李長青,祿雪煥,逯 建

(1.西南財經(jīng)大學(xué) 國際商學(xué)院，四川 成都 611130；2.西南財經(jīng)大學(xué) 中東歐與巴爾干研究中心，四川 成都 611130；3.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065)

一、引言

改革開放以來，各級地方政府在“晉升錦標(biāo)賽”[1]的激勵之下，紛紛采取地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施改善投資環(huán)境，通過招商引資等實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的價值最大化，推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是地方政府的過度競爭也造成了重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)過度和地區(qū)生產(chǎn)效率損失等問題。黨的十九大報告提出，“推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率”，這為新時代中國的高質(zhì)量發(fā)展指明了方向和路徑。新時代中國發(fā)展進(jìn)入新階段，需要不斷完善市場的資源配置機(jī)制、減少生產(chǎn)效率損失，從妨礙全要素生產(chǎn)率提高的體制性障礙入手，既要發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情，又要減少地方政府競爭造成的生產(chǎn)效率損失。

為了深入貫徹“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、提高全要素生產(chǎn)效率、推動中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，本文嘗試從地方政府競爭的視角來探尋地方政府競爭壓力對地方生產(chǎn)效率損失的影響，以期望能為完善地方政府考核機(jī)制、規(guī)范地方政府行為、促進(jìn)地方生產(chǎn)效率提升提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。本文可能的創(chuàng)新之處為：(1)研究內(nèi)容具有一定的新意。本文基于地方政府競爭視角，研究學(xué)者很少關(guān)注的但又對地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展極為重要的命題——地區(qū)生產(chǎn)效率的損失。(2)地方政府主體更為細(xì)化。我國地方政府間競爭具有“層層加碼”的現(xiàn)象，地方政府官員的層級越低，競爭越激烈[2]，因此，本文將地方政府競爭的主體從省級拓展到地級市，以期更深入地研究基層地方政府競爭中效率損失問題。(3)運(yùn)用技術(shù)可變的面板隨機(jī)前沿生產(chǎn)模型估算區(qū)域生產(chǎn)效率，能克服傳統(tǒng)兩階段回歸中的假設(shè)沖突和估算偏差，將無效率項(xiàng)和隨機(jī)誤差項(xiàng)分離開來，保證了被估效率有效性。

二、文獻(xiàn)回顧與假設(shè)提出

(一)經(jīng)濟(jì)考核壓力與地區(qū)生產(chǎn)效率損失

我國地方政府競爭的深層次動機(jī)是地方政府官員對“經(jīng)濟(jì)利益”和“政治利益”的雙重追求。1.從經(jīng)濟(jì)利益來看，財政分權(quán)制度使得我國地方政府獲得了轄區(qū)內(nèi)相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府官員作為“經(jīng)濟(jì)參與人”期望實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的最大化[2]，因此財政分權(quán)刺激了地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭。政府傾向于投資那些投入少、回報快、風(fēng)險低的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，減少短期增長效應(yīng)不足的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目投入[3-4]，導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率不能有效提升。2.從政治利益來看，中央政府直接對地方政府官員的考核和任命機(jī)制也強(qiáng)化了地方政府為獲得政治升遷而展開的競爭。地方政府官員在“官場”上作為“政治參與人”會為了自己的政治晉升而努力去完成經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)[2,5]。地方政府在很大程度上掌握著土地、資本等重要資源的控制權(quán)，使市場競爭和價格機(jī)制無法有效地指導(dǎo)企業(yè)的資源配置，影響企業(yè)投資效率[6]，導(dǎo)致了地區(qū)生產(chǎn)效率的損失。地方政府的土地招商和土地融資政策扭曲了土地出讓制度，利用較低工業(yè)用地價格吸引投資[7]，促使企業(yè)產(chǎn)生投資沖動，造成地區(qū)過剩產(chǎn)能[8]、地區(qū)生產(chǎn)效率的損失。基于以上分析，本文提出研究假設(shè)。

假設(shè)1：地方政府的經(jīng)濟(jì)績效競爭機(jī)制會導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率損失。

(二)經(jīng)濟(jì)政績觀破除與地區(qū)生產(chǎn)效率損失

中國的環(huán)境政策由中央政府統(tǒng)一制定并由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，地方政府為最大化自身效用，有動機(jī)扭曲執(zhí)行國家的環(huán)境政策[9-10]。環(huán)境規(guī)制的“非完全執(zhí)行”在地區(qū)層面普遍存在，地方政府以放松環(huán)境管制為手段來吸引更多投資，以期追求更高的經(jīng)濟(jì)績效[10]。同時，環(huán)境規(guī)制的扭曲行為在區(qū)域間具有“傳染”效應(yīng)，造成區(qū)域間的環(huán)境監(jiān)管行為的同向連鎖變化[11]，引發(fā)環(huán)境規(guī)制競爭的“逐底效應(yīng)”[12]，這種逐底效應(yīng)會引發(fā)市場的“逆向選擇”，導(dǎo)致高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、高生產(chǎn)效率的企業(yè)退出市場，區(qū)域生產(chǎn)效率降低。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“逐底效應(yīng)”和企業(yè)的“逆向選擇”歸根到底在于地方政府的無序競爭，因此應(yīng)該將地方政府的競爭由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度”的競爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與環(huán)境并重的“發(fā)展質(zhì)量”競爭，有利于提高企業(yè)的綠色生產(chǎn)效率，提高區(qū)域資源的配置效率，減少地區(qū)生產(chǎn)效率損失。基于以上分析，本文提出研究假設(shè)。

假設(shè)2.1：考慮環(huán)境因素的地方政府競爭機(jī)制將會減少地區(qū)生產(chǎn)率損失。

政治晉升錦標(biāo)賽制度對官員的逆向激勵主要表現(xiàn)在重視短期經(jīng)濟(jì)利益、輕視民生建設(shè)。一方面，地方政府通過產(chǎn)業(yè)政策干擾資源的配置。地方政府會偏向于那些大型項(xiàng)目、大型投資以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致了許多中小企業(yè)和勞動密集型企業(yè)在金融上、政策上、市場準(zhǔn)入上長期得不到公平待遇，勞動力價格增長緩慢，勞動力的需求相對下降[13]，這導(dǎo)致了地區(qū)資源配置效率的降低。另一方面，地方政府更傾向于成為生產(chǎn)型政府，而非民生福利型政府。柳慶剛、姚洋(2012)[14]通過構(gòu)建世代交疊模型研究發(fā)現(xiàn)，我國地方政府基于“政治錦標(biāo)賽”的激勵更傾向于成為生產(chǎn)型政府，擠壓非生產(chǎn)性和與民生福利相關(guān)的支出項(xiàng)目，這也導(dǎo)致了是要素市場存在價格扭曲，產(chǎn)生效率損失。因此政府考核機(jī)制需要弱化政府的“生產(chǎn)”屬性，考慮民生的因素、強(qiáng)化政府的“公共”性質(zhì)，降低地區(qū)生產(chǎn)效率損失?；谝陨戏治?，本文提出研究假設(shè)。

假設(shè)2.2：考慮民生因素的政府競爭機(jī)制將會減少地區(qū)生產(chǎn)率損失。

三、實(shí)證模型與變量描述

(一)實(shí)證模型

本文采用異質(zhì)性面板隨機(jī)前沿模型來研究地方政府競爭對地區(qū)生產(chǎn)效率損失的影響。Aigner等(1977)[15]把生產(chǎn)無效率歸結(jié)為受隨機(jī)擾動和技術(shù)非效率兩個因素影響,從而開創(chuàng)了隨機(jī)前沿方法的先河。這一方法的的優(yōu)勢在于把無效率項(xiàng)和隨機(jī)誤差項(xiàng)分離開來，從而保證被估效率有效且一致，同時可以進(jìn)一步分析各因素對非效率項(xiàng)的影響。本文的計量模型設(shè)定如下：

lnYit=α1lnFAIit+α2lnemployeeit+νit+uit

uit=δ0+δ1JSYLit+δ2lnFIAUit+δ3lnEXit+δ4lnEDit+δ5lnFINit

(二)指標(biāo)選取與描述性統(tǒng)計

本文以我國284個大中地級城市為研究樣本，其中包括除青海、西藏和港澳臺之外的所有省份的地級城市，樣本期間為以2006-2015年。數(shù)據(jù)來源于相關(guān)年份的《中國城市統(tǒng)計年鑒》和中國各省份歷年的統(tǒng)計年鑒。

投入與產(chǎn)出變量：本文采用各地級市GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的基本指標(biāo)，并且以2005年為基期，換算出不變價格GDP。資本投入(FAI)利用各地市的固定資產(chǎn)投資額通過永續(xù)盤存法獲得，勞動投入(employee)采用各地市當(dāng)年就業(yè)人口總數(shù)來衡量。

地方政府經(jīng)濟(jì)競爭壓力：鑒于改革開放以來上級政府對地方官員的考核以經(jīng)濟(jì)效益為主，本文參考錢先航等(2011)[16]的做法，從地方政府主要關(guān)心的三個方面，城市的GDP增長率、財政盈余及失業(yè)率，遵循“可比地區(qū)”的原則，根據(jù)樣本城市的這“三個指標(biāo)”在同類城市中的相對位置來構(gòu)建競爭壓力指數(shù)，以衡量地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭壓力。樣本城市的GDP 增長率(或財政盈余指標(biāo))小于所屬組別變量均值，該樣本城市地方政府考核壓力為1，反之為0。同理可得，樣本城市失業(yè)率的考核壓力為0和1。將三個指標(biāo)的賦值加總，就得到衡量地方政府官員的經(jīng)濟(jì)競爭壓力指數(shù)(JSYL)。其中，GDP增長率采用各城市公布的GDP增長率，財政盈余= (地方財政收入-財政支出) / 地方財政收入，失業(yè)率為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)登記失業(yè)率，各指標(biāo)數(shù)據(jù)均由通過2005-2016年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》與中國各省份統(tǒng)計年鑒整理而來。

參考唐德祥等(2008)[17]和杜江、楊文溥(2016)[18]的研究，采用各地市實(shí)際利用外資(FIAU)、出口(EX)、教育經(jīng)費(fèi)(ED)、各地金融發(fā)展水平(FIN)作為控制變量，其中金融發(fā)展水平采用各城市人民幣存款余額與GDP的比值來衡量。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

四、實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

(一)地方政府經(jīng)濟(jì)競爭壓力對生產(chǎn)效率損失的影響

由表2隨機(jī)前沿模型(1)回歸結(jié)果可以看到，γ 值為0.854，隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)的誤差中85.4% 來源于技術(shù)非效率，其余14.6%的誤差來自于不可控的隨機(jī)因素，因此對我國地市面板數(shù)據(jù)采用隨機(jī)前沿分析技術(shù)非常必要。從模型(1)生產(chǎn)函子數(shù)模型可以看到，勞動和資本兩大要素的產(chǎn)出彈性分別是 β1 =0.0745，β2 = 0.591，說明從業(yè)人數(shù)和固定資產(chǎn)投資每增長1%，可分別促進(jìn)地區(qū)GDP增長0.0745和0.591個百分點(diǎn)；從表2隨機(jī)前沿模型(1)的無效率模型中，因變量為無效率項(xiàng)，這里代表生產(chǎn)效率的損失。參數(shù)δ1 =0.545，反映了地方政府的考核壓力每增加1%，可以對地區(qū)生效率造成0.545%的損失。這一結(jié)果與蔣德權(quán)等(2015)[19]的研究結(jié)果類似，顯示地方政府間的過度競爭確實(shí)可能導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率損失。從而假設(shè)1得到證實(shí)。

表2 地方政府競爭壓力對生產(chǎn)效率損失的影響

注：t statistics in parentheses；*p<0.1；**p<0.05，***p<0.01。

(二)改變地方政府考核壓力機(jī)制的效應(yīng)分析

為了促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，推動經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展，2013年12月中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察要覆蓋全面工作，需要綜合考核經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效。本文這里將環(huán)境因素和民生因素引入地方政府競爭指標(biāo)，以測算改變地方政府考核機(jī)制對生產(chǎn)效率損失的影響。

1.考慮環(huán)境因素的政府考核壓力機(jī)制

本文在在經(jīng)濟(jì)考核壓力基礎(chǔ)上納入“綠色壓力”指標(biāo)，以測算地方政府經(jīng)濟(jì)、環(huán)境考核壓力(JSYL_JH)對生產(chǎn)效率損失的影響。本文綠色考核壓力指標(biāo)參考錢先航等(2011)[16]的指標(biāo)構(gòu)建方法，采用“每萬人擁有綠地面積”和“工業(yè)SO2排放量占GDP比重”來反映城市地面環(huán)境和空中環(huán)境。環(huán)境因素的考核壓力計算方法與地方政府經(jīng)濟(jì)考核壓力的計算方法一致。表2中的模型(2)的回歸結(jié)果顯示了可以看到，地方政府經(jīng)濟(jì)與環(huán)境考核壓力(JSYL_JH)的影響顯著為正，系數(shù)為0.396，這反映了地方政府經(jīng)濟(jì)與環(huán)境考核壓力對地方生產(chǎn)效率損失的影響為正，競爭仍然會帶來生產(chǎn)效率的損失；但是該系數(shù)要小于政府經(jīng)濟(jì)考核壓力(JSYL)(表2模型1)的系數(shù)。這一結(jié)果與傅利平、李永輝(2014)[20]和李勝蘭等(2014)[21]的研究結(jié)論一致，這說明了綜合考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境因素的地方政府競爭指標(biāo)對生產(chǎn)效率損失的影響要小一些，也從側(cè)面反映了中央政府提倡綠色環(huán)保、生態(tài)文明建設(shè)，以及將環(huán)保績效納入政府官員晉升考核體系的正確性。從而假設(shè)2.1得到證實(shí)。

2.考慮民生因素的政府競爭壓力機(jī)制

參考錢先航等(2011)[16]的指標(biāo)，選取“職工工資增長率”和“每萬人擁有醫(yī)院床位數(shù)”作為民生指標(biāo)，按照經(jīng)濟(jì)考核壓力的賦值方法，構(gòu)建地方政府經(jīng)濟(jì)民生壓力指標(biāo)(JSYL_JM)。表2中的模型(3)的回歸結(jié)果顯示了可以看到，JSYL_JM的系數(shù)顯著，為0.160，遠(yuǎn)小于政府經(jīng)濟(jì)考核壓力(JSYL)(表4模型1)的系數(shù)，這一結(jié)果與傅利平、李永輝(2014)[20]的研究結(jié)果一致，說明了綜合考慮經(jīng)濟(jì)與民生因素的地方政府競爭壓力，帶來的生產(chǎn)效率損失要遠(yuǎn)小于單獨(dú)考慮經(jīng)濟(jì)因素帶來的損失，反映了民生因素納入政府考核壓力機(jī)制，可以減少地方生產(chǎn)效率的損失。從而假設(shè)2.2得到證實(shí)。

(三)變換指標(biāo)的穩(wěn)健性分析

本文參考朱英姿、許丹(2013)[22]的研究，采用構(gòu)造官員的“相對績效”壓力，以考察結(jié)果的穩(wěn)定性。將地方政府經(jīng)濟(jì)考核壓力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境考核壓力和經(jīng)濟(jì)民生考核壓力三個指標(biāo)按照分位數(shù)等分成4組，分別賦予壓力值1、2、3、4，然后加總構(gòu)建考核壓力指數(shù)。表2中模型(4)(5)(6)分別對應(yīng)的是地方政府經(jīng)濟(jì)壓力分位數(shù)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境壓力分位數(shù)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)與民生壓力分位數(shù)指數(shù)。由回歸結(jié)果可以看出，采用分位數(shù)的方式變換了指標(biāo)的衡量，模型(4)(5)(6)的結(jié)果與模型(1)(2)(3)的結(jié)果趨勢是一致的，反映了加入環(huán)境或民生因素后的考核壓力指標(biāo)減小了生產(chǎn)效率的損失程度，從而進(jìn)一步證實(shí)了本文三個假設(shè)。

(四)滯后效應(yīng)的穩(wěn)健性分析

雖然地方政府每個季度會公布經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行數(shù)據(jù)，各地市每個季度都會與其他各市進(jìn)行比較，但是政府對于考核指標(biāo)的反應(yīng)總體具有一定的時滯性，同時為了減弱內(nèi)生性的影響，本文參考朱英姿、許丹(2013)[22]的方法，將考核壓力指數(shù)滯后一期，對表2的模型進(jìn)行重新估計。表3中的模型(1)(2)(3)反映了以均值為基準(zhǔn)構(gòu)建的考核壓力指標(biāo)、表3中的模型(4)(5)(6)反映了以分位數(shù)為基準(zhǔn)構(gòu)建的考核壓力指標(biāo)?？傮w來看，表3模型(1)(2)(3)結(jié)果顯示政府經(jīng)濟(jì)考核壓力的滯后指標(biāo)對地區(qū)生產(chǎn)效率損失影響為正，環(huán)境因素或民生因素納入政府考核壓力指標(biāo)后，考核壓力對地區(qū)生產(chǎn)效率損失依然為正，但是系數(shù)變小。表3模型(4)(5)(6)反映了將政府考核壓力指標(biāo)替換為分位數(shù)賦值后，回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。這與吳振球、王建軍(2013)[23]的研究結(jié)論一致，反映了政府考核時納入環(huán)境和民生因素，地區(qū)生產(chǎn)效率損失隨之變小，提升了地區(qū)生產(chǎn)要素的配置效率。

表3 地方政府競爭壓力的滯后效應(yīng)

五、拓展分析

(一)地區(qū)差異的效應(yīng)分析

考慮到東中西部各地市經(jīng)濟(jì)社會差異巨大，本文按照第一財經(jīng)發(fā)布的《2017年中國城市分級名單》，將樣本城市劃分為一線到五線城市。考慮到樣本數(shù)量和經(jīng)濟(jì)相似度的問題，我們將一線、新一線和二線城市分成一組，將三、四、五線城市分成一組，進(jìn)行模型估計?？紤]到篇幅限制，本文這里僅匯報以均值為基準(zhǔn)的政府考核壓力的回歸結(jié)果。

表4 地方政府競爭壓力的地區(qū)效應(yīng)分析

表4中模型(1)和(2)的結(jié)果顯示，政府經(jīng)濟(jì)考核壓力對生產(chǎn)效率損失影響為正，而且相對發(fā)達(dá)的一線、新一線和二線城市的考核壓力系數(shù)為0.569，相對不發(fā)達(dá)的三四五線城市考核壓力的系數(shù)為0.201，這反映了經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)城市的考核壓力造成的損失更大，當(dāng)然這并不是說經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市生產(chǎn)效率低(統(tǒng)計結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的生產(chǎn)效率明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，限于篇幅該統(tǒng)計結(jié)果略去)，而是說原本這些城市可以取得更高的生產(chǎn)率，但是由于城市間的考核壓力導(dǎo)致其不能充分有效地配置資源，造成生產(chǎn)效率損失較大。表4中模型(3)(4)和(5)(6)分別顯示了加入環(huán)境因素和民生因素后的考核壓力指數(shù)的回歸結(jié)果，兩個子樣本城市的結(jié)果都顯示，加入環(huán)境或民生因素后，競爭壓力指標(biāo)導(dǎo)致的生產(chǎn)效率損失變小，而且三四五線城市的效率損失要小于一線、新一線和二線城市。

(二)競爭考核權(quán)重的不同效應(yīng)

在中央政府持續(xù)強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核”的基調(diào)下，各級地方政府逐步調(diào)整其財政支出結(jié)構(gòu)和社會資源配置，使之更加偏向于民生領(lǐng)域[24]。為了考察不同比重下考核壓力指標(biāo)對生產(chǎn)率的影響，本文這里參考錢先航等(2011)[16]的做法，將經(jīng)濟(jì)考核壓力指數(shù)與環(huán)境壓力指數(shù)(HJ)相加即得到一個新的指數(shù)JSYL-HJ。分別賦予JSYL和HJ不同的權(quán)重，如JSYL_HJ91= JSYL*0.9+ HJ *0.1，以此類推。同理，將經(jīng)濟(jì)考核壓力指數(shù)與民生壓力指數(shù)(MS)相加即得到一個新的指數(shù)JSYL-MS?；貧w結(jié)果見表5。

表5 考核壓力指標(biāo)權(quán)重變化的效應(yīng)分析

由表5的結(jié)果來看，不同權(quán)重下的晉升壓力機(jī)制下的官員晉升壓力與各地市的生產(chǎn)效率損失仍然是顯著的正相關(guān)關(guān)系，并且可以看到，當(dāng)逐漸增大環(huán)境指數(shù)(或民生指數(shù))的權(quán)重，壓力指標(biāo)的系數(shù)值呈現(xiàn)出先逐漸增加，后逐漸減小的倒“U”型關(guān)系。這在一定程度上說明了，地方政府競爭壓力對生產(chǎn)效率損失的影響不是線性關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境因素的權(quán)重相似時(JSYL_ HJ55，JSYL_ MS64)，地區(qū)生產(chǎn)效率損失最大。這顯示了“多指標(biāo)、同等權(quán)重”的考核體系可能造成政府施政目標(biāo)左右搖擺，會降低地區(qū)生產(chǎn)效率，因此在設(shè)計地方政府考核指標(biāo)時最好以某幾種可量化的考核指標(biāo)為主、其他指標(biāo)為輔。

五、結(jié)論與啟示

本文利用地級市級的數(shù)據(jù)，通過隨機(jī)前沿生產(chǎn)模型，研究地方政府競爭壓力對地區(qū)生產(chǎn)效率的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭壓力導(dǎo)致了地區(qū)生產(chǎn)效率損失；將環(huán)境因素和民生因素引入地方政府考核體系后，發(fā)現(xiàn)地方政府競爭壓力對地區(qū)生產(chǎn)效率損失影響依舊存在，但是影響程度減輕，反映了破除經(jīng)濟(jì)政績觀有利于降低地區(qū)生產(chǎn)效率損失；一二線城市競爭壓力帶來的區(qū)域生產(chǎn)效率損失明顯高于三四五線城市，這也反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的政府考核競爭導(dǎo)致的效率損失更為嚴(yán)重；隨著環(huán)境與民生考核指標(biāo)權(quán)重的持續(xù)增加，地方政府官員的考核競爭對地方生產(chǎn)效率損失的影響呈現(xiàn)先增后減倒U型關(guān)系?；诒疚牡难芯?，提出以下相關(guān)政策建議。

第一，建立多元化的政績考核體系。進(jìn)一步破除唯“GDP”的政績觀，完善地方政府官員的考核體系，綜合考核地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、民生等各方面的建設(shè)成效，引導(dǎo)地方政府進(jìn)行合理、有序競爭，逐步將政府考核的重心從經(jīng)濟(jì)績效考核轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合績效考核。同時考慮到多指標(biāo)、同等權(quán)重的考核體系可能造成政府施政目標(biāo)左右搖擺，會降低地區(qū)生產(chǎn)效率，因此在設(shè)計地方政府考核指標(biāo)時最好以某些可量化的考核指標(biāo)為主、其他指標(biāo)為輔。

第二，設(shè)計考核指標(biāo)應(yīng)充分考慮地區(qū)差異。設(shè)計地方政府的考核指標(biāo)體系時，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、民生等因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)該根據(jù)城市發(fā)展差異，給予考核指標(biāo)不同的權(quán)重。比如某地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后、民眾生活水平不高，環(huán)保壓力不大時，可以給予經(jīng)濟(jì)和民生較大權(quán)重；某地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、民眾生活水平較高，但環(huán)保壓力較大時，可以給予環(huán)保較大權(quán)重，從而使考核指標(biāo)的設(shè)計更符合當(dāng)?shù)厍闆r，更符合科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會的要求。

第三，將生產(chǎn)型政府變成服務(wù)型政府。良好的市場經(jīng)濟(jì)需要的是一個服務(wù)型政府，一個秩序的制定者和守護(hù)者。政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的做法，會導(dǎo)致市場秩序難于真正建立，生產(chǎn)要素難以得到有效配置。因此降低地方政府過度競爭帶來的效率損失的根本方法是轉(zhuǎn)變政府職能，逐步剝離政府的生產(chǎn)型職能。政府應(yīng)該持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，把大量不該管的事項(xiàng)交給市場或社會，把生產(chǎn)經(jīng)營和投資自主權(quán)還給企業(yè)，工作重點(diǎn)和更多行政資源從以審批發(fā)證為主轉(zhuǎn)向創(chuàng)新宏觀調(diào)控、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和提供公共服務(wù)(李克強(qiáng)，2018)[25]。