng)查的范圍并不包括普通刑事案件的不起訴權(quán)運(yùn)用，反而是將提起公訴案件撤回起訴以及被判無(wú)罪納入評(píng)查內(nèi)容。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的完善，檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查必然會(huì)針對(duì)所有類(lèi)型案件，而非目前限縮的六種案件范圍。只要不枉法徇私、沒(méi)有故意或者重大過(guò)失，就無(wú)需瞻前顧后、畏首畏尾。鑒于公開(kāi)審查制度對(duì)確保酌定不起訴權(quán)依法規(guī)范行使、司法公信力提升的重要作用，對(duì)一些社會(huì)影響重大、關(guān)注度高且案件當(dāng)事人存在異議的案件，應(yīng)當(dāng)采取公開(kāi)審查的方式進(jìn)行，建議將該制度在刑事訴訟法中予以確認(rèn)。

（四）酌定不起訴的外部救濟(jì)應(yīng)突出制度剛性和可操作性

筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的復(fù)議復(fù)核及被害人申訴救濟(jì)，對(duì)酌定不起訴決定的自我糾錯(cuò)及適用完善仍具備相當(dāng)價(jià)值，且賦予行權(quán)機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，符合權(quán)力配置規(guī)律，應(yīng)當(dāng)予以保留。而“公轉(zhuǎn)自”程序則應(yīng)當(dāng)取消，建立強(qiáng)制起訴制度。具體設(shè)計(jì)為：被害人不服酌定不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)檢察院申訴；對(duì)上一級(jí)檢察院維持不起訴決定不服的，可以向原作出決定的檢察院的同級(jí)法院申請(qǐng)對(duì)案件進(jìn)行審查。同級(jí)法院認(rèn)為被害人申請(qǐng)判處被不起訴人刑罰的理由可能成立的，應(yīng)通知檢察院移送案件材料；經(jīng)審查案件材料，認(rèn)為酌定不起訴決定存在錯(cuò)誤，應(yīng)追究被不起訴人刑事責(zé)任的，裁定檢察院提起公訴。此制度設(shè)計(jì)將被害人向檢察機(jī)關(guān)申訴作為向法院提出申請(qǐng)的前置程序，也相應(yīng)取消了被害人的舉證責(zé)任，具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是由檢察機(jī)關(guān)提起公訴符合國(guó)家追訴原則，確保檢察機(jī)關(guān)獨(dú)占起訴權(quán)。取消“公轉(zhuǎn)自”程序使公訴權(quán)的穩(wěn)定性和權(quán)威性得以恢復(fù)，有利于國(guó)家追訴的進(jìn)一步完整和統(tǒng)一。二是以窮盡檢察權(quán)救濟(jì)為前提，體現(xiàn)出對(duì)公訴權(quán)的尊重。德國(guó)、日本的強(qiáng)制起訴制度均將被害人申訴作為啟動(dòng)法院司法審查的前提，先由檢察機(jī)關(guān)自上而下監(jiān)督糾正，再將不起訴裁量權(quán)納入司法審查范圍。三是被害人無(wú)需承擔(dān)舉證責(zé)任的救濟(jì)機(jī)制，避免了個(gè)人能力、精力及主觀(guān)認(rèn)識(shí)等方面的局限，更具可操作性，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)酌定不起訴權(quán)的有效制約。四是以法院的司法審查為最終救濟(jì)手段，符合司法最終裁判原則。強(qiáng)制起訴制度將終局性裁判結(jié)果歸攏法院，既讓檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴權(quán)免受自訴權(quán)侵犯，也讓不法、不公的決定受到強(qiáng)有力地監(jiān)督制約，還讓被害人的權(quán)利救濟(jì)從“名義寬泛、實(shí)則難辦”到“操作便捷、公權(quán)保障”，實(shí)現(xiàn)了名與實(shí)上的效果合一。

（五）完善檢察機(jī)關(guān)配套的非刑罰處罰機(jī)制

有學(xué)者認(rèn)為，只有法院對(duì)非刑罰處罰既具有決定的權(quán)力，也具有使用執(zhí)行的權(quán)力，其他任何機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)都不具有適用非刑罰處罰的決定權(quán)。⑥馬克昌：《刑罰通論》，武漢大學(xué)出版社2002年版，第750頁(yè)。筆者認(rèn)為這種觀(guān)點(diǎn)值得商榷。非刑罰處罰不具有刑罰的性質(zhì)，而是刑罰的必要補(bǔ)充或者替代措施，適用非刑罰處罰并非是行使刑罰權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為辦案主體之一，也應(yīng)作為適用非刑罰處罰的當(dāng)然主體。從法律上看，酌定不起訴的適用條件，符合《刑法》第37條關(guān)于非刑罰處罰的適用規(guī)定?！缎淌略V訟法》第173條第3款、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第409條對(duì)檢察機(jī)關(guān)在酌定不起訴案件中適用非刑罰處罰作了詳細(xì)規(guī)定。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)酌定不起訴案件作出非刑罰處罰決定的情況屢見(jiàn)不鮮。還有學(xué)者提出“探索檢察機(jī)關(guān)不起訴的罰沒(méi)權(quán)”。⑦參見(jiàn)陳國(guó)慶、周穎：《刑事公訴制度改革十大趨勢(shì)》，載《人民檢察》2016年第12期。這種觀(guān)點(diǎn)在法理上存在爭(zhēng)議，涉及到與檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是否相符、與行政處罰不同的確認(rèn)程序和權(quán)利救濟(jì)途徑、與刑事訴訟法特別程序中檢察機(jī)關(guān)沒(méi)收申請(qǐng)權(quán)的制度銜接等系列問(wèn)題。但筆者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴的特別沒(méi)收權(quán)具有合理性和正當(dāng)性。從實(shí)然的角度，由檢察官直接對(duì)被不起訴人行使特別沒(méi)收權(quán)更具可操作性，移送主管機(jī)關(guān)處理的實(shí)際執(zhí)行效果與立法初衷相去甚遠(yuǎn)。S省檢察機(jī)關(guān)移送主管機(jī)關(guān)給予行政處分、行政處罰、沒(méi)收違法所得的案件僅占酌定不起訴總數(shù)的5.52%。如此低比例的原因主要在于，一是酌定不起訴案件情況具有多樣性、復(fù)雜性，具體主管機(jī)關(guān)不明確；二是主管機(jī)關(guān)未實(shí)際介入案件辦理，對(duì)案件情況不了解，擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而不愿處理；三是檢察機(jī)關(guān)與主管機(jī)關(guān)銜接機(jī)制不順暢，檢察意見(jiàn)書(shū)缺乏制度剛性。從應(yīng)然的角度，法律賦予檢察機(jī)關(guān)具有程序終結(jié)功能的酌定不起訴權(quán)，據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)作為非刑罰處罰的適用主體同時(shí)被賦予特別沒(méi)收權(quán)具有正當(dāng)性。特別沒(méi)收權(quán)由酌定不起訴權(quán)派生，基于酌定不起訴權(quán)而行使，與刑事訴訟法特別程序中的沒(méi)收申請(qǐng)權(quán)有著本質(zhì)區(qū)別。在適用對(duì)象上，沒(méi)收申請(qǐng)權(quán)針對(duì)的是逃匿、死亡的重大犯罪案件嫌疑人，而特別沒(méi)收權(quán)的沒(méi)收對(duì)象是輕微刑事案件中已認(rèn)罪的被不起訴人。在適用前提上，申請(qǐng)沒(méi)收違法所得的犯罪行為尚未經(jīng)過(guò)司法程序予以確認(rèn)，而特別沒(méi)收權(quán)中的被不起訴人已經(jīng)過(guò)司法程序確認(rèn)雖有犯罪行為但是不需要追究刑事責(zé)任。并且，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第410條、296條明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不起訴案件查封、扣押的違法所得和涉案財(cái)產(chǎn)，可以直接決定返還被害人。這與沒(méi)收違法所得上繳國(guó)庫(kù)的法律后果并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。為了防止權(quán)力濫用，應(yīng)當(dāng)對(duì)酌定不起訴的特別沒(méi)收權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制。第一，嚴(yán)格限定行使特別沒(méi)收權(quán)的范圍，界定在被不起訴人的違法所得及其孳息、犯罪工具、違禁品、證明犯罪事實(shí)的財(cái)物及其孳息，不包含與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物、本人合法財(cái)產(chǎn)和善意第三人合法取得的財(cái)物。第二，行使特別沒(méi)收權(quán)應(yīng)當(dāng)以被不起訴人自愿為前提，視為其積極配合辦案的認(rèn)罪悔罪表現(xiàn)。第三，嚴(yán)格限定行使特別沒(méi)收權(quán)的工作程序，可以考慮特別沒(méi)收決定，由檢察官提出意見(jiàn)，報(bào)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)研究決定。第四，賦予被不起訴人不服檢察機(jī)關(guān)特別沒(méi)收決定的相應(yīng)救濟(jì)權(quán)利。

（六）健全酌定不起訴案件當(dāng)事人獲得法律幫助和辯護(hù)權(quán)的保障機(jī)制

熟悉相關(guān)權(quán)利及法律程序是當(dāng)事人保障自身合法權(quán)益的基本前提。酌定不起訴案件當(dāng)事人大多缺乏法律經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)，律師參與到案件中提供法律幫助、開(kāi)展釋法說(shuō)理及矛盾化解工作，一方面可以讓犯罪嫌疑人準(zhǔn)確理解程序內(nèi)容和適用后果，防止其為盡早解脫而被迫認(rèn)罪等情況發(fā)生，另一方面可以讓被害人客觀(guān)公正看待檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴的合法性和合理性，更利于讓其接受處理結(jié)果，達(dá)到修復(fù)被破壞社會(huì)關(guān)系的目的。囿于當(dāng)事人對(duì)獲得法律幫助的必要性認(rèn)識(shí)不足，雖然法律規(guī)定了指定辯護(hù)和援助代理制度，但其適用范圍較窄，律師代理酌定不起訴案件的比例不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，S省被酌定不起訴人聘請(qǐng)或指定辯護(hù)人的有1788人，僅占總數(shù)的18.67%；被害人獲得法律幫助的比例更低。兩高三部《關(guān)于開(kāi)展法律援助值班律師工作的意見(jiàn)》規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)在人民法院、看守所派駐值班律師，為沒(méi)有委托辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨詢(xún)、程序選擇、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助。此種做法跟以往相較有較大進(jìn)步，但未在檢察機(jī)關(guān)派駐卻是一個(gè)很大缺陷。從酌定不起訴案件看，該規(guī)定就難以實(shí)現(xiàn)初衷。一是被酌定不起訴人的犯罪情節(jié)輕微，絕大多數(shù)都不需要羈押。S省被酌定不起訴人在偵查環(huán)節(jié)被拘留的2051人，被逮捕的736人，分別僅占總數(shù)的21.41%、7.68%，更多的被不起訴人都處于非羈押狀態(tài)。被害人更不可能到看守所向值班律師尋求法律幫助。二是從訴訟進(jìn)程來(lái)看，作酌定不起訴即代表訴訟程序終結(jié)，在法院設(shè)置值班律師也無(wú)法滿(mǎn)足需求。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)設(shè)置值班律師，為未羈押犯罪嫌疑人、被告人及被害人提供法律幫助服務(wù)，增強(qiáng)當(dāng)事人訴訟權(quán)利保障的及時(shí)性和實(shí)效性。同時(shí)，還應(yīng)建立完善充分保障值班律師權(quán)利行使的制度機(jī)制，包括在作出酌定不起訴決定前認(rèn)真聽(tīng)取其意見(jiàn)，保障其閱卷權(quán)、會(huì)見(jiàn)權(quán)等執(zhí)業(yè)權(quán)利，提供必要的辦公場(chǎng)所和工作報(bào)酬等等，以保證律師依法充分為當(dāng)事人維權(quán)。