朱作丹，龔蛟騰（湘潭大學公共管理學院）

古代官府藏書至少應當追溯到周代以前，可視為近現代公共圖書館的前身，它們具有部分開放的特性，即在特定范圍內向特定人群免費開放。春秋時期，周室藏書已然供人閱覽，如孔子編修《春秋》而“西觀周室，論史記舊聞”。［1］秦漢政府嚴格控制文獻流傳，官府藏書的流通率極低。魏晉南北朝時期，官藏出借或贈予時有發(fā)生，流通范圍進一步擴大，皇室人員、達官顯貴、秘閣官員、校書群儒、修史之人以及皇帝特許之人等皆可免費入覽。隋唐官藏閱覽群體擴至太學生以及來唐的留學生，當時副本成為官府藏書流通利用的主要文本，打破了秦漢以來官府藏書較為封閉的狀態(tài)。明清官藏更為開放，除翰林院、國子監(jiān)等內、外藏機構可供朝臣貴胄借閱外，乾隆朝南三閣所藏的《四庫全書》面向民間免費開放。官藏的免費服務對象在范圍上雖然有所擴大，但主要面對的依然是以貴族、官員、士子為主的士紳階層，其平等、開放的免費服務理念尚處于萌芽階段。

1850年，英國議會通過了世界上第一部公共圖書館法，規(guī)定公共圖書館由地方稅收支持，對所有社會公眾免費開放，從而初步確立起公共圖書館免費服務的法律依據。1852年，世界上首座具有近現代意義的公共圖書館——曼徹斯特公共圖書館在英國問世，標志著近代公共圖書館邁進免費服務時期?！坝矆D書館之父”愛德華茲將此類圖書館冠以“免費公共圖書館”之名，強調其免費服務的基本屬性。公共圖書館免費服務意識隨著公共圖書館運動傳入美國，卡耐基在美國1,412個社區(qū)捐建了1,679所基本向公眾免費開放的公共圖書館。［2］自19世紀下半葉開始，近現代西式圖書館觀念不斷“東漸”，加快了我國公共圖書館平等、開放的免費服務進程，呈現出百余年間公共圖書館免費開放服務從局部走向全面的歷史畫卷。

1 清末民國公共圖書館免費服務的漸次鋪開

1.1 公共圖書館免費服務的理念宣傳

清末民初，我國正處于風起云涌的社會轉型時期，開明知識分子主張“師夷長技”，西方圖書館思想深遠地影響著我國公共圖書館的創(chuàng)辦與發(fā)展。晚清時期，洋務派、維新派初步接觸了公共圖書館免費服務理念。1892年，鄭觀應在《藏書》中建議“宜飭各省督、撫于各廳、州、縣分設書院……無論寒儒博士，領憑入院，即可遍讀群書”。［3］戊戌變法期間，新式藏書樓開始向社會免費開放，已經初步具有近代圖書館性質，其中影響較大者，首推校經書院藏書樓、強學會藏書樓以及南學會書藏等。由江標籌建的湖南校經書院藏書樓“不論何人，皆準上樓游觀”，且看書憑單。［4］它的設立在當時具有相當重要的意義，昭示世人藏書樓應為公眾服務。1897年，張元濟和陳昭堂等人在北京開辦通藝學堂，附有圖書館一所，其章程規(guī)定：“凡在堂同學及在外同志均可入館縱覽。在外同志愿來館讀書者，應請同學作保，再由本館贈一憑單。凡得憑單者，本館一律優(yōu)待”。［5］不過，公共圖書館應免費開放的理念并未成為社會共識，清末國人對公共圖書館的認知尚淺，強調圖書館“保存國粹，造就通才”的職能，并未認識到它是一種社會公平制度。這是因為公共圖書館制度是民主政治的產物，清末民主意識薄弱，“圖書館這個西方民主政治的產物來到中國必然是發(fā)育不全的，它只能在不違礙清朝專制政治的條件下謹小慎微地發(fā)展”。［6］

“五四運動”后，民主精神在中國空前高漲，諸多學者對圖書館免費服務的認識更為透徹。1912年，出版學家章錫琛批駁收費服務問題，認為“圖書館之設立，概系公共性質，常課稅于地方，以為經費。故館內圖書，自當免費以供公眾之閱覽”。［7］顯然，他已經認識到公共圖書館應“取之于民，用之于民”。隨著留美一代圖書館學者相繼歸國，新圖書館運動蓬勃興起，“免費、開放、平等”的公共圖書館精神得以宣揚與傳播。1918年，沈祖榮在《中國全國圖書館調查表》中倡導：“應持開放主義，不取分文以資提倡”。［8］劉國鈞進一步深入探討免費服務，提出“圖書館既要大多數人都能入覽。最好莫如完全免費”“在圖書館尚未興盛，人民尚不能知道圖書館利益的中國，尤其不宜有收費的舉動”，［9］他注意到圖書館倘若采取收費服務，閱覽人數就相對較少，收費服務不利于圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨后，關于公共圖書館的認識從現實需要上升到制度層面，正如1934年《圖書館學旨》所提及的“現代圖書館的特征”之一是“自由閱覽不限任何的資格，不納任何的使費”。［10］1924年，馬宗榮將“機會的均等”視為“現世圖書館”的第一特征，并從公共圖書館經費保障的角度論述了免費服務的運行機制，“現世的圖書館，多以公立為本，其費用概由公家設法籌出供給，對于閱者概不收費。故無論貴賤，只要有閱讀的能力，無不能到圖書館閱書的”。［11］他的認識比章錫琛更為深入，揭露了免費服務的平等性原則。1925年，李小緣深受美國圖書館協會會長鮑士偉來華演講的影響，積極推廣圖書館免費服務理念，認為“圖書館為人民之自由學校免費學校，或者叫他人民大學也可以的”。［12］此后，他揭示了公共圖書館免費服務的理論基礎，從社會職能角度闡釋了免費服務的必要性，主張公共圖書館“尤要者公共地方人民得不出資而利用之”，［13］將公共圖書館免費服務提到了一個非常高的位置。

1.2 公共圖書館免費服務的政策導向

湖南圖書館是我國首家以“圖書館”命名的省級公共圖書館，以收取券費的方式向社會開放。1904年，端方任湖南巡撫，重視圖書館管理工作，派遣黃嗣艾赴日考察。黃嗣艾將在日考察期間的所聞所見整理成《日本圖書館調查叢記》，記錄了大橋圖書館以基金利息、捐贈以及閱覽費收入作為經費來源，他認為此方法行之有效，并選擇大橋圖書館作為湖南圖書館的藍本。湖南官方采納了這種意見，《湖南圖書館暫定章程》規(guī)定：“凡入館閱覽圖書者，不得不略取券資，一以津貼雜用，一以稍示限制。每次取錢三十文，只準一次入館。一人二枚至十枚，定入館二次到十次者”，［14］155-156該章程不僅開清末省級公共圖書館章程制訂之先河，而且立當時公共圖書館收費服務之標桿。清政府延續(xù)收取券資的規(guī)定，于1909年12月17日以圖書館法規(guī)的形式將其寫入了《京師圖書館及各省圖書館通行章程》（下文簡稱《通行章程》）第 19條，要求“京師及外省各圖書館均須刊刻觀書券，以便稽察。凡入館觀書，非持有券據不得闌入”。［14］129-131雖未明言券資幾何，但行文中透露出清政府對于收費服務持默認與肯定態(tài)度。《通行章程》頒布之后，新建立的幾所官立圖書館大多采取收費閱覽的管理方式，這一制度一直沿用至民國初年。譬如，1912年所建的四川圖書館規(guī)定“讀者進館凡取閱圖書，皆須征費”，［15］1928年后征費規(guī)定才得以廢除。

1912年后，公共圖書館成為了社會教育的重要機構，民國政府在政策上予以支持和優(yōu)待。1915年10月，北洋政府頒布《通俗圖書館規(guī)程》，明確規(guī)定了圖書館免費服務原則，即“通俗圖書館不征收閱覽費”，［16］64這是我國歷史上首次以政府法規(guī)形式明確圖書館應當免費開放。然而，同年11月頒布的《圖書館規(guī)程》認可“圖書館得酌收閱覽費”，［16］65承襲了《通行章程》收取券資的規(guī)定。這兩部規(guī)程的不統一造成了圖書館服務過程中的混亂，于是各館自行其是，如本應屬通俗圖書館的北京中央公園閱覽所卻收取券資。新圖書館運動興起后，圖書館免費服務理念得到廣泛宣揚，社會各界強烈要求圖書館實行免費服務，從而直接推動了民國政府漸次制定公共圖書館免費服務的政策。1924年，中華教育改進社圖書館教育組在東南大學舉行第3屆年會，就圖書館問題形成五項議決案，第一項即“請中華教育改進社轉請部、省，凡公立圖書館，應一律免除券費案”。［17］381925年6月，教育部及各省省長轉令所屬圖書館：“凡國內以公款設立之圖書館，上至國立，下至鄉(xiāng)立”“應一律免除券資”，［18］反映了社會各界要求圖書館免費開放的呼聲，促成了于1927年出臺的《圖書館條例》朝著有利于公共圖書館免費服務的方向發(fā)展。繼《圖書館條例》之后，新頒布的圖書館法規(guī)未再列入收費條款，這些法規(guī)雖未明確指出圖書館應當實行免費服務，但為免費服務大開綠燈。至此，我國公共圖書館在服務觀念和制度層面上遵循了免費開放的基本原則。

1.3 公共圖書館免費服務的實踐創(chuàng)新

清末民初，古代藏書樓逐漸完成了“藏用并舉”“向社會開放”的近代化轉型，其服務方式實現了從收費到免費的過渡。晚清，國內出現“步武東瀛”的社會潮流，公共圖書館管理深受日本“公立圖書館可以征收閱覽費及附屬設施使用費”的影響。［19］這種服務方式直接影響了隨后新建的省級公共圖書館，如湖北圖書館、山東圖書館、直隸圖書館等。一些公共圖書館創(chuàng)建者對于免費服務知之甚少，如創(chuàng)辦云南圖書館的官員甚至錯誤地認為“外國圖書館章程規(guī)定，凡來閱者，每月均須交納銀元，補助館中費用”。［14］159-164不過，當時國內新式圖書館已出現免費服務。1881年，上海公共租界工部局公眾圖書館獲得電工部局持續(xù)資助，約定每天向公眾免費開放幾小時。1901年，安徽士紳何熙年創(chuàng)設皖省藏書樓，“以公益為主，但使有志學問之士，無論何省籍貫，均許來樓閱抄”。［17］7同年，基督教美國圣公會在武昌興辦日知會，并規(guī)定：“閱書報時辰，每日上午十二句鐘起，至下午八句鐘止。茶煙敬備，不取分文。”［14］1791910年，韋棣華女士在武昌創(chuàng)建文華公書林，免費向社會開放。這些由開明士紳、外國傳教士等創(chuàng)辦的圖書館率先進行免費開放的有益嘗試，逐漸壓縮了公共圖書館收費服務的生長空間。

民國政府重視發(fā)展通俗教育，1915年的《通俗圖書館規(guī)程》促使通俗圖書館實行免費服務。1918年，《中國全國圖書館調查表》顯示，在17所京師、各省、市普通圖書館、通俗圖書館以及公立圖書館中，閱覽收費的僅有7所。［20］盡管民國時期公共圖書館免費服務乃大勢所趨，但收費服務依然存在。1925年6月，經中華教育改進社圖書館教育組調查，“尚有采用收費制者，甚至多分等級，最高者每券須銅元十五枚，致寒士為之裹足”。［21］20世紀20年代末，圖書館免費服務的進程日漸加快。在國民革命之后，湖北省圖書館實現了“逐日供眾閱覽，概不取費”。［22］1929年，直隸政府要求直隸圖書館“切實改正”“圖書館應完全公開，以前對閱書人員每人每日收銅元二枚之例，應即免除”，［23］從而終結了該館 21年（1908-1929）收取借閱費的歷史。1929年8月，山東圖書館新任館長王獻唐主持工作，取消閱覽費；江西省立圖書館、浙江省立圖書館在這一年也實現了免費閱覽，并用現金保證或信用保證替代之前的借書券、借書折。至20世紀20、30年代，我國圖書館逐步完成了從清末收費服務向民國免費服務的轉型，初步形成了公共圖書館“公共、開放、免費”的服務基調。

2 中華人民共和國成立后前30年公共圖書館免費服務的片面發(fā)展

2.1 公共圖書館免費服務的理念研究

中華人民共和國成立后的前30年，蘇式圖書館思想大行其道。我國引進了一批有關蘇聯圖書館管理理論的書籍，編輯出版了《列寧論圖書館工作》一書，積極倡導蘇聯社會主義圖書館事業(yè)的管理思想，該書收錄了1921年的《俄國共產黨（布）中央委員會通知》，這一文件明確規(guī)定“必須保持學校和圖書館不收費的原則”。［24］我國借鑒蘇聯公共圖書館免費服務原則，并在實踐中開展相關研究。中華人民共和國成立初期，圖書館界就“為誰服務”的問題很快達成共識，堅持免費服務不動搖，“徹底的消除了過去的不正確的觀點和消極的、被動的態(tài)度，全心全意為人民大眾服務”。［25］在“向科學進軍”“為科學研究服務”的號召下，人們認識到圖書館工作的科學性以及圖書館學科學研究的必要性，以北京大學和武漢大學的圖書館學系為核心陣地開展教學科研與人才培養(yǎng)。1951年，杜定友進一步解讀公共圖書館精神，提出“中國圖書館為人民服務，對于讀者，不分階級，一視同仁”［26］的服務準則。1956年，中國科學院哲學社會科學學部擬訂《1956-1967哲學社會科學規(guī)劃草案（初稿）》，規(guī)劃了包括圖書館學在內的15個哲學社會科學的發(fā)展前景，指出未來12年中圖書館學要解決的重要問題之一是研究與總結中華人民共和國成立后圖書館的工作經驗。［27］

1957年后，我國政治運動此起彼伏，辦館方針開始異化。圖書館成為階級斗爭與思想教育的工具，知識的自由利用與平等利用受到限制。圖書館學學術研究發(fā)生了轉向，研究角度單一化，討論問題泛政治化，近現代圖書館理論的指導作用被“閹割”。圖書館被認為具有鮮明的階級性，杜定友、劉國鈞等早期提倡平等服務的觀點被當做“為資產階級政治服務”的主張而受到批判，圖書館免費服務過程中出現了不平等的怪象。當時公共圖書館的學術研究逐漸讓位于實踐中的具體經驗。在封閉的社會政治環(huán)境中，中國圖書館學家無法接觸二戰(zhàn)后國外的公共圖書館理論，甚至不了解聯合國教科文組織1949年頒布的《公共圖書館宣言》及其所揭示的公共圖書館服務理念，因此，直接造成了公共圖書館服務免費卻不平等的不良現象。《圖書館學、情報學、檔案學、出版發(fā)行學論文索引（1949-1985）》和《圖書館學、情報學、檔案學論著目錄（1949-1980）》等索引書籍均未曾收錄“免費服務”主題的論文，這30年間關于圖書館免費服務的探討近乎空白。

2.2 公共圖書館免費服務的政策變革

中華人民共和國成立后，圖書館事業(yè)所有制發(fā)生了重大變革——從國民政府所有、共產黨民主政權所有和日本帝國主義所有向全民所有制轉變。［28］公有制的確立決定了公共圖書館必須開展免費服務，這有利于凸顯圖書館服務民眾的社會價值。我國受蘇聯影響實行計劃經濟體制，其特點在于集中社會資源支持某項事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。圖書館作為社會文化資源體系中的重要組成部分，隨著國家意志的轉移而扮演不同的角色。1955年的《關于加強與改進公共圖書館工作的指示》［29］指出，圖書館事業(yè)為無產階級政治服務、為工農兵服務的方針，點明公共圖書館服務對象的重心，體現了公有制政體下公共圖書館為民眾服務的性質。1956年的《明確圖書館的方針和任務為大力配合向科學進軍而奮斗》［30］提出，圖書館不僅要為科學研究服務，而且應該強調便利讀者和積極主動為讀者服務的精神。公共圖書館普遍推行“開門辦館”“普及為主，普及與提高相結合”的方針，旨在通過面向公眾免費開放而實現知識普及與促進科研服務的目標。

隨著左傾思想的愈演愈烈，公共圖書館政策逐漸發(fā)生轉變。1957年的全國省以上圖書館工作會議，區(qū)別不同類型圖書館任務和服務對象，將保證科研人員優(yōu)先使用書刊資料作為一種重要政策。圖書館對待知識分子與一般社會公眾的區(qū)別服務在全國迅速展開，1958年圖書館界出現了“為工農兵服務”還是“為知識分子服務”的辯論。這一時期，圖書館辦館宗旨深受國家政策和意識形態(tài)的影響，普遍出現了根據家庭出身與階級成分開展差別服務的情況。此后，公共圖書館為了配合各階段黨和政府的政治任務而頻繁調整服務措施，先后提出“為大躍進服務”“為技術革命和文化革命服務”“為無產階級政治服務、為生產、為工農兵服務”“為文化大革命服務”等方針。文化大革命期間，圖書館成為階級斗爭的工具，“地富反壞右”等被拒之門外，圖書館服務全免費卻不平等的現象層出不窮。文化大革命結束后，文化領域逐步擺脫“以階級斗爭為綱”的范式桎梏，公共圖書館服務得到了恢復與發(fā)展。盡管這個時期圖書館事業(yè)發(fā)展不盡如人意，但免費服務的原則與立場基本堅持不變。

2.3 公共圖書館免費服務的一以貫之

建國初期，為了滿足廣大群眾高漲的文化需求，公共圖書館通常在實行免費借閱的基礎上提升服務力度，如延長開館時間等。當時，圖書館普遍采用押證借書和憑證借書兩種免費借閱方法來替代過去的收費借閱。譬如，《湖北省立人民圖書館閱覽室規(guī)約》明確規(guī)定“讀者先到簽名處簽到并領取出入證然后進入閱覽室，離開閱覽室則交還出入證”。［31］1949-1956年，公共圖書館主要為工農兵發(fā)放借閱證；1956年，中央提出“為科學研究服務”，公共圖書館開始主動為知識分子、科研工作者提供免費服務。20世紀50年代中期，公共圖書館服務格局基本形成。在堅持免費服務的基礎上，服務方式有了很大的改進，傳統的館內流通發(fā)展為館外流通、閱讀輔導等，服務形式呈現出多樣化的特征，公共圖書館除了提供個人借閱，也為服務范圍內的重點科研項目和重點服務單位提供集體借閱。1957年后，全國各地根據《全國圖書協調方案》的指示精神，陸續(xù)成立中心圖書館委員會或協作委員會，組織館際互借工作。倘若說民國時期我國圖書館在觀念和制度層面已經遵循免費服務的基本原則，那么中華人民共和國成立后的圖書館界則在實踐中繼承了免費服務的優(yōu)良傳統。

1957年后，接連不斷的政治運動嚴重破壞了圖書館規(guī)章制度。圖書館較長時間無章可循，藏書受到損壞、服務工作受到影響。圖書館雖然堅持免費開放，但不平等服務現象甚為常見。圖書館強化服務的階級性，對服務對象進行劃分：以工農兵為重點服務對象，“地富反壞右”等群體往往被排除在服務對象之外；強調為工農兵服務，忽視、削弱、取消為專家學者與科研工作的服務，尤其是許多“成分不好”的知識分子被剝奪進入圖書館的權利，從而將為工農兵服務與為知識分子的服務嚴重對立起來。文化大革命期間，圖書館大多關門大吉：北京圖書館一度停止借閱哲學、社會科學類的圖書；上海各級公共圖書館以及街道、農村圖書室接連關閉；湖北省圖書館全館業(yè)務工作停頓，僅對外開放一個資料室。1971年，全國出版工作座談會議達成“目前很多圖書館停止借閱的狀態(tài)應當改變，要積極整理藏書，恢復借閱”［32］的認知，部分圖書館得以恢復工作，但服務對象、服務內容、服務時間等方面的限制并沒有廢除。如，1972年廣東省中山圖書館恢復憑證免費借閱，但借書證發(fā)放手續(xù)繁瑣且限制數量。

3 20世紀后期公共圖書館免費服務的負重前行

3.1 公共圖書館免費服務的學術辯駁

20世紀80年代，我國圖書館界免費、平等服務的思想有所動搖。針對這種不良傾向，黃宗忠指出“圖書館是作為一種社會的公共文化事業(yè)免費為社會服務的，它是社會福利事業(yè)的一部分”，并批評國內剛剛興起的有償服務“違背了國家興建公共圖書館的基本目的，背離了圖書館的基本目標和任務”。［33］然而，這種真知灼見沒有引起重視，被淹沒在商品經濟、市場經濟條件下的各種有償服務言論之中。國內一些學者稱贊西方國家公共圖書館有償服務個例，批評公共圖書館的免費服務原則，進而希望效仿市場化的經營管理，即通過有償服務解決圖書館經費短缺問題。這種“只見樹木、不見森林”的盲目追逐，沒有顧及公共文化事業(yè)的本源與特質。隨著圖書館創(chuàng)收活動的增加，“收費服務”與“免費服務”的討論悄然興起。然而，無論是理論爭鳴還是實踐探索，“收費服務”一度占據上風，如，王振東在《這種辦法好：談談科技情報服務工作的收費問題》中闡述圖書情報機構開展科技情報收費服務的具體做法及其良好效果。［34］1984年11月，中國圖書館學會在安徽蕪湖召開圖書館改革學術座談會，其議題之一就是“有償服務”，會議期間，遼寧圖書館、金陵圖書館、四川圖書館分享了有償服務經驗。據《圖書館學情報學檔案學論著目錄（1981-1985）》統計，五年間“有償服務”主題的論文達39篇，諸多學者力圖為圖書館的“有償服務”正名。

20世紀90年代，圖書館學術界開始反思泛濫的收費服務。1994年，聯合國教科文組織修訂《公共圖書館宣言》，引起國內少數學者重新思考公共圖書館的收費問題。1996年，在北京召開的第62屆IFLA大會上學術界達成共識：圖書館經費短缺是一個世界性問題，但圖書館基本服務仍然應當免費。隨后，一系列反思收費問題的論文被發(fā)表，圖書館免費服務重新受到重視。1997年，何善祥批評了“無償服務枷鎖論”“有償服務方向論”“有償服務萬能論”和“全面有償服務論”等錯誤觀點。［35］1998年，吳晞呼吁人文價值觀，抨擊圖書館服務不平等、濫收費等現象。［36］1999年，陸一珍提出圖書館免費服務可以維護社會成員平等獲取知識和信息的權利，免費原則是公共圖書館獨秀于社會最顯著特點之一。［37］這些反思有利于公共圖書館走出有償服務的誤區(qū)，為免費服務的實施提供輿論導向，客觀上催生了21世紀公共圖書館精神的普遍應用，重新確立了公共圖書館免費服務的基本原則。

3.2 公共圖書館免費服務的政策傾向

20世紀后期，我國計劃經濟逐漸向商品經濟與市場經濟轉變，公共圖書館服務隨之出現了“收費”取代“免費”的不良做法。20世紀80年代初期，在“計劃經濟”慣性下，絕大多數圖書館依然實施“免費”政策。1981年，中共中央31號文件《關于關心人民群眾文化生活的指示》附二要求“有些文化單位如圖書館的活動等，則應堅持免費為群眾服務的原則”，［38］這一規(guī)定傳達了圖書館實行免費服務的精神。1985年7月，時任文化部部長朱穆之在全國圖書館工作會議上強調：“圖書館主要由國家投資建設，圖書館不能以追求經濟效益、以賺錢為目的，而要以最大的力量搞好無償服務”。［39］然而，在這個時期，政府部門也出臺了“收費”導向的文化政策。1980年，中宣部、文化部、團中央聯合制定的《關于活躍農村文化生活的幾點意見》的文件中首次使用了“以文補文”的提法；［40］1983年，《關于加強城市、廠礦群眾文化工作的幾點意見的通知》［41］表明可對某些群眾文化活動適當收費以補助活動經費的不足，促進了有償服務觀念的形成與具體實施。文化事業(yè)領域有償政策接連出臺，似乎為圖書館界解決經費短缺問題提供了有效方法。1984年，文化體制改革提上議事日程，文化界廣泛開展“以文補文”的收費活動，圖書館有償服務進程加速。1985年，中共中央下發(fā)《關于科學技術體制改革的決定》，揭示出科學技術是人類智力勞動的產物，應當充分認識和評價通過智力勞動創(chuàng)造的價值。［42］隨著知識、技術成果逐步實現商品化，圖書館作為提供信息利用、知識服務的主體機構，似乎能夠理所當然地加入創(chuàng)收行列。有償服務在短期內緩解了經費緊缺狀況，進而又催生了圖書館有償政策的出臺。1987年2月，文化部、財政部、國家工商行政管理局聯合發(fā)布《文化事業(yè)單位開展有償服務和經營活動的暫行辦法》；同年10月，中宣部、文化部等部門印發(fā)《關于改進和加強圖書館工作的報告》，這些政策肯定了公共圖書館“以文養(yǎng)文”“以文補文”的做法，推動了圖書館有償服務的發(fā)展。此后，有償服務就由少到多、由點到面地在全國公共圖書館中推行開來。

1990年以后，文化體制改革進一步深化。1991年，國務院轉批文化部《關于文化事業(yè)若干經濟政策意見的報告》（國發(fā)〔1991〕31號），第十一條重申“以文補文”的政策規(guī)定，進一步要求各地繼續(xù)嚴格執(zhí)行《文化事業(yè)單位開展有償服務和經營活動的暫行辦法》。1992年初，鄧小平南方談話提出：“計劃和市場都是經濟手段，計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別?！保?3］為了更好地發(fā)展市場經濟，1992年6月中共中央國務院出臺了《關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》，各公共圖書館根據這一指示精神，充分發(fā)揮文獻、人才等知識資源的優(yōu)勢和潛能，積極探索加速發(fā)展“以文補文”“多業(yè)助文”的途徑，意在增強圖書館的自我造血能力。同年9月，中共中央政治局會議通過《關于加強和改進宣傳思想工作，更好地為經濟建設和改革開放服務的意見》（中發(fā)〔1992〕9號）。這些政策把文化事業(yè)歸為第三產業(yè)范疇，將公共圖書館置于市場經濟的大環(huán)境中考察。同年10月，中國共產黨第十四次全國代表大會確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。隨著我國經濟體制改革的深入，公共圖書館有償服務難以剎車。

3.3 公共圖書館免費服務的實踐變革

20世紀80年代，由于文化事業(yè)撥款減少以及書刊價格大幅上漲，公共圖書館面臨入不敷出的危機。圖書館界趁勢發(fā)出“以書為主，多業(yè)并舉”“一館兩業(yè)，多業(yè)助文”的口號，試圖通過創(chuàng)收性經營解決經費短缺問題。1983年，廣西壯族自治區(qū)南寧市邕寧縣圖書館實行雜志外借并適當收費的制度，每本2分；［44］1985-1987年，湖北省潛江市圖書館開展有償服務和多種經營活動，三年創(chuàng)純收入11萬多元，其中8.5萬元用于“以文補文”維護、補充事業(yè)，相當于該館1981-1987年事業(yè)經費年初預算指標的總和；［45］寧波市圖書館結合業(yè)務工作，開展多種有償服務和各種經營活動，每年預算外純收入可達5萬元；［46］湖南圖書館于1985年前后開展有償服務，1985年有償服務收入10萬元，1988年27.8萬元，1989年收入初步估算可達31萬元。［47］根據1989年的統計，全國開展“以文補文”活動的公共圖書館達1,100余所，占公共圖書館總數的43.8%，有償服務收入達2,156萬元。［48］顯而易見，甚囂塵上的有償服務嚴重危及免費服務。

20世紀90年代，公共圖書館有償服務風起云涌。1994年，已有1,242所公共圖書館開展“以文補文”活動，占公共圖書館總數的47.8%；該年創(chuàng)收活動補助事業(yè)經費超過10萬元的約有100所。［49］這些圖書館收取費用種類繁多，明細復雜。譬如，1996年上海圖書館新館落成之后，根據普通閱覽、參考閱覽、普通外借、參考外借、視聽等不同功能采用不同的收費策略，普通閱覽每年收費10元、參考閱覽每年收費25元、普通外借每年收費15元（另加100元押金）、參考外借每年收費50元（另加1,000元押金），視聽功能每年收費10元（有此功能方可購買內部視聽欣賞票）。此外，外地來滬讀者或臨時利用圖書館的讀者辦理臨時閱覽證，每證每月收費10元。［50］這些圖書館的收費項目，幾乎都可以歸入基本服務范圍。1998年，國家圖書館發(fā)布的《關于辦理讀者閱覽證的通知》規(guī)定：“自1998年7月1日起，實行憑我館所發(fā)各類外借證與閱覽證入館制度”，其中，普通閱覽證辦證手續(xù)費10元、臨時閱覽證收工本費1元（僅限當日使用）、基藏庫閱覽證收工本費10元（押金100元）、中外文借書卡收取手續(xù)費10元。［51］國家圖書館的收費行為頗具代表性，佐證了公共圖書館免費服務的萎縮。20世紀后期，圖書館收費服務一度成為行業(yè)熱點，直到21世紀初這種錯誤實踐才得以逐步糾正。

4 21世紀公共圖書館免費服務的全面實施

4.1 公共圖書館免費服務的理論革新

21世紀初，我國圖書館界與國際圖書館界交流趨于頻繁，將《公共圖書館宣言》宣揚的“開放、免費、平等”理念重新帶回人們的視野，大力倡導公共圖書館精神和核心價值，學術界承擔起了復歸公共圖書館精神的重責，反思與批判圖書館泛濫成災的有償服務。2004年，范并思發(fā)表《尋找失落的公共圖書館精神》，張勇發(fā)表《在中國公共圖書館館長論壇上的講話》，他們積極倡導公共圖書館免費服務；“中國圖書館學會2005年峰會”后，公共圖書館權益受到普遍關注，《圖書館建設》2005年第1期開設“走向權利時代”專欄，《圖書館》設立“21世紀新圖書館運動論壇”。這些學術爭鳴引發(fā)了關于公共圖書館核心價值問題的探討，有關公共圖書館性質、功能的重要問題被給予高度關注，免費服務作為公共圖書館精神的核心理念，再次回到人們的視野。圖書館界學者高舉“公共、免費、平等”的旗幟，呼吁將公益性和公共性還給圖書館。2004年，程煥文等在《信息資源共享》一書中提及圖書館權利概念并做出闡釋，“免費服務是自由平等利用的保障”。［52］

公共圖書館精神回歸，“免費、平等”遂成學術研究熱點。諸多學者認同“圖書館基本服務不收費”，從不同的視角論證了免費原則的必然性，主要涉及公共圖書館精神、公共圖書館制度、公共圖書館權利、公共圖書館免費服務等方面。楊光武認為，公共圖書館平等地向社會公眾提供免費服務，可以看作是公共圖書館精神最直接的表述；［53］吳星溪等從人文精神和民主精神的角度展開“窮人的圖書館學”的討論，關注平民及弱勢群體利用圖書館問題，批評國內某些圖書館收費過高。［54］范并思認為，公共圖書館制度是信息平等的保障，信息平等要求圖書館實現免費服務且向弱勢群體傾斜；［55］劉茲恒等強調數字時代公共圖書館仍要堅持免費原則，不能因為強調“數字化”服務的高成本而使公共圖書館維護社會信息公平的保障制度形同虛設；［56］韓毅等揭示出圖書館提供的信息服務具備消費上的非競爭性，才能保障公民自由獲取信息的能力。［57］蔣永福論及公共圖書館服務的責任主體是政府，發(fā)出“公共圖書館：請放棄有償服務”的呼聲；［58］李勇文等論述公共圖書館文化權利的內涵并介紹了深圳市構建面向全社會免費開放的公共圖書館服務體系；［59］黃少明梳理了清末和民國時期圖書館法規(guī)是如何確定服務方式的，從而理清公共圖書館早期收費服務最終走向為讀者提供免費服務的歷史過程；［60］任群回顧和展望了我國公共圖書館精神復歸下的圖書館免費服務理論、實踐的進程；［61］潘小楓對中美兩國的公共圖書館運動的特點和歷史背景進行研究，得出美國對我國在免費服務等方面產生了深遠的影響。［62］專家學者紛紛撰文宣揚國際通行的公共圖書館理念，這股強烈的公共圖書館精神理性復歸浪潮最終演變?yōu)檎?，助推公共圖書館免費服務新紀元的到來。

4.2 公共圖書館免費服務的政策保障

21世紀以來，為了確保公共圖書館公益性原則、順應圖書館界的理念革新潮流，黨和政府高度重視公共圖書館事業(yè)，出臺了一系列加快圖書館免費服務進程的文件。2005年12月，《關于深化文化體制改革的若干意見》從國家政策層面明確公共圖書館的公益性質，指出“國家興辦的圖書館、博物館、科技館等均為群眾提供公共文化服務的單位，為公益文化事業(yè)”；［63］2006年9月，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》［64］要求完善國有博物館、美術館、圖書館等公共文化設施免費或優(yōu)惠開放制度，鼓勵公共文化設施面向社會免費開放，重點強調為弱勢群體提供免費服務；2011年，《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放的意見》強調公共圖書館是公益性文化事業(yè)單位，明確提出其基本公共文化服務項目應當免費提供；［65］2012年，《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》進一步明確規(guī)定：“完善面向婦女、未成年人、老年人、殘疾人的公共文化服務設施”“加強文化館、博物館、圖書館、美術館、科技館、紀念館、工人文化宮、青少年宮等公共文化服務設施和愛國主義教育示范基地建設并完善向公眾免費開放服務”。［66］黨和政府不僅堅定地要求完善面向弱勢群體的公共文化服務，還明確地要求圖書館向社會免費開放。2017年5月，《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》要求完善公共文化服務體系建設，推動基層公共文化設施資源共建共享，推進公共文化設施免費開放。［67］“十一五”至“十三五”期間“五年規(guī)劃”持續(xù)關注公共圖書館免費開放問題，對公共圖書館實施免費服務具有重要的指導意義。

除此之外，黨和政府從法制層面來落實和保障公民的圖書館權益。21世紀以來，我國公共圖書館法制建設成果豐碩，其中關于免費服務的條款比比皆是。目前，我國共有地方性圖書館法規(guī)14部，包括6部地方圖書館法規(guī)和8部地方性圖書館行政規(guī)章。［68］其中，5部地方圖書館法規(guī)包含關于免費服務的條款，如，《廣州市公共圖書館條例》《四川省公共圖書館條例》均明確規(guī)定公共圖書館應當免費提供基本服務；《內蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》未對免費服務進行嚴格要求，反而有“可以逐步開展業(yè)務延伸有償服務”［69］的條文。8部地方性圖書館行政規(guī)章皆體現出公共圖書館的公益性原則，譬如最早出臺的《上海市公共圖書館管理辦法》將公共圖書館定義為“公益性文化機構”，［70］《河南省公共圖書館管理辦法》規(guī)定“公共圖書館對圖書、報刊借閱實行免費服務”［71］等。2017年11月，我國第一部圖書館專門法《中華人民共和國公共圖書館法》問世，將“向社會免費開放”［72］作為界定公共圖書館的基本原則，從根本上明確免費制度的基礎性和原則性，并在第三十三條對免費服務做出了明確規(guī)定。全國各種類型圖書館，尤其是公共圖書館開始進入全面免費服務階段。

4.3 公共圖書館免費服務的如火如荼

21世紀初，公共文化服務體系建設備受重視，公共圖書館的發(fā)展引起業(yè)界廣泛關注。繼2005年王子舟指導研究生赴5省10縣調研基層圖書館情況后，李國新先后開展三次“衡陽基層公共圖書館調研”，2010年第二次調研成果為2011年出臺的“三館一站”免費開放政策的形成提供了聚焦問題的依據和支撐。［73］2011年9月底，衡陽市“三館一站”免費開放正式啟動，全市公共圖書館基本服務項目全部免費，所有公共空間面向公眾開放。這些調查活動使社會認識到我國中西部地區(qū)基層公共圖書館的實際情況，認識到我國公共圖書館與免費服務之間的差距，找到了實現免費服務的突破口。

在國家政策的積極引導和學術研究的大力倡導下，公共圖書館加快探索新時代下免費服務的實現方式。2006年6月，《杭州地區(qū)公共圖書館服務公約》發(fā)布，規(guī)定“杭州地區(qū)各公共圖書館將充分尊重讀者利用圖書館資源與服務的權利”，［74］對讀者實行基本服務免費，杭州市圖書館、杭州少兒圖書館、杭州大學圖書館以及7個縣市圖書館全部實行免費服務，倡導“平等、免費、無障礙”的服務理念；2006年7月，深圳圖書館新館落成開館，全面實行免費服務，提出“開放、平等、免費”的公共圖書館理念，標志著“大型城市圖書館從此走向公共”，［75］吳晞對杭州圖書館、深圳圖書館新館的全面免費給予了極高的贊譽，稱其為我國圖書館事業(yè)理性復歸時期的“標志性起點”；［76］浙江圖書館向公眾免費開放，自2007年12月1日起取消借閱證工本費、年費、存包費等，成為率先實現“零門檻”服務的省級圖書館；國家圖書館全面減免收費項目，取消了10余種項目費用；成都圖書館、陜西省圖書館等西部地區(qū)圖書館積極響應，先后實現對外免費開放。2008年10月，中國圖書館學會正式發(fā)布《圖書館服務宣言》，這一文件再次肯定了公共圖書館公益性原則。截至2011年底，全國2,952個公共圖書館實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。［77］我國公共圖書館在初步實現免費服務的基礎上不斷深化服務水平，創(chuàng)新服務手段，優(yōu)化服務模式，全面提升公共圖書館服務能力。

5 結語

近代以來，我國公共圖書館免費服務經歷了較長時間的反復發(fā)展。免費服務是公共圖書館精神貫徹落實的基本保障，也是公共文化服務體系建設的必然要求，更是在知識自由、平等獲取與知識創(chuàng)新的大勢所趨。公共圖書館必須堅持免費服務原則，法律保障和組織規(guī)范兩者缺一不可。建立健全法律制度，最大限度地確保圖書館公共性，才能堅守在平等基石之上免費服務理念，不斷完善行業(yè)規(guī)范，切實貫徹公共圖書館精神，才能肩負面向全體民眾的免費服務使命。