詹云燕

（福建社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所，福建福州 350001）

1 問(wèn)題的提出

“河長(zhǎng)制”起源于江蘇省無(wú)錫市。2007 年，太湖藍(lán)藻爆發(fā)，導(dǎo)致了空前的飲用水危機(jī)。在應(yīng)急處置該水污染事件的過(guò)程中，無(wú)錫市委、市政府首創(chuàng)了河長(zhǎng)制，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)重點(diǎn)水域的水污染防治和環(huán)境綜合治理，并將河流斷面水質(zhì)的檢測(cè)結(jié)果納入各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容。河長(zhǎng)制一經(jīng)推出，就獲得了立竿見(jiàn)影的治污效果，并迅速在全國(guó)各地復(fù)制并推廣開(kāi)來(lái)。截至2018 年6 月，全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立了河長(zhǎng)制，全國(guó)共設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)30 多萬(wàn)名，有些省份還將河長(zhǎng)體系延伸到村，設(shè)立村級(jí)河長(zhǎng)（含巡河員、護(hù)河員）76 萬(wàn)多名[1]。

2017 年6 月27 日，河長(zhǎng)制被正式寫入法律，修改后的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第5 條規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！焙娱L(zhǎng)制從地方性實(shí)驗(yàn)到獲得全國(guó)推廣并正式確立為一項(xiàng)法定制度，不過(guò)短短十年時(shí)間，在此期間始終伴隨著兩種截然相反的評(píng)價(jià)，一面是媒體與各地政府的熱情叫好，一面是學(xué)術(shù)界的冷靜批評(píng)。叫好的認(rèn)為，河長(zhǎng)制打破了九龍治水、群龍無(wú)首、各部門互相掣肘推諉的治水亂局，由黨政一把手親自督辦，有利于整合分散的行政資源，最大限度地凝聚了治水合力，“這種合力就像一張漁網(wǎng)，黨政領(lǐng)導(dǎo)是漁網(wǎng)上的總繩，屬地、部門就是一個(gè)個(gè)網(wǎng)眼，總繩提起來(lái)了，一個(gè)個(gè)網(wǎng)眼也就打開(kāi)了”[2]。與之相對(duì)應(yīng)的是，學(xué)術(shù)界對(duì)河長(zhǎng)制的批評(píng)從未間斷，認(rèn)為河長(zhǎng)制本質(zhì)上是人治，而不是法治，是一項(xiàng)處置水危機(jī)的應(yīng)急機(jī)制，而非長(zhǎng)效機(jī)制，它的出現(xiàn)并不能完全實(shí)現(xiàn)水污染標(biāo)本兼治的功能，反而有可能阻礙和消解當(dāng)下我們正在進(jìn)行的水污染防治的正規(guī)制度化努力[3-5]。但河長(zhǎng)制在學(xué)術(shù)界的批評(píng)聲浪中卻不屈不撓地成長(zhǎng)起來(lái)，不僅被各地方政府復(fù)制、學(xué)習(xí)，并進(jìn)一步深化、細(xì)化，最終在十年后作為一種成功的治水模式向全國(guó)的推廣，取得了正式的法律地位。河長(zhǎng)制能夠在眾多地方的治水經(jīng)驗(yàn)中獲得成功，其制度運(yùn)作必然契合了當(dāng)下的國(guó)情、體制與水污染的治理邏輯。因此，我們有必要總結(jié)河長(zhǎng)制的成功經(jīng)驗(yàn)，檢視其制度隱憂，理性看待有關(guān)河長(zhǎng)制的批評(píng)意見(jiàn)，并挖掘河長(zhǎng)制的制度潛力與進(jìn)步空間。

2 河長(zhǎng)制的成功之道

2.1 河長(zhǎng)制解決了“多龍治水”的困局

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，涉水機(jī)構(gòu)以生態(tài)環(huán)境部門（負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)和水污染治理）和水利部門（負(fù)責(zé)水資源管理和監(jiān)督）為主，但住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、發(fā)改、交通、海洋、漁業(yè)等部門也在相應(yīng)領(lǐng)域承擔(dān)著與水有關(guān)的行業(yè)分類管理職能，因此有關(guān)河湖管理保護(hù)的各項(xiàng)職能分散在各個(gè)部門。此外，水環(huán)境治理還涉及上下游、左右岸不同的行政區(qū)域，這就形成了河湖管理體制流域上條塊分割、職能上部門分割、制度上政出多門的局面，相關(guān)地方政府與職能部門有利則爭(zhēng)、有責(zé)推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。要打破這種權(quán)力高度分散的治水局面，必須協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門齊抓共管，否則難以形成有效的治污合力。而在協(xié)調(diào)機(jī)制上，傳統(tǒng)的聯(lián)席會(huì)議制度所能動(dòng)員的行政資源顯然非常有限?？绲貐^(qū)、跨部門的橫向協(xié)作與官僚制的本性相沖突，“合作精神注重平等、適應(yīng)性、自由裁量和最終結(jié)果；官僚制敬奉等級(jí)、穩(wěn)定、服從和秩序”[6]。在科層式政府架構(gòu)下，往往聯(lián)席會(huì)議主席的行政級(jí)別與個(gè)人能力決定了各聯(lián)席會(huì)議成員單位的資源投入程度。歸根究底，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的官僚體制特點(diǎn)決定了要形成眾流域多部門合力治水，必須要有一個(gè)足夠權(quán)威的長(zhǎng)官來(lái)統(tǒng)籌各方力量，而這樣一個(gè)權(quán)威只有各級(jí)黨委和政府的主要負(fù)責(zé)人才能夠勝任，于是由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)包河治水的河長(zhǎng)制也就呼之欲出了。個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)只能整合其下屬部門的治水力量，要實(shí)現(xiàn)全流域的覆蓋與跨流域的協(xié)調(diào)，還必須把由下至上各個(gè)級(jí)別的黨政主官都納入這個(gè)體制，于是就形成了現(xiàn)在的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，有的地區(qū)延伸到村級(jí)，從總河長(zhǎng)、河長(zhǎng)到河段長(zhǎng)、巡河員，將江河湖泊層層分包給具體的黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，使其承擔(dān)起不可推卸的治水責(zé)任。

2.2 河長(zhǎng)制調(diào)動(dòng)了地方政府的治水積極性

從利益動(dòng)機(jī)的角度來(lái)考察，地方政府自身缺少治理水污染的動(dòng)力。首先，從水污染治理中最重要的兩個(gè)主體“企業(yè)”與“政府”的關(guān)系來(lái)看，企業(yè)排污行為的負(fù)外部性需要通過(guò)政府干預(yù)來(lái)解決，但長(zhǎng)期以來(lái)，在以GDP 為核心的考核制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽等因素的作用下，地方政府往往犧牲環(huán)境利益以謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)企業(yè)的排污行為睜一只眼閉一只眼。由于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)關(guān)系到地方的GDP增長(zhǎng)、就業(yè)、居民收入、財(cái)政收入，政府與企業(yè)之間就形成了利益紐帶，雙方在某種程度上心照不宣，政府對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)不愿給予嚴(yán)厲的懲罰，甚至在監(jiān)管過(guò)程中通過(guò)瞞報(bào)、捏造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等手段對(duì)企業(yè)予以包庇。其次，從地方政府之間的關(guān)系來(lái)看，由于治污行為的正外部性，各個(gè)地方政府都存在“搭便車”的動(dòng)機(jī)。每個(gè)地方政府從自身利益最大化角度出發(fā)，都希望獲得其他地方治理污染外溢的效益，自己則選擇不治理，這樣才能在區(qū)域競(jìng)賽中獲得更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本[7]。因此，要消除地方政府對(duì)水污染治理的消極動(dòng)機(jī)，讓地方政府對(duì)水污染治理真抓實(shí)干，就不能唯GDP 論，要將地方政府考核目標(biāo)多元化，將水環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)也納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的考核體系中去，并且，水環(huán)境保護(hù)考核的結(jié)果必須讓政府的領(lǐng)導(dǎo)們有感，與他們個(gè)人的升遷、福利、評(píng)優(yōu)、問(wèn)責(zé)相掛鉤。而河長(zhǎng)制能夠成功運(yùn)行的關(guān)鍵也正是在于設(shè)計(jì)了這一套與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的考核制度。由上級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，一方面有利于由上至下層層分解治水目標(biāo)，根據(jù)不同區(qū)域的水環(huán)境設(shè)定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，避免地方政府在水污染治理方面的搭便車行為；另一方面也有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)河長(zhǎng)治水的積極性，在上級(jí)的考核壓力與個(gè)人的晉升動(dòng)機(jī)下，各級(jí)河長(zhǎng)必須拿出看家本領(lǐng)來(lái)治水護(hù)水，而不能只做一個(gè)“掛名河長(zhǎng)”。

3 河長(zhǎng)制的制度之憂

3.1 河長(zhǎng)制高度依賴于河長(zhǎng)個(gè)人

河長(zhǎng)制通過(guò)考核機(jī)制，將河長(zhǎng)的治水成績(jī)與仕途前景相捆綁，激發(fā)各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)治水護(hù)水的積極性，利用黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)的絕對(duì)權(quán)威打破水資源管理“多龍治水”的困局，本質(zhì)上是利用官僚等級(jí)體制縱向的權(quán)威解決橫向的分裂，“即用官僚制的看家武器突破官僚制”[8]。這既是河長(zhǎng)制高效與成功的原因，也是河長(zhǎng)制的軟肋，整個(gè)制度高度依賴于擔(dān)任河長(zhǎng)的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)的重視程度以及其可掌握的行政資源與個(gè)人工作能力。

首先，在主觀重視程度上，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)需要在水環(huán)境保護(hù)和其他行政目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡與判斷。水環(huán)境保護(hù)固然有考核壓力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定也有考核壓力，哪一個(gè)方面在當(dāng)下更重要，一把手與二把手們就更愿意在這一方面投入資源。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)，往往保增長(zhǎng)、促就業(yè)是更優(yōu)先的目標(biāo)，那么對(duì)環(huán)境保護(hù)作出一定的犧牲就會(huì)是當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)們的理性選擇。即使環(huán)境保護(hù)被列為黨政領(lǐng)導(dǎo)們的優(yōu)先目標(biāo)，在水環(huán)境保護(hù)與其他環(huán)境保護(hù)目標(biāo)（如大氣污染治理、固體廢物污染治理等）之間也仍然存在著比較與權(quán)衡，而哪個(gè)目標(biāo)更為重要往往取決于中央與上級(jí)政府在當(dāng)下的任務(wù)部署與政策意圖。其次，不同領(lǐng)導(dǎo)可調(diào)度行政資源的大小也有很大的差異，市委書記、市長(zhǎng)與副市長(zhǎng)可動(dòng)員的人力、物力、可協(xié)調(diào)的職能部門必然有差距，這勢(shì)必影響到河流污染治理的實(shí)際效果。第三，河長(zhǎng)們個(gè)人的能力方面也有差距，這種能力差距包括組織能力、協(xié)調(diào)能力與水污染治理的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)等。因此，能不能碰到一個(gè)主觀上重視水環(huán)境保護(hù)、客觀上又有治理能力的河長(zhǎng)決定了不同河湖、河段的治理成效，從這個(gè)意義上來(lái)講，正如很多學(xué)者所指出的那樣，河長(zhǎng)制的確是一種人治。

3.2 河長(zhǎng)制高度依賴于考核制度

河長(zhǎng)制既然是一種人治，那么如何通過(guò)河長(zhǎng)考核制度來(lái)引導(dǎo)河長(zhǎng)的治河工作就是制度成敗的關(guān)鍵。河長(zhǎng)們治河的積極性不是自發(fā)的，而是來(lái)源于上級(jí)考核的壓力與隨之而來(lái)的獎(jiǎng)懲機(jī)制?？己说姆绞健?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與考核結(jié)果的運(yùn)用直接關(guān)系到河長(zhǎng)們治水工作的指導(dǎo)思想、資源分配與工作部署，如果考核制度本身有問(wèn)題，就難以保證治水工作的科學(xué)性、合理性，以及治水目標(biāo)與其他行政目標(biāo)之間的平衡。就目前各地推出的考核制度來(lái)看，以下這三個(gè)方面是比較普遍的問(wèn)題：

3.2.1 考核標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”

河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)上就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)不同水域的承包制，每一片水域?qū)?yīng)一個(gè)具體的領(lǐng)導(dǎo)，但每一片水域所在地區(qū)的差異性決定了不可能有統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)。水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、農(nóng)牧漁區(qū)、城市地區(qū)對(duì)水環(huán)境的保護(hù)要求有差異，同一座城市中工業(yè)區(qū)與生活區(qū)也有差異；每一條河流、河段的基礎(chǔ)治理水平不同，每個(gè)地區(qū)居民的生活習(xí)慣與文明程度也不同，都會(huì)影響到水質(zhì)的優(yōu)劣；再考慮到不同河長(zhǎng)因黨政職務(wù)上的差別所導(dǎo)致的可調(diào)度資源的差距，適用統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)也不公平。從目前各地出臺(tái)的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，一刀切的情況還是比較普遍，一刀切的好處是方便考核的操作以及不同河長(zhǎng)之間進(jìn)行比較，但缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)。在不合理的考核標(biāo)準(zhǔn)下，排名靠前未必是河長(zhǎng)治水的政績(jī)，也許只是運(yùn)氣好攤上一個(gè)基礎(chǔ)較好的河段，排名靠后的河長(zhǎng)也未必是不努力，運(yùn)氣不好的話也許辛苦一整年最后還得挨批評(píng)。許多地方實(shí)行對(duì)考核排名末位的河長(zhǎng)或?qū)λ^的“十差河長(zhǎng)”的問(wèn)責(zé)制度，比如說(shuō)通報(bào)批評(píng)、末位約談、在干部評(píng)優(yōu)和提拔使用中予以一票否決等[9,10]，在這樣的高壓下，負(fù)責(zé)治理難度較高水域的河長(zhǎng)就必須犧牲對(duì)其他行政目標(biāo)的人力物力投入，來(lái)優(yōu)先保證治水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種比較極端和偏執(zhí)的目標(biāo)責(zé)任制，在連續(xù)性的行政過(guò)程中是難以長(zhǎng)期維系的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在面臨更多緊迫任務(wù)的場(chǎng)合，自上而下的多重壓力機(jī)制會(huì)把下級(jí)行政機(jī)關(guān)徹底壓垮[11]。

3.2.2 考核指標(biāo)書面化

隨著河長(zhǎng)制從運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化機(jī)制的轉(zhuǎn)化，對(duì)河長(zhǎng)的考核也從硬指標(biāo)約束轉(zhuǎn)向軟環(huán)境建設(shè)。以國(guó)內(nèi)第一部專門規(guī)范河長(zhǎng)制的地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》為例，其第14 條第2 款規(guī)定，“對(duì)鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)的考核，其巡查工作情況作為主要考核內(nèi)容，對(duì)市、縣級(jí)河長(zhǎng)的考核，其督促相關(guān)主管部門處理、解決責(zé)任水域存在問(wèn)題和查處相關(guān)違法行為情況作為主要考核內(nèi)容”。這樣的考核內(nèi)容顯然更指向日常的程序性工作，而非最終的實(shí)體性績(jī)效，鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)只要提交巡河日志，市、縣級(jí)河長(zhǎng)提交督辦文件或會(huì)議紀(jì)錄，就可以輕松應(yīng)對(duì)考核了。從更加細(xì)化的考核指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，也能看出這種注重“規(guī)定動(dòng)作”是否到位的取向，許多地方的考核指標(biāo)都包含了制定轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境治理方案、記錄河長(zhǎng)日志、建立信息平臺(tái)、開(kāi)展環(huán)保教育等。考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于建章立制走程序的權(quán)重過(guò)大，而與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的硬指標(biāo)約束權(quán)重較小，這很容易造成考核的書面化，即根據(jù)被考核對(duì)象提交的書面文件進(jìn)行考核，只要下面不鬧出重大水環(huán)境污染事故，文件過(guò)關(guān)，則考核過(guò)關(guān)。

3.2.3 考核體系重復(fù)化

僅就水環(huán)境治理考核體系而言，各地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)除了要應(yīng)對(duì)河長(zhǎng)制的考核以外，還要面臨國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)的多重考核。相關(guān)的涉水部門利用不同的改革方案將自身職能嵌入考核指標(biāo)，借此獲得更多的改革配套資源，以提升自身在河湖管理中的話語(yǔ)權(quán)[12]。但過(guò)多過(guò)頻的督查考核，必然重留痕輕實(shí)績(jī)，且加重基層的工作負(fù)擔(dān)。以太湖流域水環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制為例，考核體系就包括城市環(huán)境綜合整治定量考核、總量減排考核、江蘇省太湖治理工作督查考核、水資源保護(hù)與水污染治理考核、江蘇省基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系考核、江蘇省生態(tài)文明建設(shè)工程考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核等。河長(zhǎng)制的考核無(wú)異于在已經(jīng)極其復(fù)雜的多重考核體系內(nèi)再增添一個(gè)新的考核項(xiàng)目，難免有疊床架屋之嫌。這么多的考核名目各有一套指標(biāo)和具體考核辦法，大量的指標(biāo)交叉重復(fù)，同一個(gè)指標(biāo)要求的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或計(jì)算方法卻又常常不一致，一方面使得基層政府面對(duì)重重考核不堪重負(fù)，另一方面造成數(shù)出多門、數(shù)據(jù)來(lái)源不一致、不同體系的指標(biāo)沒(méi)有可比性等問(wèn)題[13]。

4 河長(zhǎng)制的爭(zhēng)議之辨

學(xué)術(shù)界對(duì)河長(zhǎng)制的批評(píng)主要集中在四個(gè)方面：①河長(zhǎng)制是人治而非法治；②河長(zhǎng)制是應(yīng)急機(jī)制，不是長(zhǎng)效機(jī)制；③河長(zhǎng)制考核結(jié)果的運(yùn)用重獎(jiǎng)勵(lì)輕懲罰；④河長(zhǎng)制強(qiáng)化權(quán)力集中弱化公眾參與。

4.1 河長(zhǎng)制是人治還是法治？

對(duì)于河長(zhǎng)制的人治與法治之爭(zhēng)，不可否認(rèn)，正如上面所分析的那樣，河長(zhǎng)制具有強(qiáng)烈的人治屬性。在流行的法學(xué)話語(yǔ)中，人治受到批判，甚至被等同于專制，我們已習(xí)慣賦予法治以褒義，人治以貶義[14]。事實(shí)上，法治與人治都是中性詞，二者是并列的兩種治國(guó)方法。大致來(lái)說(shuō)，法治論者認(rèn)為治理社會(huì)和國(guó)家主要依靠法律規(guī)則，而人治論者認(rèn)為主要依靠?jī)?yōu)秀的、有智慧的治理者[14]。但沒(méi)有任何政權(quán)是單獨(dú)依靠其中一種方法來(lái)治理國(guó)家的，它們總是根據(jù)自身的社會(huì)條件與歷史傳統(tǒng)選擇二者混合型的統(tǒng)治，區(qū)別只是所占的比重不同而已。即使是法治比重大的國(guó)家，法律最終也要依靠人來(lái)推行，終究也離不開(kāi)人治。

大體而言，法治循規(guī)蹈矩，適合平常時(shí)期的常規(guī)治理；人治靈活多變，適合非常時(shí)期的破舊立新。在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府部門掌握了治水的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，但在“多龍治水”的傳統(tǒng)格局下，官僚體系內(nèi)部推諉扯皮，也唯有以上級(jí)主官的絕對(duì)權(quán)威才能統(tǒng)合下級(jí)政府與部門，形成有效的治水合力。所謂“亂世用重典”，在水污染比較嚴(yán)重的時(shí)期，人治更能發(fā)揮其“快、準(zhǔn)、狠”的整治力量；而在水污染情況基本好轉(zhuǎn)以后，法治就要適時(shí)跟進(jìn)，有利于制度的長(zhǎng)久與穩(wěn)定。

事實(shí)上，河長(zhǎng)制的人治程度并不完全取決于河長(zhǎng)的個(gè)人意愿，而更多地受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件。有研究表明：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，人均收入水平較低，公眾更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)對(duì)環(huán)境的需求水平較低，此時(shí)政府的財(cái)政收入有限，治污的投入也不足，環(huán)境污染會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)惡化；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整，服務(wù)業(yè)比重提高，污染排放就會(huì)逐步降低，公民對(duì)環(huán)境的要求也會(huì)提高，此時(shí)政府也有財(cái)力加大對(duì)治理污染的投入，環(huán)境污染會(huì)得到有效控制[15]。因此，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在水環(huán)境保護(hù)方面除了短期突擊治理帶有明顯的人治特征，長(zhǎng)期的治理必然回歸到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政約束條件下的制度運(yùn)作。

4.2 河長(zhǎng)制是應(yīng)急機(jī)制還是長(zhǎng)效機(jī)制？

由于河長(zhǎng)制的人治基因，不少學(xué)者擔(dān)心河長(zhǎng)制只能是一種短期應(yīng)急舉措，長(zhǎng)期難以維系。因?yàn)楹娱L(zhǎng)制的成敗系于河長(zhǎng)一人，而在長(zhǎng)期的河流污染治理期間河長(zhǎng)會(huì)不斷更迭，不同的河長(zhǎng)對(duì)水環(huán)境重視程度不一樣，治理之策會(huì)隨著河長(zhǎng)的變化而變化，缺乏連貫性，影響治理效果[16]；再者，基層河長(zhǎng)與行政機(jī)關(guān)在層層壓力傳導(dǎo)下需要應(yīng)對(duì)多重行政任務(wù)，不可能長(zhǎng)期處于運(yùn)動(dòng)式的治水模式中[11]；更有學(xué)者認(rèn)為，河長(zhǎng)制是特定歷史階段（水危機(jī)特別嚴(yán)峻時(shí)期）的產(chǎn)物，將隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機(jī)制的完善而退出歷史舞臺(tái)[17]。

學(xué)者們的分析有一定的道理。河長(zhǎng)制的誕生確實(shí)是為處理太湖水污染危機(jī)而設(shè)的應(yīng)急舉措，只是這樣的危機(jī)處置方法被證明十分有效而傳播開(kāi)來(lái)。但在河長(zhǎng)制發(fā)展、推廣的十來(lái)年中，各項(xiàng)規(guī)章制度與河長(zhǎng)辦公室等常設(shè)機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立了起來(lái)，不少地方的河長(zhǎng)考核辦法也將建章立制納入評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。2017 年6 月27 日，新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》明確將河長(zhǎng)制確定為一項(xiàng)水環(huán)境保護(hù)法定制度；2017 年7 月28 日，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)了全國(guó)第一部關(guān)于河長(zhǎng)制的地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，其余省市也陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)范性文件?？梢?jiàn)，當(dāng)下的河長(zhǎng)制正在朝著法治化方向努力，各項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立將使河長(zhǎng)治河模式有章可循、有法可依。

隨著各項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立，河長(zhǎng)制將來(lái)確實(shí)有可能逐步退出歷史舞臺(tái)。畢竟河長(zhǎng)制并沒(méi)有取代現(xiàn)存的水環(huán)境保護(hù)行政管理體制，而只是利用黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威加強(qiáng)了該體制的執(zhí)行力。在水環(huán)境得到較大改善的情形下，水環(huán)境保護(hù)將不再成為各級(jí)政府的工作重點(diǎn)，而轉(zhuǎn)化為相關(guān)政府部門常態(tài)化的工作任務(wù)，屆時(shí)，河長(zhǎng)制的歷史使命也就告一段落了。

4.3 河長(zhǎng)制重獎(jiǎng)勵(lì)輕懲罰？

河長(zhǎng)制的有效運(yùn)作有賴于考核機(jī)制的完善與行政問(wèn)責(zé)的落實(shí)，但有不少學(xué)者指出，各地的河長(zhǎng)考核結(jié)果以“表?yè)P(yáng)和自我表?yè)P(yáng)”為主[16]，問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐至今也是報(bào)喜不報(bào)憂的情形居多，真正的“一票否決”幾乎未見(jiàn)[18]。事實(shí)上，受中國(guó)傳統(tǒng)的人情文化影響，行政機(jī)關(guān)的人事管理也講究給面子留余地，“重獎(jiǎng)輕罰”在各類行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐中普遍存在。是否對(duì)治水不力的河長(zhǎng)在考核與問(wèn)責(zé)上動(dòng)真格，主要還是取決于從中央到地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境治理的重視程度。在那些考核嚴(yán)格、問(wèn)責(zé)較真的地區(qū)，水環(huán)境的改善與水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況也確實(shí)比較好。

自黨的十八大以來(lái)，無(wú)論是頂層設(shè)計(jì)還是基層實(shí)踐都加強(qiáng)了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員的環(huán)境保護(hù)責(zé)任及相應(yīng)的評(píng)價(jià)考核。2015 年8 月，中央出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，對(duì)黨政干部生態(tài)損害責(zé)任實(shí)行終身追究的原則，規(guī)定受到追責(zé)的黨政干部取消評(píng)優(yōu)資格，不得提拔使用或轉(zhuǎn)任重要職務(wù)；2016 年12 月，中央出臺(tái)了規(guī)范省級(jí)黨委和政府的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，實(shí)行生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，并授權(quán)省級(jí)黨委和政府制定針對(duì)下一級(jí)黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法。在環(huán)保督察實(shí)踐方面，自2015 年12 月起，中央環(huán)保督察組分四批進(jìn)駐全國(guó)31 個(gè)省份，兩年間共約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18 448 人，問(wèn)責(zé)18 199人，其中處級(jí)以上干部875 人，科級(jí)6386 人，其他人員10 938 人[19]。在環(huán)保督查機(jī)制逐步完善、環(huán)保督查壓力持續(xù)增高的新形勢(shì)下，河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，“重獎(jiǎng)輕罰”的現(xiàn)象也將得到一定程度的抑制。

4.4 河長(zhǎng)制強(qiáng)化權(quán)力集中弱化公眾參與？

還有一種比較普遍的批評(píng)是，河長(zhǎng)制使權(quán)力更加集中于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，公眾的參與度不足，權(quán)力抑制權(quán)利、政治警惕社會(huì)的現(xiàn)象依然存在，河長(zhǎng)制依然是一個(gè)封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)[20]。不可否認(rèn)，當(dāng)下我國(guó)的環(huán)保公眾參與水平并不高，參與范圍僅限于環(huán)保宣傳教育、政策推行配合、掌握基層一線實(shí)際情況的咨詢探查等淺層次的參與[3]。這種狀況的產(chǎn)生既有政府基于管控思想，害怕民眾深度參與會(huì)導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目擱淺、施政目標(biāo)受阻乃至引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的擔(dān)憂，也有民眾自身參與熱情不足的原因。有研究顯示，大多數(shù)民眾認(rèn)為保護(hù)環(huán)境是政府與企業(yè)的責(zé)任，高達(dá)八成的被調(diào)查者認(rèn)同“政府應(yīng)通過(guò)立法要求公眾或企業(yè)保護(hù)環(huán)境，即使可能會(huì)干涉公民自主決策的權(quán)力”的觀點(diǎn)，這種依賴政府“等、靠、要”的消極思想是民眾欠缺環(huán)保參與意識(shí)和環(huán)保奉獻(xiàn)意識(shí)的重要原因[21]。

但近年以來(lái)，政府與民間在環(huán)保民主方面的努力和進(jìn)步有目共睹。2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)了“信息公開(kāi)和公眾參與”一章，隨后原環(huán)保部于2015 年公布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，具體細(xì)化了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的方式和程序；民間環(huán)保組織近年來(lái)也獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，很多地方試行的“雙河長(zhǎng)制”都聘請(qǐng)了民間環(huán)保組織成員來(lái)?yè)?dān)任“民間河長(zhǎng)”，這說(shuō)明民間環(huán)保組織在環(huán)保事業(yè)中的影響力在增強(qiáng)。雖然“民間河長(zhǎng)”的權(quán)力配置并沒(méi)有超出上述的環(huán)保宣傳教育、政策推行配合、掌握基層一線實(shí)際情況的咨詢探查等淺層次范圍①以深圳民間河長(zhǎng)為例，其職責(zé)包括：負(fù)責(zé)河流巡查、監(jiān)督治水工程；收集河流治水相關(guān)信息；宣傳治河政策，帶動(dòng)居民護(hù)河愛(ài)水；收集及反映市民意見(jiàn)；協(xié)調(diào)群眾與“官方河長(zhǎng)”良性互動(dòng)溝通——參見(jiàn)：李晶川.“深圳民間河長(zhǎng)”招募，你來(lái)嗎？[N].深圳晚報(bào),2017-3-23(07)。，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)提高公眾的環(huán)保參與層次，鼓吹民眾分享環(huán)保決策權(quán)甚至完全支配決策權(quán)，這種直接民主的主張過(guò)于理想化，不僅不具現(xiàn)實(shí)可操作性，而且在法理上也值得商榷。因?yàn)樵诠姯h(huán)保參與度的設(shè)定上需要考量的價(jià)值是多元的，除了民主的價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)考量權(quán)力分工、權(quán)責(zé)一致、行政效能等法理價(jià)值[22]。與其不切實(shí)際地提高公眾的環(huán)保參與度，不如用好、用足現(xiàn)有法律提供的公眾參與方式與程序，避免各類環(huán)保民間參與活動(dòng)搞形式、走過(guò)場(chǎng)。具體到水環(huán)境保護(hù)，以河長(zhǎng)制為契機(jī)落實(shí)信息公開(kāi)制度與公眾參與辦法，在現(xiàn)有法律框架下提高民眾的環(huán)保參與意識(shí)和參與水平，對(duì)我國(guó)環(huán)保民主的進(jìn)步更具有實(shí)際意義。

5 河長(zhǎng)制的提升之階

雖然河長(zhǎng)制在全國(guó)很多地方取得了成功，但這項(xiàng)制度并非完美無(wú)瑕，依然存在進(jìn)步的空間。提升與完善河長(zhǎng)制可以從制度內(nèi)與制度外兩個(gè)方面著手：制度內(nèi)的提升是指河長(zhǎng)制內(nèi)部機(jī)制的改良，包括考核制度的完善、公眾參與水平的提高；制度外的提升是指與河長(zhǎng)制配套的制度環(huán)境建設(shè)，包括環(huán)保行政隊(duì)伍與行政執(zhí)法力度的加強(qiáng)，以及與水環(huán)境治理相關(guān)的市場(chǎng)工具、政策工具與法律工具的綜合運(yùn)用。

5.1 完善河長(zhǎng)制的考核機(jī)制

完善河長(zhǎng)制的考核機(jī)制對(duì)于挖掘河長(zhǎng)制的制度潛能、提升水環(huán)境治理的有效性都具有積極的意義。首先，從國(guó)家到省、市各級(jí)由不同部門牽頭的環(huán)保考核項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)精減整合，河長(zhǎng)制考核應(yīng)納入到對(duì)地方政府及其負(fù)責(zé)人落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的整體考評(píng)制度中去，從而減少重復(fù)考核帶來(lái)的資源浪費(fèi)，也減輕基層疲于應(yīng)付考核的工作壓力；其次，考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，不同考核項(xiàng)目可以共享的考核指標(biāo)應(yīng)統(tǒng)一計(jì)算方法與考核標(biāo)準(zhǔn)；第三，不同水域的考核標(biāo)準(zhǔn)不宜一刀切，應(yīng)根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展定位、河湖面臨的主要問(wèn)題與基礎(chǔ)治理水平實(shí)行差異化的考核標(biāo)準(zhǔn)；第四，考核不能過(guò)于書面化，要有硬指標(biāo)約束，對(duì)基層的鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)可以注重其日常程序性工作的考核，對(duì)縣級(jí)以上河長(zhǎng)則要側(cè)重考核其硬指標(biāo)的完成情況；第五，水環(huán)境治理是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，年年都進(jìn)行全面的指標(biāo)性考核只會(huì)引導(dǎo)各級(jí)河長(zhǎng)搞運(yùn)動(dòng)式突擊治理，不僅基層疲于奔命，而且難以保證長(zhǎng)期效果?？梢詫⒖己酥笜?biāo)劃分為長(zhǎng)期指標(biāo)與短期指標(biāo)，短期指標(biāo)一年一考，長(zhǎng)期指標(biāo)根據(jù)科學(xué)的治水計(jì)劃可以兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行一次考核；第六，考核一定要與問(wèn)責(zé)相掛鉤，當(dāng)獎(jiǎng)則獎(jiǎng)，當(dāng)罰則罰，只有動(dòng)真格才能確保河長(zhǎng)制的激勵(lì)與壓力機(jī)制起作用。

5.2 提高河長(zhǎng)制的公眾參與水平

環(huán)境保護(hù)是公共事務(wù)，不管主觀意愿如何，人人都參與其中，既是環(huán)境的塑造者，也是環(huán)境的受益者或受害者。因此，水環(huán)境治理不應(yīng)由政府一方唱獨(dú)角戲，民眾共同參與治理才能達(dá)到更理想的效果。而在公眾參與環(huán)境共治的問(wèn)題上，很多地方政府熱衷于變著花樣搞活動(dòng)，表面上熱鬧，其實(shí)只是一場(chǎng)環(huán)保宣傳秀，意義不大。事實(shí)上，從人的自利性出發(fā)，真正抱有熱情投入環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)的無(wú)非兩種人：一種是發(fā)自內(nèi)心熱愛(ài)環(huán)保事業(yè)與公益事業(yè)的人，這種人是極少數(shù)，多見(jiàn)于民間環(huán)保組織成員；另一種是因?yàn)樽陨砝媸艿交蚩赡苁艿江h(huán)境影響的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與個(gè)人。因此，真正意義上的公眾參與環(huán)境共治，就是讓這兩種人參與到環(huán)境治理中來(lái)，為他們提供施展的平臺(tái)與監(jiān)督的武器。

具體到河長(zhǎng)制的制度建設(shè)，首先，在平臺(tái)建設(shè)方面，通過(guò)設(shè)立“民間河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”吸納民間環(huán)保組織成員和其他環(huán)保志愿者，發(fā)揮他們的專業(yè)特長(zhǎng)與公益熱情，共享環(huán)境信息，共謀治水之道。除了“民間河長(zhǎng)”與“企業(yè)河長(zhǎng)”的平臺(tái)以外，政府吸納民間環(huán)保智慧、動(dòng)員民間環(huán)保力量的方式還有很多，包括直接向民間環(huán)保組織購(gòu)買專業(yè)服務(wù)、聘請(qǐng)民間環(huán)保人士為專業(yè)顧問(wèn)、邀請(qǐng)環(huán)保志愿者參與治水方案的制定等；其次，在環(huán)保監(jiān)督方面，目前全國(guó)絕大多數(shù)地方都已向社會(huì)公布了各級(jí)河長(zhǎng)名單，并在河湖岸邊設(shè)立河長(zhǎng)公示牌，標(biāo)明了管護(hù)目標(biāo)與監(jiān)督電話，有些地方還在網(wǎng)站和微信上設(shè)立了舉報(bào)熱線。但僅僅提供監(jiān)督渠道還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是建立反饋機(jī)制，確保每一件投訴都能獲得有權(quán)處理機(jī)關(guān)的有效回應(yīng)，針對(duì)舉報(bào)問(wèn)題給予查實(shí)處理，查無(wú)實(shí)據(jù)或不能立即處理的給予解釋說(shuō)明，并將水環(huán)境投訴案件的處理率、滿意率納入河長(zhǎng)制的考核評(píng)價(jià)中。

5.3 加強(qiáng)環(huán)保行政隊(duì)伍與行政執(zhí)法力度

河長(zhǎng)制只是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的一種形式，并沒(méi)有改變河湖管理保護(hù)方面既有的行政架構(gòu)，河長(zhǎng)們必須通過(guò)協(xié)調(diào)整合相關(guān)行政部門的力量來(lái)達(dá)成治水目標(biāo)。因此，要提升河長(zhǎng)制的制度效能，就不能僅依靠河長(zhǎng)制內(nèi)部的制度建設(shè)，還必須改善相關(guān)行政部門，特別是水環(huán)境治理的直接責(zé)任部門——生態(tài)環(huán)境部門的制度建設(shè)。相關(guān)的實(shí)證研究也表明：加強(qiáng)環(huán)保行政隊(duì)伍與行政執(zhí)法力度是提高環(huán)境治理有效性的關(guān)鍵因素[23，24]。

從環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，雖然2015 年1 月1 日開(kāi)始施行的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》號(hào)稱“史上最嚴(yán)厲”，但環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍薄弱、環(huán)保處罰力度偏小、各自為政多頭執(zhí)法與地方政府干預(yù)環(huán)保執(zhí)法等老問(wèn)題依然存在[25]。河長(zhǎng)制以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)出任河長(zhǎng)并全面負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)在很大程度上解決了上述環(huán)保執(zhí)法問(wèn)題。首先，河長(zhǎng)作為黨政首長(zhǎng)有權(quán)力調(diào)用其他行政部門的資源協(xié)助力量不足的環(huán)保部門；其次，有了黨政首長(zhǎng)的支持，環(huán)保執(zhí)法部門無(wú)須畏首畏尾，敢于實(shí)施強(qiáng)制措施，敢于增大處罰力度；再次，黨政首長(zhǎng)身兼河長(zhǎng)，有利于建立環(huán)保綜合執(zhí)法與公、檢、法、工商、衛(wèi)生等部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，提升環(huán)保執(zhí)法效能；最后，黨政首長(zhǎng)身為河長(zhǎng)，在河長(zhǎng)考核壓力下必然對(duì)干預(yù)環(huán)保執(zhí)法有所顧忌。

事實(shí)也證明，河長(zhǎng)制的實(shí)施確實(shí)使水環(huán)境執(zhí)法效能得到很大的提高。但這種依賴黨政首長(zhǎng)權(quán)威打“強(qiáng)心針”的執(zhí)法具有運(yùn)動(dòng)式特征，難以保證長(zhǎng)期效果。雖然河長(zhǎng)們可以借調(diào)其他部門的人員支援環(huán)保部門，但終究不能長(zhǎng)期留用；如果當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)下行壓力較大，河長(zhǎng)們也會(huì)對(duì)環(huán)保執(zhí)法采取較為克制的態(tài)度。因此，要建立長(zhǎng)久穩(wěn)定的環(huán)保執(zhí)法能力，還是要從根本上改善環(huán)保執(zhí)法的基礎(chǔ)性條件，包括對(duì)環(huán)保新人才的培養(yǎng)與老員工的培訓(xùn)，配套必要的執(zhí)法用車與環(huán)境檢測(cè)設(shè)備等；其次，要從觀念上更新環(huán)保執(zhí)法理念，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法多部門聯(lián)動(dòng)，加大環(huán)保處罰的絕對(duì)力度，通過(guò)大幅度提高違法成本抑制排污行為，從而達(dá)到水環(huán)境治理的目標(biāo)。

5.4 重視多元化水環(huán)境治理工具的綜合運(yùn)用

除了行政方面的制度建設(shè)之外，綜合運(yùn)用與水環(huán)境治理相關(guān)的市場(chǎng)工具、政策工具與法律工具對(duì)提升河長(zhǎng)制的制度效能也有積極的作用。首先，要充分運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)型的環(huán)境規(guī)制工具。正向的激勵(lì)工具如排污權(quán)交易制度，通過(guò)市場(chǎng)交易排污量提高企業(yè)節(jié)能減排的積極性，負(fù)向的激勵(lì)工具如環(huán)境保護(hù)稅收制度（即原排污收費(fèi)制度），通過(guò)懲罰性稅收提高企業(yè)排污成本，從而使水污染防治從政府的強(qiáng)制行為變成企業(yè)的自覺(jué)行為。其次，要探索建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。對(duì)具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的河湖實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)籌集資金及其他合作方式在受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域下游與上游之間建立起補(bǔ)償關(guān)系，形成“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”的良性運(yùn)行機(jī)制。再次，要推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。改變環(huán)保公共產(chǎn)品由政府單一供給的格局，利用社會(huì)資本在資金、技術(shù)與企業(yè)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)，共同參與水污染防治項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。最后，要繼續(xù)完善環(huán)境司法制度。鼓勵(lì)公民個(gè)人和社會(huì)組織通過(guò)環(huán)境侵權(quán)訴訟、行政訴訟、公益訴訟來(lái)維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)施。激活民間力量以司法手段維權(quán)護(hù)法，不僅能節(jié)約政府的水環(huán)境治理成本，也能遏制各類主體的水環(huán)境違法行為。