林 煜

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810）

引言

環(huán)境法作為一門新興學(xué)科在我國(guó)的發(fā)展可謂方興未艾，由于環(huán)境損害等問(wèn)題日益嚴(yán)重，公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸提高，國(guó)家法制日益健全，針對(duì)環(huán)境公共利益損害的環(huán)境公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，由于原告是為了保護(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟，法院并不會(huì)把生態(tài)環(huán)境損害賠償資金等相關(guān)費(fèi)用直接判決給原告，主要原因在于一旦將判決所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金等給予原告，難免會(huì)使人對(duì)原告提起環(huán)境公益訴訟的初衷到底是為了個(gè)人的私益還是為了環(huán)境公益這一問(wèn)題產(chǎn)生疑慮。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的性質(zhì)以及使用方式等相關(guān)內(nèi)容尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定[1]，僅見(jiàn)于各地出臺(tái)的條例等，各地做法可謂百花齊放。但是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理與使用在環(huán)境保護(hù)中的地位至關(guān)重要，如果不對(duì)其進(jìn)行明確規(guī)范，不僅會(huì)使環(huán)境公益訴訟的效果得不到全然的釋放，同時(shí)也存在極大的資金安全隱患，凡此種種，對(duì)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境公益訴訟而言都是極為不利的。鑒于此，本文在對(duì)現(xiàn)存相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的推進(jìn)與完善提出個(gè)人見(jiàn)解。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的歸屬及其問(wèn)題所在

本文所指“生態(tài)環(huán)境損害賠償金” 是特指環(huán)境公益訴訟通過(guò)法院判決所產(chǎn)生的用于生態(tài)修復(fù)等用途的賠償金。而“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金” 是一個(gè)集合性概念，指的是與生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的各項(xiàng)資金的總和，不僅包括生態(tài)環(huán)境遭受損害后通過(guò)法院判決的所獲得的賠償金，也包括生態(tài)環(huán)境未遭受損害前社會(huì)各方所捐贈(zèng)的用于環(huán)境保護(hù)的公益金等。

1.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的歸屬

本文選取環(huán)境公益訴訟中具有代表性的一些案例①根據(jù)2015 年11 月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），產(chǎn)生了“省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境損害賠償案件”這一新類型環(huán)境資源案件，各試點(diǎn)地區(qū)人民法院按照改革試點(diǎn)要求，依法受理案件，積極探索審判規(guī)則。截至2017 年6 月，共受理案件3 件，審結(jié)1 件。因此類型案件在實(shí)踐中還處于探索階段，所以筆者搜集整理國(guó)內(nèi)有關(guān)賠償金的環(huán)境公益訴訟案件時(shí)尚未收錄這一類型的案例。，并對(duì)賠償金的金額、歸屬以及通過(guò)何種途徑裁判的進(jìn)行了歸納整理②案例來(lái)源：2014 年7 月最高人民法院發(fā)布的9 起環(huán)境資源審判典型案例、2017 年最高法發(fā)布的10 起環(huán)境公益訴訟典型案例以及中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)等。案例來(lái)源時(shí)間為2012—2017 年。，見(jiàn)表1。

從表1 中可看出，從泰州的1.6 億元“天價(jià)賠償”到騰格里沙漠的5.69 億元賠償金，環(huán)境公益訴訟賠償金再創(chuàng)新高，這一賠償金額刷新了之前泰州的“天價(jià)賠償”，在環(huán)境公益訴訟中賠償金額的增加說(shuō)明了我國(guó)對(duì)環(huán)境的重視，同時(shí)也說(shuō)明了環(huán)境破壞的嚴(yán)重程度。這一筆筆巨額賠償?shù)墓芾砼c使用，如果缺乏專門、系統(tǒng)的管理，勢(shì)必會(huì)造成巨大的腐敗問(wèn)題。甚至，環(huán)境公益訴訟的意義都會(huì)因此而磨滅。

表1 環(huán)境公益訴訟典型案例賠償金歸屬

在這些案例中除了通過(guò)調(diào)解協(xié)議支付5.69 億元賠償金和600 萬(wàn)元公益金的騰格里沙漠污染案中沒(méi)有提及這些資金支付至何處以外，有一起是將賠償金直接支付給環(huán)境保護(hù)局、兩起將賠償金上繳國(guó)庫(kù)、三起將賠償金支付至法院指定的賬戶，絕大部分是將環(huán)境公益訴訟賠償金支付至案件所在市的環(huán)境保護(hù)公益金專項(xiàng)賬戶（賬戶的名稱不盡相同，但設(shè)立的目的都明確是為了支持環(huán)境公益訴訟）?？梢?jiàn)主要包括以下歸屬：①《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第59 條：縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國(guó)庫(kù)，具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國(guó)庫(kù)。生態(tài)環(huán)境局；②國(guó)庫(kù)；③法院指定賬戶；④專項(xiàng)賬戶。其中，專項(xiàng)賬戶有的是設(shè)立在生態(tài)環(huán)境局的賬戶下，如紹興市；有的是設(shè)立在財(cái)政局的賬戶下，如泰州市、無(wú)錫市。這說(shuō)明，各地專設(shè)的環(huán)保資金是不同的管理主體，主要分為生態(tài)環(huán)境局和財(cái)政局。

1.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的現(xiàn)存問(wèn)題

1.2.1 各試點(diǎn)方案存在的問(wèn)題

我國(guó)先后在吉、蘇、魯、湘、渝、貴、滇7 省（市）開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，且各試點(diǎn)先后出臺(tái)了相關(guān)的改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案，其中唯有貴州省提出設(shè)立貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償基金，其余6 省（市）的方案都是將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳至地方國(guó)庫(kù)并納入地方預(yù)算管理。表2 是筆者對(duì)各試點(diǎn)省市的資金管理方案進(jìn)行的歸納整理。

由表2 可見(jiàn)，首先是吉林省的規(guī)定，將賠償資金全額上繳“省級(jí)國(guó)庫(kù)”，這一規(guī)定是明確的，所有的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金無(wú)論是哪一級(jí)法院審判或是磋商獲得的，其無(wú)法修復(fù)需要支付的賠償資金均全額上繳“吉林省國(guó)庫(kù)”，這與云南、湖南及山東規(guī)定的“上繳地方國(guó)庫(kù)”不同。雖然在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定賠償資金“全額上繳地方國(guó)庫(kù)”，但是作為全國(guó)的改革方案是原則性的，具體的規(guī)定還應(yīng)以各試點(diǎn)省市根據(jù)自身情況而定?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所稱“地方國(guó)庫(kù)”應(yīng)當(dāng)是指不用上繳“中央國(guó)庫(kù)”，但賠償資金的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是“政府非稅收入”并全額上繳“地方國(guó)庫(kù)”，因此此處的“地方國(guó)庫(kù)”是可以由各試點(diǎn)省市自主決定納入哪一級(jí)地方國(guó)庫(kù)。在云南、湖南及山東三個(gè)省的工作實(shí)施方案中均規(guī)定全額上繳“地方國(guó)庫(kù)”，此處易產(chǎn)生歧義，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第59 條的規(guī)定①，我國(guó)國(guó)庫(kù)除了中央國(guó)庫(kù)以外，地方國(guó)庫(kù)至少設(shè)立三級(jí)國(guó)庫(kù)，即省級(jí)國(guó)庫(kù)、市級(jí)國(guó)庫(kù)及縣級(jí)國(guó)庫(kù)，有些地方甚至還有第四級(jí)國(guó)庫(kù)，因此此處所稱“地方國(guó)庫(kù)”應(yīng)當(dāng)是包括至少三級(jí)地方國(guó)庫(kù)在內(nèi)的。所以，單從滇、湘、粵三省的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案所規(guī)定的全額上繳“地方國(guó)庫(kù)”到底是指“省級(jí)國(guó)庫(kù)”還是“地方各級(jí)國(guó)庫(kù)”，存在歧義。山東省在其2017 年出臺(tái)的《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》中規(guī)定賠償資金“全額上繳省級(jí)國(guó)庫(kù)”，自此解決了賠償資金到底是上繳哪一級(jí)“地方國(guó)庫(kù)”的歧義。綜上，在試點(diǎn)省市的工作方案中如果采用“地方國(guó)庫(kù)”的表述會(huì)產(chǎn)生歧義，而采用“省級(jí)國(guó)庫(kù)”則更加明確。從目前的實(shí)踐和司法解釋來(lái)看，應(yīng)當(dāng)采用“省級(jí)國(guó)庫(kù)”更加恰當(dāng)并符合實(shí)際。

表2 全國(guó)各生態(tài)改革試點(diǎn)方案中的資金管理方案

其次，重慶市的規(guī)定雖然沒(méi)有明確規(guī)定賠償資金歸屬于哪個(gè)部門，但是明確規(guī)定納入“市財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)”，并“實(shí)行專賬核算”，從此規(guī)定可以看出，重慶市應(yīng)當(dāng)是在財(cái)政局設(shè)立專項(xiàng)賬戶對(duì)賠償資金進(jìn)行管理。除重慶市以外，湖南省的規(guī)定與重慶市的規(guī)定一樣，都表明賠償資金應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)賬戶，專款專用。因此，在試點(diǎn)?。ㄊ校┲?，重慶市和湖南省實(shí)行的是賠償資金專賬管理、?？顚Ｓ谩Ｙ~核算。

不同于其他試點(diǎn)?。ㄊ校?，江蘇省的規(guī)定意味著各級(jí)財(cái)政都有權(quán)力管理各同級(jí)賠償資金。江蘇省的規(guī)定與其他試點(diǎn)?。ㄊ校┫啾龋ǔF州省是設(shè)立基金），略顯松散，因?yàn)槠渌圏c(diǎn)?。ㄊ校┒际菍①r償資金納入地方國(guó)庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，但江蘇省是各級(jí)財(cái)政各自管理各自的賠償資金，這樣的分散管理不利于賠償資金的管理。并且在表述上，江蘇省和重慶市規(guī)定的是納入“財(cái)政預(yù)算管理”，云南、吉林和山東三省規(guī)定的是納入“地方預(yù)算管理”，盡管表述不同，但可以明確其規(guī)定均表明賠償資金需納入“預(yù)算管理”。

依上述梳理，7 個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┏雠_(tái)的工作實(shí)施方案中關(guān)于損害賠償資金管理主要分為以下三種途徑：①設(shè)立基金；②設(shè)立專項(xiàng)賬戶，?？顚Ｓ?；③地方國(guó)庫(kù)。這與現(xiàn)有司法實(shí)踐大致相同，在司法實(shí)踐中不同于以上三種途徑的是賠償資金進(jìn)入法院指定的執(zhí)行賬戶。

對(duì)于進(jìn)入法院指定的執(zhí)行賬戶這一途徑已被摒棄，原因在于，法院承受環(huán)境損害賠償金管理與使用的負(fù)擔(dān)過(guò)重，其應(yīng)當(dāng)專心于司法審判，而不應(yīng)當(dāng)為了賠償資金的管理和使用等問(wèn)題分散精力，并且賠償資金進(jìn)入法院指定的執(zhí)行賬戶也存在諸多問(wèn)題，如法院無(wú)法從大量的審判事務(wù)中剝離出來(lái)進(jìn)行資金的使用、監(jiān)管等具體事務(wù)。并且作為審判者，如果將審判所得賠償金歸入自己的賬戶，其中立性將會(huì)受到質(zhì)疑。因此，這一途徑在尚未出臺(tái)明確規(guī)定時(shí)可以作為一條備選方案，但是目前看來(lái)已經(jīng)難以適用于我國(guó)司法實(shí)踐。

1.2.2 各地方管理辦法中存在的問(wèn)題

目前我國(guó)僅有個(gè)別地方出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境公益訴訟賠償資金的管理辦法。現(xiàn)對(duì)管理辦法所規(guī)定的管理部門進(jìn)行整理，見(jiàn)表3。

以上可以看出，福建省漳州、龍海兩個(gè)市仍規(guī)定由人民法院來(lái)管理資金，上文已討論過(guò)由人民法院對(duì)資金進(jìn)行管理是缺乏合理性的?？偨Y(jié)現(xiàn)已發(fā)布的地方管理辦法以及案例可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的管理與使用上存在以下問(wèn)題：

（1）各地出臺(tái)辦法名稱混亂。昆明市將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金稱為“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，海南省稱之為“環(huán)境公益訴訟資金”，無(wú)錫市稱之為“環(huán)保公益金”，紹興市稱之為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”，泰州市稱之為“環(huán)境公益訴訟資金”，貴州省稱之為“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金”。只有海南省和江蘇省泰州市采用的是一致的“環(huán)境公益訴訟資金”，在名稱中出現(xiàn)“環(huán)境公益訴訟”的還有昆明，它將其稱為“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，而貴州省沿用了“專項(xiàng)資金”的說(shuō)法，但是同無(wú)錫市一樣，采用的是“環(huán)境保護(hù)”，將范圍從“環(huán)境公益訴訟”擴(kuò)大至“環(huán)境保護(hù)”。無(wú)錫市的名稱中沒(méi)有出現(xiàn)“專項(xiàng)資金”，而是采用“公益金”的說(shuō)法。紹興市稱之為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”，這一名稱與中央發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度試點(diǎn)改革方案》相一致。

（2）缺乏監(jiān)督機(jī)制。除了各地方發(fā)布的管理辦法，在實(shí)踐中，貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院在應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟所產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償金的管理使用這一問(wèn)題時(shí)，采用的方式是申請(qǐng)?jiān)O(shè)立生態(tài)修復(fù)基金。貴陽(yáng)市財(cái)政局針對(duì)貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院在處理環(huán)境公益訴訟所產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償金管理這一問(wèn)題，所采用的“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立生態(tài)修復(fù)基金”這一做法所提出的建議①貴陽(yáng)市財(cái)政局: “對(duì)按規(guī)定收取的罰金、賠償款按照非稅收人的管理要求，分別從“罰沒(méi)收入”和“其他收入”科目上繳市級(jí)金庫(kù)納入預(yù)算管理，作為我市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金收入渠道之一, 根據(jù)環(huán)保兩庭審理的破壞生態(tài)環(huán)境案件的實(shí)際，由人民法院提出對(duì)生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)，交由政府相關(guān)職能部門具體實(shí)施。財(cái)政從生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金中列支，實(shí)施須按照市委、市政府《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》用于生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目?！保ā秾?duì)貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院〈關(guān)于設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金的報(bào)告〉的建議》,2012 年10 月16 日。）反映出，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理與使用是在一個(gè)不透明的系統(tǒng)中進(jìn)行的，并且政府財(cái)政部門的干預(yù)也是資金管理使用中存在的一大問(wèn)題，這些都將影響生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用情況的透明度和社會(huì)公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使。

表3 環(huán)境公益損害賠償資金管理部門

（3）行政干預(yù)。對(duì)比各地區(qū)出臺(tái)的資金管理辦法，可以看出管理部門主要分為生態(tài)環(huán)境部門和財(cái)政部門②如《無(wú)錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》規(guī)定“環(huán)保公益金由無(wú)錫市中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)統(tǒng)一收繳，全額上繳市財(cái)政專戶，嚴(yán)格實(shí)行‘收支兩條線'管理，實(shí)行?？顚Ｓ谩⒁允斩ㄖг瓌t；環(huán)境公益金的使用，由市中級(jí)人民法院提出申請(qǐng)，報(bào)市財(cái)政局審核同意并經(jīng)市政府批準(zhǔn)后撥付?！薄短┲菔协h(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》規(guī)定“市環(huán)保局審核，經(jīng)市政府同意后市財(cái)政局撥付，并報(bào)市中級(jí)人民法院、市人民檢察院備案”。，這種做法使環(huán)保資金的管理與使用處于一個(gè)不透明的空間，使得無(wú)論是環(huán)境公益訴訟的原告還是社會(huì)公眾都無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。從以上規(guī)定可以看出，申請(qǐng)資金是一件很艱難的事情，從我國(guó)著名的環(huán)保組織——自然之友以及全國(guó)各地環(huán)保組織的實(shí)踐情況來(lái)看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，尚未有環(huán)境公益訴訟的原告可以順利并且真正申請(qǐng)到資金[2]。

（4）使用程序設(shè)置不合理。資金的使用程序在各管理辦法中并未進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)置，大多數(shù)規(guī)定是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)申請(qǐng)的材料進(jìn)行受理，再由政府或是財(cái)政部門對(duì)其進(jìn)行審核。這種程序設(shè)置并未將環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為申請(qǐng)主體的情形加以考慮，從而導(dǎo)致在有些地方該資金并未實(shí)際用于環(huán)境保護(hù)的公益活動(dòng)，而主要是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門自身對(duì)這些資金進(jìn)行支配。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的來(lái)源途徑和管理模式

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的來(lái)源途徑

筆者將各地出臺(tái)的資金管理辦法中資金來(lái)源作了歸納總結(jié)（表4），從中可以看出，各省市對(duì)資金來(lái)源途徑的規(guī)定并不相同。

首先，資金來(lái)源途徑分為單一途徑和多種途徑。只有海南省頒布的是省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法，其余的均為市一級(jí)的資金管理暫行辦法。并且，海南省規(guī)定的資金來(lái)源為單一途徑——“省級(jí)財(cái)政撥款”，其余規(guī)定的資金來(lái)源為多種途徑。

其次，資金來(lái)源種類不同，主要分為：①財(cái)政撥款；②人民法院判決無(wú)特定受益人的環(huán)境損害賠償金；③侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈(zèng)的資金（自愿繳納的環(huán)保公益金）；④環(huán)境公益訴訟案件環(huán)境致害人自愿捐贈(zèng)的公益金；⑤環(huán)境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)；⑥企事業(yè)單位（個(gè)人）自愿定向捐贈(zèng)或調(diào)解的資金；⑦追繳的環(huán)境違法企事業(yè)單位（個(gè)人）的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；⑧上級(jí)補(bǔ)助；⑨存款利息；⑩其他。從法條上看，除了泰州和紹興，其余省市采用的都是列舉式。

那么，資金來(lái)源種類是否應(yīng)當(dāng)采用列舉式以窮盡？在已出臺(tái)的管理辦法中，只有紹興市和泰州市在資金來(lái)源中將其他來(lái)源列入。為更明確地研究這一問(wèn)題，筆者對(duì)其他環(huán)境訴訟的資金來(lái)源進(jìn)行了比較。如美國(guó)超級(jí)基金的來(lái)源主要包括：聯(lián)邦撥款、環(huán)境污染相關(guān)行業(yè)征收的專門稅、對(duì)公司收入征收的環(huán)境稅以及對(duì)環(huán)境損害責(zé)任人追索的費(fèi)用、罰款等資金[3]。

從國(guó)內(nèi)外相關(guān)環(huán)境公益保護(hù)領(lǐng)域資金制度的法律規(guī)定可以看出，其都將“其他收入”囊括其中。分析其中原因，筆者認(rèn)為在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域雖然明確規(guī)定了政府撥款、追繳資金、稅收款之外，但是對(duì)于環(huán)境一旦被破壞往往很難進(jìn)行修復(fù)或根本無(wú)法進(jìn)行修復(fù)的嚴(yán)重后果相比，多元化資金來(lái)源相對(duì)于單一資金來(lái)源更為有利，規(guī)定“其他收入”也是資金來(lái)源相較于列舉式地窮盡資金來(lái)源對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)更為有利。

表4 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來(lái)源

基于以上分析，筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償基金來(lái)源應(yīng)當(dāng)包括：①2013 年3 月39 日更名為貴州省貴陽(yáng)市生態(tài)文明建設(shè)基金會(huì)。財(cái)政撥款，政府撥款意味著政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持與重視；②《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第8 條。環(huán)境公益訴訟、省政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等案件中經(jīng)生效判決、調(diào)解確定的無(wú)特定受益人生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；③生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商索賠的資金；④環(huán)境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)；⑤侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿繳納捐贈(zèng)的資金（環(huán)境賠償金、環(huán)保公益金）；⑥企事業(yè)單位、個(gè)人自愿捐贈(zèng)的資金；⑦經(jīng)有資質(zhì)的環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)認(rèn)定，追繳的環(huán)境違法企事業(yè)單位、個(gè)人的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；⑧存款利息；⑨上級(jí)補(bǔ)助；⑩其他收入等。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理模式

2.2.1 政府性基金模式

政府性基金指的是根據(jù)法律法規(guī)以及中央文件等的規(guī)定，向公民、法人等無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金，其目的是支持公共基礎(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)的發(fā)展[4]。并且，政府性基金設(shè)立與管理的門檻相對(duì)于其他基金而言是相當(dāng)高的[5]。例如，我國(guó)在海洋油污處理上采取設(shè)立政府性基金的模式，設(shè)置了專門化的船舶油污損害賠償基金來(lái)應(yīng)對(duì)因船舶油污引發(fā)的各種索賠請(qǐng)求。

2.2.2 第三方基金會(huì)模式

中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)曾經(jīng)和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭合作，通過(guò)接收來(lái)自中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴訟判決下的一筆約5 萬(wàn)元的賠償金，共同成立了生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項(xiàng)基金，由管理委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管和把控，將接收到的三筆賠償金全部用于環(huán)境修復(fù)。

2.2.3 地方性公募基金會(huì)模式

早在2007 年貴州省貴陽(yáng)市就設(shè)立了“兩湖一庫(kù)基金會(huì)”①，其是由貴陽(yáng)市人民政府撥款400 萬(wàn)元作為原始基金建立的公募基金會(huì)。除了政府撥款的400 萬(wàn)元作為原始資金，還接受社會(huì)各界的募捐。與此同時(shí)，為了促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的有利發(fā)展，貴陽(yáng)市環(huán)保法庭與“兩湖一庫(kù)基金會(huì)”決定自2010 年起基金會(huì)每年提供10 萬(wàn)元作為“環(huán)境公益訴訟援助資金”，以推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行。

2.2.4 全國(guó)性公募基金會(huì)模式

在我國(guó)，公募基金分為全國(guó)性公募基金和地方性公募基金，二者的主要區(qū)別在于設(shè)立全國(guó)性公募基金的原始基金為800 萬(wàn)元，地方性公募基金的原始基金為400 萬(wàn)元②，且地方性公募基金的公開(kāi)募捐活動(dòng)范圍僅限于登記注冊(cè)地的行政區(qū)域[6]。貴陽(yáng)市生態(tài)文明建設(shè)基金會(huì)就是典型的地方性公募基金會(huì)，它在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得了顯著的成績(jī)。并且，該基金會(huì)每年提供10 萬(wàn)元作為支持環(huán)境公益訴訟的資金，有力地推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

2.2.5 擬設(shè)立全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會(huì)

以上幾種模式各有利弊，在排除政府性基金的門檻高、設(shè)置目的不同外，非政府機(jī)構(gòu)且往往是環(huán)境公益訴訟的原告，作為第三方管理資金的公信力不夠。綜合借鑒他國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》及各試點(diǎn)的實(shí)際做法（根據(jù)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》將設(shè)立“生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會(huì)”[7]，其他試點(diǎn)將生態(tài)損害賠償金“上繳國(guó)庫(kù)”的做法），設(shè)立“全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會(huì)”這一途徑是符合司法實(shí)踐，并且與生態(tài)損害改革方案相一致的[8]。

與政府和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)不同的是，基金會(huì)是獨(dú)立的非營(yíng)利性公益組織，不僅可以有效地規(guī)避行政機(jī)關(guān)權(quán)利尋租現(xiàn)象的發(fā)生，還可以對(duì)每一筆具體資金的使用做到真正公開(kāi)透明，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金真正用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)[9]。因此，將環(huán)境公益訴訟賠償資金納入“全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”，不僅有利于管理使用環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的賠償金，也有利于管理使用其他捐贈(zèng)資金和與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資金，無(wú)論是在管理上還是使用上都可做到專項(xiàng)對(duì)口，這對(duì)于規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度將大有裨益。

綜上，通過(guò)設(shè)立“全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”，將環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的賠償金以及我國(guó)現(xiàn)存零散分布的環(huán)境保護(hù)資金進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)范，并由基金會(huì)進(jìn)行管理，應(yīng)為當(dāng)下的最佳方案。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用與監(jiān)督機(jī)制

為了充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償資金應(yīng)有的功效，重點(diǎn)還在于建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以切實(shí)完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度。

3.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用機(jī)制

美國(guó)《超級(jí)基金法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）規(guī)定的管理模式為由環(huán)境保護(hù)局（Environmental Protection Agency,EPA）對(duì)其他部門的分工配合進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，并授權(quán)EPA享有敦促各責(zé)任方清理環(huán)境污染的權(quán)力，同時(shí)也授權(quán)其可以先行支付清理費(fèi)用，后再通過(guò)訴訟等方式向責(zé)任方追回費(fèi)用。美國(guó)“油污責(zé)任信賴基金”總部設(shè)在華盛頓，是一項(xiàng)高達(dá)10 億美元的新型油污基金，其將現(xiàn)存的數(shù)種法定基金整合而成并成立了 “國(guó)家油污基金中心”作為管理機(jī)構(gòu)[10]。日本在1973 年的《公害健康損害補(bǔ)償法》中為管理公害補(bǔ)償基金的稅款專門設(shè)置了公害健康損害賠償協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)具有社團(tuán)法人資格。

參照美、日及我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立全國(guó)環(huán)境損害賠償基金會(huì)對(duì)資金進(jìn)行管理和使用，由基金會(huì)承擔(dān)基金的管理工作，由財(cái)政部門對(duì)其負(fù)責(zé)。財(cái)政部門對(duì)資金進(jìn)行管理，相較于環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行管理，雖然可能環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境保護(hù)方面更為專業(yè)、技術(shù)[11]，但是作為生態(tài)環(huán)境部門有可能成為環(huán)境訴訟的被告，其在履行職務(wù)上有所疏忽或是不利導(dǎo)致了環(huán)境損害，因此，由環(huán)境保護(hù)部門作為主管部門并不合適，將現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金整合到基金會(huì)下并由其進(jìn)行管理使用十分關(guān)鍵。

3.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的監(jiān)督機(jī)制

2010 年4 月的墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺(tái)石油泄漏事故使海洋環(huán)境受到嚴(yán)重污染與損害。針對(duì)此次事故，英國(guó)石油公司（BP）設(shè)立了高達(dá)200 億美元的綜合性基金，以支付受害人賠償款項(xiàng)等。BP 公司與美國(guó)司法部簽訂了托管協(xié)議，據(jù)此設(shè)立了私立理賠管理程序（Gulf Coast Claim Facility, GCCF），索賠者為與此次事故相關(guān)的地方政府，由其向GCCF 索賠因采取預(yù)防措施與修復(fù)措施而發(fā)生的費(fèi)用[12]。通過(guò)設(shè)立綜合性基金，這一次事故得到順利化解，其創(chuàng)新在于基金的獨(dú)立性，并不受制于BP公司與政府，與此同時(shí)，該機(jī)制不乏各種監(jiān)督，包括政府的監(jiān)督有效地督促了基金的管理者高效率地應(yīng)對(duì)民眾提出的各種索賠申請(qǐng)，阻止可能的資金濫用情況的發(fā)生[13]。因此，設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的重中之重在于構(gòu)建明確的監(jiān)督機(jī)制，以防止資金的濫用等問(wèn)題。

3.2.1 明確環(huán)保部門的監(jiān)督職責(zé)

目前，我國(guó)各地方出臺(tái)的關(guān)于生態(tài)損害賠償資金的管理辦法的做法普遍是只規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，如昆明市①《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第5 條。和泰州市②《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》第5 條。規(guī)定由市審計(jì)局對(duì)賠償資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督，貴州省③《貴州省省級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第4 條。和海南省規(guī)定由省財(cái)政廳進(jìn)行監(jiān)督、紹興市④《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》第3 條。規(guī)定由市財(cái)政局進(jìn)行監(jiān)督，《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法（試行）》規(guī)定由財(cái)政局和審計(jì)局共同監(jiān)督……行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督可以起到一定的作用，但對(duì)環(huán)境保護(hù)而言僅僅有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的，這其中甚至有可能產(chǎn)生更為嚴(yán)重的內(nèi)部腐敗問(wèn)題等。雖然在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)此具有監(jiān)督權(quán)[14]，但是環(huán)保行政部門內(nèi)部的自查與監(jiān)督尤為重要。因此，應(yīng)當(dāng)明確行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政部門的監(jiān)督職責(zé)，根據(jù)各部門的職責(zé)不同規(guī)定符合其職能的具體監(jiān)督職責(zé)，以統(tǒng)一規(guī)范各部門對(duì)資金管理使用的監(jiān)督[15]。

3.2.2 構(gòu)建資金使用的信息公開(kāi)制度

在關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)論是在立法、執(zhí)法還是司法，信息的透明度都是至為關(guān)鍵的一環(huán)[16]，如美國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)在涉及環(huán)境的有關(guān)行動(dòng)時(shí)就必須確保環(huán)境信息的透明度，信息公開(kāi)制度可以有效保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，其法律依據(jù)主要來(lái)源于1967 年的《情報(bào)自由法》、1970 年的《國(guó)家環(huán)境政策法》與1986 年的《緊急計(jì)劃和社團(tuán)知情法》等。 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的信息公開(kāi)制度，以使社會(huì)公眾有途徑可以對(duì)政府部門的資金使用與管理情況進(jìn)行了解與監(jiān)督，這雖然不能完全杜絕營(yíng)私舞弊的腐敗現(xiàn)象， 但這種公共資金使用信息公開(kāi)的制度可以最大限度地保證公共資金的合法使用[17]。

參照美國(guó)超級(jí)基金法的公眾監(jiān)督之信息公開(kāi)可以發(fā)現(xiàn)，公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。公開(kāi)的信息主要包括[18]：①污染場(chǎng)地信息公開(kāi)①CERCLA 第104 條為“反應(yīng)權(quán)限”，其第（e）款為“信息收集和獲取”。根據(jù)本條規(guī)定從任何人處獲取的記錄、報(bào)告或者信息（包括總統(tǒng)的代表獲取的記錄、報(bào)告或者信息）均對(duì)公眾公開(kāi)。；②用于選擇反應(yīng)行動(dòng)的行政記錄公開(kāi)②CERCLA 第113 條（k）款規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)建立行政記錄，并且應(yīng)當(dāng)基于行政記錄來(lái)選擇反應(yīng)行動(dòng)。行政記錄應(yīng)當(dāng)向爭(zhēng)議設(shè)施所在地或者其附近的公眾公布?？偨y(tǒng)也可以將該行政記錄的副本放置在其他任何地方向公眾公開(kāi)。；③技術(shù)轉(zhuǎn)移信息公開(kāi)③CERCLA 第311 條規(guī)定在執(zhí)行計(jì)劃時(shí)，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)實(shí)施一項(xiàng)技術(shù)轉(zhuǎn)移（Technology Transfer）計(jì)劃，包括開(kāi)發(fā)、收集、評(píng)價(jià)、調(diào)配和發(fā)布與反應(yīng)行動(dòng)需要的替代性和創(chuàng)新性處理技術(shù)的利用有關(guān)的信息，并應(yīng)當(dāng)為上述信息建立并維護(hù)一個(gè)中心參考資料室。局長(zhǎng)所維護(hù)的資料應(yīng)當(dāng)以一種能夠促進(jìn)信息傳播的方式提供給公眾以及其他政府機(jī)構(gòu)，除非在任何個(gè)人有令局長(zhǎng)滿意的證據(jù)表明如果公開(kāi)局長(zhǎng)根據(jù)本款從該個(gè)人直接或者間接獲取的任何信息或者其中部分信息，可能泄露以下內(nèi)容：商業(yè)秘密；其他個(gè)人隱私。局長(zhǎng)不得披露上述信息，并且根據(jù)《美國(guó)法典》第18 編第1905 條，透露上述信息應(yīng)當(dāng)受到懲罰。但是當(dāng)任何國(guó)會(huì)委員會(huì)的主席提出披露要求時(shí)，不得以本款為依據(jù)拒絕向國(guó)會(huì)或國(guó)會(huì)委員會(huì)披露。。

參照超級(jí)基金法案的信息公開(kāi)，我國(guó)在完善生態(tài)損害賠償資金制度時(shí)，在監(jiān)督方面也應(yīng)當(dāng)做到以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外④例外規(guī)定可以參照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第14 條第4 款：“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)。”?！叭珖?guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”關(guān)于信息公開(kāi)的規(guī)定可擬為：“生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理委員會(huì)對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的基金信息不得公開(kāi)。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者管委會(huì)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的信息，可以予以公開(kāi)?！被鸸芾砦瘑T會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)與基金相關(guān)的信息，每個(gè)公民都有權(quán)利對(duì)基金的相關(guān)信息申請(qǐng)公開(kāi)。主要包括：①基金來(lái)源信息的公開(kāi)；②基金使用決策事項(xiàng)的公開(kāi)；③基金使用具體信息的公開(kāi)。

3.2.3 強(qiáng)化環(huán)保組織的監(jiān)督權(quán)

首先，環(huán)保組織成立的宗旨是以保護(hù)環(huán)境為己任，為了促進(jìn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展等與環(huán)保相關(guān)事業(yè)的發(fā)展⑤《中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)章程》第3 條、《中國(guó)生物多樣性保護(hù)協(xié)會(huì)及綠色發(fā)展基金會(huì)》第3 條、《北京自然之友章程》第3 條、《中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)章程》第3 條。，它們成立的目的就是有組織有紀(jì)律地保護(hù)環(huán)境，在環(huán)境公共利益受損的情況下，積極地提起環(huán)境公益訴訟以保護(hù)環(huán)境公共利益[19]。

其次，在我國(guó)目前的法律框架內(nèi)仍然是以環(huán)保組織為提起環(huán)境公益訴訟的主要力量，并且在環(huán)保組織提起的大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件中獲得了生態(tài)環(huán)境損害賠償金，對(duì)其的使用與管理，是否可以真正地對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，這些問(wèn)題不僅是社會(huì)公眾更是作為原告的環(huán)保組織最關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，在賠償金的使用上作為原告的環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)是享有完全的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的。

最后，環(huán)保組織作為獨(dú)立于政府的民間機(jī)構(gòu)，其組成人員來(lái)自各行各業(yè)，關(guān)注點(diǎn)不同，能夠更全面地了解資金是否落到實(shí)處。不受制于行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)力和地方政府的壓力，可以更為客觀地對(duì)資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督。

3.2.4 落實(shí)公民的監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)重要的基本權(quán)利，每個(gè)公民都享有對(duì)國(guó)家事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。完善生態(tài)損害賠償資金制度在于更好地對(duì)環(huán)境公共利益進(jìn)行保護(hù)，而公民對(duì)享受美好環(huán)境享有當(dāng)然的權(quán)利，因此在生態(tài)損害賠償資金的管理使用中應(yīng)當(dāng)將公眾的監(jiān)督作為重要的一環(huán)，公眾的參與能夠更好地將督促資金的規(guī)范管理，應(yīng)當(dāng)建立公眾信箱、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、熱線電話等渠道，為公民參與監(jiān)督暢通渠道[20]。

4 結(jié)論

設(shè)立全國(guó)性公募基金——“全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”并建立專門的管理委員會(huì)對(duì)資金進(jìn)行管理和使用，必將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的建設(shè)與完善，在監(jiān)督上不僅做到行政監(jiān)督并切實(shí)做到信息公開(kāi)和拓寬公眾參與途徑，落實(shí)公眾監(jiān)督。將環(huán)境公益訴訟賠償金、生態(tài)修復(fù)金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等納入到統(tǒng)一管理的系統(tǒng)中，在沒(méi)有發(fā)生環(huán)境損害時(shí)，對(duì)環(huán)境予以關(guān)注和維持；當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，可以及時(shí)從基金中提取資金以有效應(yīng)對(duì)重大環(huán)境損害；當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害之后，對(duì)環(huán)境公益提起提起環(huán)境公益訴訟的原告在鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)等方面可予以援助，對(duì)無(wú)人負(fù)責(zé)但是遭到損害的環(huán)境予以環(huán)境修復(fù)等。生態(tài)環(huán)境損害賠償基金應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全方位、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，從預(yù)防生態(tài)環(huán)境受到損害直至受到損害之后的修復(fù)、救濟(jì)等都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)完整的系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行管理。