劉 瓊

（中南大學(xué)法學(xué)院 長沙 410012）

隨著對法學(xué)研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)法的規(guī)范性與國家強制力之間并非“義務(wù)--服從”的簡單關(guān)聯(lián)，繼而順勢突破“法即硬法”的傳統(tǒng)觀念，提出軟法、硬法的學(xué)理概念。硬法指的是“需要依賴國家強制力保證實施的法律規(guī)范，而軟法指的是那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制力保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范”[1]。自20世紀90年代開始，我國逐漸進入市場經(jīng)濟和民主社會的重要轉(zhuǎn)型階段，行政管理方式不斷革新，硬法規(guī)范明顯遲滯于公域管理的擴張，軟法規(guī)范基于其靈活性、多元性、常規(guī)性等特征“趁虛而入”，逐步形成“軟法亦法”的共識，軟法與硬法一道形成具有我國特色的公域法治。

公共文化領(lǐng)域是公域管理的重要組成部分，公共文化事業(yè)的發(fā)展對于滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，培育文化自信，促進經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展具有重要作用。因此，通過立法保障和促進公共文化事業(yè)是現(xiàn)代政府職能的重要內(nèi)容，更是我國特色社會主義法治國家的題中之義。黨的十八大以來，我國《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》等相繼頒布實施，公共文化領(lǐng)域立法進入“快速通道”。如果以“是否依靠國家強制力保障實施”[2]作為軟硬法區(qū)分標準，可發(fā)現(xiàn)公共文化立法多數(shù)是促進型立法，而非限制法；是通過鼓勵、激勵、自我約束實現(xiàn)法律效力的軟法規(guī)范，而非依靠國家強制力保障實施的硬法。軟硬法的區(qū)分也必然導(dǎo)致兩者實施路徑上的差異，因此，在新時代公共治理的背景下，突破傳統(tǒng)法律觀念的限制，以軟法為研究視角，探究《公共圖書館法》的軟法特征、形成原因以及有效的實施路徑，具有現(xiàn)實意義。

1 《公共圖書館法》軟法特征凸顯

作為黨的十九大后的首部文化立法，《公共圖書館法》經(jīng)由全國人大常委會表決通過并頒布實施，其制定程序與傳統(tǒng)硬法并無差異。但認真研讀《公共圖書館法》，從其規(guī)范的具體表述上來看，并未如傳統(tǒng)硬法對國家強制力表現(xiàn)出強依賴性，規(guī)范形式較“軟”；但從其通過法律規(guī)范對政府及相關(guān)主體權(quán)責配置、公共資源分配、成員自律約束等利益導(dǎo)向機制的設(shè)置上來看，其法律效力較“硬”。形式雖軟、實效較硬正是我國學(xué)界界定軟法的共識，因此，我們可以認為《公共圖書館法》具備軟法特征，軟法屬性明顯。

1.1 規(guī)范形式較“軟”

通常而言，通過國家立法程序頒布實施的成文法，雖“經(jīng)由國家制定或許可”，卻不以“國家強制力為保障實施”的法律規(guī)范，同樣具備軟法屬性。具體而言，包括以下兩種規(guī)范表述模式：一是形式與實質(zhì)均屬于軟法規(guī)范，如針對立法目的、功能、任務(wù)、基本原則的表述性法律規(guī)范，以及對當事人設(shè)置的一系列鼓勵性、促進性、指導(dǎo)性的規(guī)范等；二是法律規(guī)范條文缺乏部分規(guī)則要素如罰則、具體行為指令的半強制性規(guī)范等[3]。通觀《公共圖書館法》的55個法律條文，90%的法律條文軟法特征明顯，具備軟法屬性。

首先，《公共圖書館法》總則部分共計12個法律條文（占比28%），主要用于確立立法目的，表述立法任務(wù)和基本原則，作為號召、鼓勵、指導(dǎo)等作用，多屬于倡議性、鼓勵性的促進型立法模式，直接表現(xiàn)為軟法規(guī)范。如開篇第一條對公共圖書館法立法宗旨的宣示、第三條對公共圖書館任務(wù)的明確等等。

其次，在分則部分共有10個倡導(dǎo)性規(guī)范（占比18%），共采用“促進”“發(fā)揮”“保障”“鼓勵”“支持”等用語多達26處，強調(diào)宣示、號召、引導(dǎo)當事人采用法律規(guī)范中的行為模式，從形式和實質(zhì)都屬于軟法規(guī)范。如第二章設(shè)立部分的第十三條對“鼓勵社會力量參與”圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、第二十條“可以”以捐贈者名義命名活動或是圖書館等、第三章運行部分的第二十三條對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的“國家推動”、第二十五條公共圖書館“可以”采取的合法收集文獻方式、第三十二條規(guī)定的“可以”與檔案館、博物館、紀念館等單位進行的合作項目以及第四章服務(wù)部分第十四條規(guī)定的“支持”“推動”數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共圖書館服務(wù)中的運用、第四十五條對社會提供公共圖書館服務(wù)的“扶持”、第四十六條“國家鼓勵”公民志愿服務(wù)、第四十八條“國家支持”公共圖書館與高校、科研機構(gòu)圖書館的聯(lián)合服務(wù)等。

再者，分則部分有28個法律條文（占比50%）屬于半強制性規(guī)范，即雖采用“應(yīng)當”“不得”等強制性用語，但具體行為模式卻并不明確，或是行為模式明確卻缺乏由國家強制力保證實施的罰則規(guī)范。如《公共圖書館法》第二十九條中雖使用“應(yīng)當”一詞用以規(guī)范公共圖書館對其設(shè)施設(shè)備的維護職責，但卻缺少相應(yīng)的罰則規(guī)范；又如第四十三條對讀者個人信息保護的規(guī)范中，“不得”出售或者以其他方式非法向他人提供讀者的個人信息、借閱信息及其他涉及隱私的個人信息，但對于違反該規(guī)定的行為也缺乏相應(yīng)法律責任的規(guī)范。這一類法律條文屬于雖具有強制性外殼，但缺乏具體罰則的軟法規(guī)范，屬于半強制性法律規(guī)范。

最后，第五章法律責任部分共有6個法律條文（占比10%）對公共圖書館及其工作人員、文化主管部門及其工作人員、出版單位以及讀者的相關(guān)違法行為的法律責任進行規(guī)定。其中第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十三條屬于效力結(jié)構(gòu)完整且以國家強制力為保障實施的硬法規(guī)范，第五十四條則是關(guān)于法律責任的兜底條款。當然，肯定部分硬法規(guī)范的存在并不能否定《公共圖書館法》的軟法特征，因為就《公共圖書館法》中軟、硬法的比例而言，絕大多數(shù)的規(guī)范或是擁有硬法外殼、但無具體罰則的軟法規(guī)范，或是形式與實質(zhì)均屬于軟法規(guī)范。

1.2 法律效力較“硬”

“法律效力即法律的生命力”，是所有有生命的法律規(guī)范應(yīng)當具有的社會現(xiàn)實作用力，其統(tǒng)攝并衍生法律的“實際效力”或“道德效力”?；凇胺墒巧鐣餐摹⒂梢欢ㄎ镔|(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)”[4]，法律規(guī)范通過表達、平衡、重整利益的導(dǎo)向機制實現(xiàn)對人行為的規(guī)范，從而產(chǎn)生“左右人行為”的實際效力或“控制人心”的道德效力。法律規(guī)范中的利益導(dǎo)向機制既可以表現(xiàn)為傳統(tǒng)硬法中以“國家強制力”為保障的“懲罰”或是“壓制”，也可以是軟法規(guī)范中的“激勵”與“引導(dǎo)”。

正如上文所述，《公共圖書館法》并未采用大量傳統(tǒng)的硬法規(guī)范，也未表現(xiàn)出對“國家強制力”的強依賴性，而是采用大量條文對公共圖書館服務(wù)事業(yè)中的政府權(quán)責配置、公共資源分配、成員自律約束等方面進行規(guī)范，以保障《公共圖書館法》法律效力的實現(xiàn)。

首先，通過法律規(guī)范明確國家、各級政府、文化主管部門的主體責任，引導(dǎo)政府積極主動提供公共圖書館服務(wù)，依賴國家、各級政府、文化主管部門的自我約束機制，確?！豆矆D書館法》法律效力的實現(xiàn)?！豆矆D書館法》的開篇即言明公共圖書館的功能是為了保障公民基本的文化權(quán)益和提高公民科學(xué)文化素質(zhì)、社會文明程度，因此，作為社會主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，政府是公共圖書館服務(wù)的主要責任主體，政府承擔制定公共圖書館服務(wù)標準、建設(shè)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、促進公共圖書館服務(wù)的供給、提高公共圖書館服務(wù)效能的職責。例如《公共圖書館法》第四條規(guī)定，縣級以上政府有將公共圖書館納入本級土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)模以及財政預(yù)算的總體規(guī)劃的職責；又如第三十一條規(guī)定，縣級以上政府有結(jié)合當?shù)靥厣ㄔO(shè)總分館制的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的職責等等。通過對政府主體責任的半強制性規(guī)范，確保《公共圖書館法》實施過程中各級政府實現(xiàn)自我約束。

其次，通過立法影響公共資源配置，采用稅收優(yōu)惠、政府購買等措施鼓勵或依賴利益驅(qū)動機制引導(dǎo)社會力量參與公共圖書館事業(yè)，確保《公共圖書館法》法律效力的實現(xiàn)。依法行政要求政府不能隨心所欲地對其所控制的公共資源進行運用、配置，而需要其遵從法律規(guī)范的指引?！豆参幕?wù)保障法》《公共圖書館法》等公共文化服務(wù)立法的相繼出臺逐步將社會公共資源向公共文化服務(wù)傾斜。如《公共文化服務(wù)保障法》明確規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當合理劃分公共文化服務(wù)事權(quán)和支出責任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費納入本級預(yù)算，落實公共文化服務(wù)所需資金?！薄豆矆D書館法》明確規(guī)定：“加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付。同時，對公民、法人和其他組織依法向公共圖書館進行捐贈的予以稅收優(yōu)惠；對公民、法人和其他組織提供的公共圖書館服務(wù)采取政府購買等措施，引導(dǎo)、扶持社會力量參與公共圖書館的建設(shè)。

最后，通過立法強調(diào)公共圖書館行業(yè)規(guī)范的制定，依賴公共圖書館行業(yè)的自律機制，以確保《公共圖書館法》法律效力的實現(xiàn)。公共圖書館行業(yè)組織依法制定行業(yè)規(guī)范，規(guī)范公共圖書館服務(wù)質(zhì)量，如公共圖書館服務(wù)規(guī)范標準、視障人士圖書館服務(wù)規(guī)范等，充分維護民眾的合法權(quán)益。

2 《公共圖書館法》軟法特征的成因

“法律的主要作用并不是懲罰或是壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排。[5]”立法者對軟硬法的選擇亦如此?！豆矆D書館法》在立法之初，選擇采用大量的軟法對公共圖書館事業(yè)進行規(guī)范，正是基于文化權(quán)利的高度自決性和民眾對公共圖書館需求的柔性屬性。

2.1 《公共圖書館法》軟法特征的根本成因：文化權(quán)利的高度自決性

作為文化權(quán)利保障的重要立法之一，《公共圖書館法》的立法宗旨是為了保障公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，更是為了讓民眾能公平自由的享受憲法賦予的文化權(quán)[6]。文化權(quán)利與其他的基本人權(quán)一樣，是憲法賦予的、彰顯人類自然屬性和社會屬性的整體需求，滿足人類自身在文化方面利益和需要的權(quán)能[7]，是一項具有高度自決性的基本人權(quán)。

正如1966年第十二屆聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第一條所述：“所有人民都有自決權(quán)。他們憑這種權(quán)利自由決定他們的政治地位，并自由謀求他們經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展。”在該公約的第五條第一款中進一步表明，任何國家、團體或個人都無權(quán)破壞或限制基本人權(quán)或自由。“自決權(quán)的實現(xiàn)是有效保障和遵守個人人權(quán)、促進和加強那些權(quán)利的必要條件?！币簿褪钦f，自決權(quán)是個人實體權(quán)利實現(xiàn)的保障與先決條件。自決權(quán)既包含了被殖民、被壓迫的民族可以通過自決權(quán)實現(xiàn)政治獨立，并自由謀求其經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展；還包括在國家主權(quán)范圍內(nèi)的公民個體可以通過自治，不受任何外來干涉自由決定其政治、經(jīng)濟和文化地位，以確保第二代人權(quán)的真正實現(xiàn)。

就我國而言，作為《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》的締約國之一，公約規(guī)定的各項基本權(quán)利在我國憲法及各單行法律中得以全面體現(xiàn)。我國憲法在總綱部分強調(diào)“促進文化繁榮”的重要性，且明確人民擁有依法管理文化事業(yè)的權(quán)利，第二章則進一步指出我國公民具有進行各種文化活動的自由和權(quán)利。2017年3月1日開始實施的《公共文化服務(wù)保障法》在開篇即表明，無論是公共文化設(shè)施、產(chǎn)品等相關(guān)服務(wù)的提供，還是公共文化服務(wù)的前進方向，均應(yīng)以人民為中心，以滿足公民的基本文化需求為主要目的。因此，公民對于文化權(quán)利的行使與否、何時何處以何種形式實現(xiàn)其文化權(quán)利具有高度的自由支配和處置權(quán)能，任何個人或組織不能強制干涉，國家或政府亦如此。通常而言，在推動公共文化服務(wù)的過程中，國家或各級政府僅充當輔助、引導(dǎo)或保障角色，對民眾文化權(quán)利的踐行進行宣傳、鼓勵、獎勵等。如我國憲法第二十二條對國家發(fā)展文化事業(yè)、開展群眾性文化活動的規(guī)定，以及第四十七條關(guān)于國家對公民從事有益于人民創(chuàng)造性工作的文化事業(yè)予以鼓勵和幫助等。

公共圖書館作為公共文化服務(wù)的重要組成部分，是保存人類文化遺產(chǎn)、開展社會教育、開發(fā)智力資源、提供文化娛樂的重要載體，更是公平均等實現(xiàn)公民文化權(quán)利的有力途徑。將公共圖書館的管理納入法治的范疇，制定并頒布實施專門的法律，以促進和保障公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，是幾代中國圖書館人近百年的期望。

然而，在傳統(tǒng)國家中心主義的影響下，立法“泛硬法化”的思維定式明顯，多采用“命令—控制”的硬法模式。但文化權(quán)利的高度自決性對于他權(quán)利具有天然的防御性，權(quán)利主體不希望、也不允許其他任何的外來“干涉或控制”[8]。如果對公民是否走進公共圖書館、走進公共圖書館后干些什么、走進圖書館的頻率是什么進行強制性規(guī)范，對社會力量是否參與公共圖書館設(shè)立、服務(wù)以及運行等做出硬性規(guī)定，不僅不能有效地實現(xiàn)公共圖書館的功能，甚至有可能會導(dǎo)致公民對公共圖書館的抵抗情緒。軟法規(guī)范否定國家與權(quán)力主體之間“命令—控制”關(guān)系，形式上充分展現(xiàn)軟、柔特性，回避硬法規(guī)范強、硬特色，剛好彌補硬法規(guī)范所帶來的弊端，符合文化權(quán)利高度自決性對立法的需求。

因此，文化權(quán)利的高度自決性決定《公共圖書館法》不以“國家強制力保障實施”，而是采用大量軟法進行規(guī)范，通過采用大量的“引導(dǎo)—鼓勵”的規(guī)范模式，注重鼓勵、激勵等正面的評價培育社會文化氛圍，引導(dǎo)公民走進公共圖書館，主動實現(xiàn)文化權(quán)利；注重以稅收減免、扶持、幫助等利益導(dǎo)向，引導(dǎo)社會力量參與公共圖書館事業(yè)的設(shè)立、運行、服務(wù)等；注重明確國家、各級政府在公共圖書館服務(wù)中的角色定位，引導(dǎo)國家、各級政府恰當履行職責，保障、輔助、引導(dǎo)公民文化權(quán)利的實現(xiàn)。

2.2 《公共圖書館法》軟法屬性的現(xiàn)實基礎(chǔ)：民眾對公共圖書館需求的柔性屬性

任何立法動議均來源于社會的現(xiàn)實需求。當代圖書館在我國出現(xiàn)后，圍繞公共圖書館立法的研究和實踐便從未間斷。2001年啟動的我國公共圖書館法立法工作，歷經(jīng)十七年的不懈努力，終于在2017年年末經(jīng)過全國人大會常委會表決通過。《公共圖書館法》的頒布實施是民眾對平等實現(xiàn)公民文化權(quán)利，特別是對公共圖書館服務(wù)現(xiàn)實需求的立法回應(yīng)?！豆矆D書館法》采用區(qū)別于傳統(tǒng)硬法的軟法規(guī)范則主要是基于民眾對公共圖書館需求呈柔性屬性這一現(xiàn)實基礎(chǔ)。

首先，無論是馬斯洛的需求層次論，還是人類社會的發(fā)展史，我們都可以看出，國家和人民往往將溫飽、安全、衛(wèi)生等基本生存問題的需求擺放在首位，表現(xiàn)得較為剛性、強烈；擺放在剛性需求之后便是對藝術(shù)、知識等精神文化層面的需求，表現(xiàn)得更為高階、柔性。我國的實際情況亦如此，建國初期，黨和國家的主要任務(wù)便是盡快恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟。在溫飽問題被逐步消除之前，社會需求主要集中于較為基本、單一的物質(zhì)需求，之后，才逐漸萌生閱讀、欣賞等較為高階、柔性的精神文化需求。一般而言，作為知識、文化傳播的重要載體，公共圖書館的社會需求呈柔性屬性。

其次，民眾對公共圖書館的需求呈現(xiàn)多元性，難以形成一致、剛性的需求。截至2016年我國共有公共圖書館3 153個，年流通人次66 037萬人次，館藏文獻外借人次高達24 892萬次。但應(yīng)當看到，深受傳統(tǒng)圖書館思想的影響，偏遠地區(qū)或是窮困地區(qū)的普通民眾對公共圖書館缺乏基礎(chǔ)認知，缺乏自主選擇權(quán)，長期漠視或是忽略公共圖書館，對公共圖書館未表現(xiàn)出強烈的需求。同時，不同的經(jīng)濟地位、年齡階段甚至不同行政區(qū)劃的民眾對公共圖書館服務(wù)的需求類型、具體內(nèi)容也存在較大差異[9]。如西北地區(qū)67.57%以上的讀者認為公共圖書館提供的基本服務(wù)應(yīng)為：書刊閱覽、書刊外借、參考咨詢等，而華北地區(qū)有64.06%以上的讀者認為公共圖書館提供的基本服務(wù)還應(yīng)該包括上網(wǎng)服務(wù)、講座展覽等[9]。

民眾對公共圖書館需求的柔性屬性，并不意味著否定全民閱讀的重要性，只是國家運用立法對公共圖書館的社會需求作出回應(yīng)時，若繼續(xù)采用強調(diào)穩(wěn)定性、原則性以及適用一致性的硬法規(guī)范，難以充分適應(yīng)多元、發(fā)展及變動的社會需求，將不利于滿足民眾的文化需求。反之，軟法規(guī)范則更為合適：其一，較之硬法的國家至上原則，軟法更注重在兼顧國家公共意志的基礎(chǔ)上，對某些社會共同體的利益給予更多關(guān)注，更有利于民眾對公共圖書館不同需求類型與內(nèi)容的實現(xiàn)；其二，較之硬法的“一刀切”，軟法更注重在規(guī)范適用上更具彈性、靈活性，更適合對公共圖書館不同社會需求的回應(yīng)；其三，較之硬法的秩序性，軟法更注重規(guī)范的常規(guī)性、法治的常態(tài)性，更有利于扭轉(zhuǎn)民眾對于公共圖書館的誤解和印象。

3 《公共圖書館法》作為軟法的有效實施

軟、硬法在規(guī)范表現(xiàn)形式與法律效力的實現(xiàn)方式上的差異均落腳于“是否依賴國家強制力保障實施”。硬法規(guī)范在其實施過程中往往以司法為中心，依賴國家強制力保障實施。雖然軟法并不當然排斥國家強制力的保障，但不依賴于國家強制力的法律規(guī)范在實施過程中必然有別于傳統(tǒng)法律規(guī)范。因此，在《公共圖書館法》從“應(yīng)然”狀態(tài)向“實然”狀態(tài)的轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)當突破傳統(tǒng)思維，充分把握軟法特征，注重社會輿論、成員自律、行業(yè)自律以及利益驅(qū)動機制在其實施過程中的重要作用，推動公共圖書館治理與法治目標的實現(xiàn)。

3.1 注重社會輿論的重要作用，推動《公共圖書館法》的有效實施

軟法強調(diào)法律是“集體意向、公眾認可、接受、習(xí)慣性服從規(guī)則并使之成為生活常態(tài)”[10]。因此，努力形成政府及其職能部門重視公共圖書館、社會力量積極參與公共圖書館建設(shè)的社會氛圍，是《公共圖書館法》實施的重點之一。

首先，依照《公共圖書館法》對國家及政府的角色定位，國家、各級地方政府、文化主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，重視公共圖書館的建設(shè)。在具體的實施過程中，依據(jù)《公共圖書館法》相關(guān)規(guī)定，國家、各級政府及文化主管部門應(yīng)通過將公共圖書館納入行政規(guī)劃、加入財政預(yù)算等方式，嚴格落實《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》、文化部印發(fā)的《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、運行的具體措施，為《公共圖書館法》提供堅實的制度和物質(zhì)保障。同時，結(jié)合軟法的常規(guī)性，國家或政府在依法推行公共圖書館建設(shè)的過程中，應(yīng)當避免“片面式”“運動式”的推進方式，重視特殊地區(qū)、特殊人群的需求，提供更為常態(tài)化、均等化的公共圖書館供應(yīng)模式。

其次，作為國家公共文化服務(wù)設(shè)施之一的公共圖書館，其創(chuàng)設(shè)主體、運行主體、服務(wù)主體一改國家政府這一單一主體，發(fā)展為由國家政府、公民個人、法人及其他社會組織一起構(gòu)成的多元協(xié)作模式。在具體實施過程中，依照《公共圖書館法》對社會力量參與公共圖書館建設(shè)的規(guī)定，充分利用稅收優(yōu)惠、捐贈者命名等活動，吸引社會力量自籌資金或捐贈等形式參與公共圖書館的設(shè)立；充分完善公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會力量參與公共圖書館的運營；積極利用政府購買等方式，扶持社會力量設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)；充分拓寬志愿者服務(wù)途徑與方式，鼓勵社會力量以志愿者身份參與公共圖書館的服務(wù)。

3.2 重視成員自覺、行業(yè)組織自律的重要作用，推動《公共圖書館法》的有效實施

軟法的興起正是基于社會需求多元化的新變化，其創(chuàng)制和實施的主體趨于多元化，公民主體意識明顯加強，公民更加積極主動、創(chuàng)造性地參與社會治理，有效避免公民、國家政府之間的矛盾、沖突，更易形成公民和行業(yè)組織的自律約束?！豆矆D書館法》亦如此。在立法之初，廣泛征集并認真聽取社會各界關(guān)于草案的修改意見，先后形成三份修改稿，為行業(yè)自律和成員自律奠定堅實的基礎(chǔ)。因此，培育成員自覺、行業(yè)組織自律是《公共圖書館法》實施的重點之一。

首先，培育社會成員“走進”公共圖書館的自覺性，養(yǎng)成遵守公共圖書館規(guī)則的公共意識。如上文所述，民眾對“走進”公共圖書館具有高度自決性，其對公共圖書館的接受度、使用率直接影響《公共圖書館法》的實施效果。因此，在具體的實施過程中，通過在公共圖書館內(nèi)舉辦免費講座、論壇、交流會等相關(guān)的推介活動，對“走進”公共圖書館形成積極正面的社會輿論導(dǎo)向；通過向民眾宣傳，引領(lǐng)民眾走進公共圖書館，鼓勵公眾自發(fā)行動[3]，推動全民自覺享受文化權(quán)利，養(yǎng)成遵守公共圖書館規(guī)則的公共意識，最終通過社會共同道德觀和共同價值觀的建構(gòu)，提升文化修養(yǎng)，實現(xiàn)“文化自信”。

其次，加強行業(yè)自律規(guī)范的制定，重視行業(yè)自律。行業(yè)自律規(guī)范是行業(yè)成員集體自決意志的表述，是為了調(diào)整行業(yè)行為，協(xié)調(diào)行業(yè)關(guān)系，促進行業(yè)發(fā)展。公共圖書館行業(yè)自律規(guī)范通過自律管理機制內(nèi)化為館員的行為準則和指南，從而形成互相監(jiān)督、共同進步的自律氛圍。在《公共圖書館法》的具體實施過程中，主要從兩個方面著手：其一是健全行業(yè)自律制度。我國現(xiàn)有的公共圖書館行業(yè)自律制度涉及館員職業(yè)道德、免費開放服務(wù)標準、服務(wù)規(guī)范等方面，但對某些新問題，如讀者個人信息的保護、服務(wù)效能提升等方面仍缺乏應(yīng)對措施，急需行業(yè)組織進行規(guī)范；其二，設(shè)立自律管理機制。通過設(shè)立自律管理機制實現(xiàn)自律規(guī)范對公共圖書館或是館員行為的約束和引導(dǎo)，如專職委員會的設(shè)置、行業(yè)內(nèi)部評估體系的建立等。

3.3 注重利益驅(qū)動機制的重要作用，推動《公共圖書館法》 的有效實施

軟法規(guī)范中的利益驅(qū)動機制，往往表現(xiàn)為鼓勵、獎勵或扶持等正面、有益的法律評價，進而驅(qū)動、激勵行為人做出合法選擇。如上文所述，《公共圖書館法》也有部分條文通過強制、懲罰等負面、損益的法律評價預(yù)防行為人做出違法選擇。因此，充分利用利益驅(qū)動機制，明確獎勵和懲罰措施，形成公共圖書館事業(yè)治理的軟硬法合力是《公共圖書館法》有效實施的重點之一。

當前《公共圖書館法》的規(guī)范雖有涉及“按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持”或是“依法追究法律責任”等空白條款，但具體實施細節(jié)和配套措施卻不甚明確。如第十二條規(guī)定：對在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵。條文中的“國家有關(guān)規(guī)定”是什么、以什么樣的標準進行認定等問題均未予以明確。

因此，當務(wù)之急，是建立一套完備的配套措施以促進和保障《公共圖書館法》的實施。其一，通過制定細致、科學(xué)的激勵引導(dǎo)配套措施，切實落實對圖書館事業(yè)發(fā)展有突出貢獻的組織和個人的獎勵，對社會力量參與公共圖書館服務(wù)的鼓勵，對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)的扶持，以及對學(xué)校圖書館、科研機構(gòu)圖書館及其他類型圖書館向社會公眾開放的支持，還有對在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻的組織、個人的表彰和獎勵等。其二，通過參照軟法通行的實施保障和制裁措施，在明確各級地方政府的具體責任、落實步驟、完善周期、結(jié)果評估等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，利用教育遵從、責令改正等軟法的特有控制手段要求地方政府遵守立法規(guī)范，積極履行公共圖書館服務(wù)主導(dǎo)者的責任。其三，通過完善相關(guān)配套法律法規(guī)，建立公共圖書館運行、服務(wù)過程中評價、監(jiān)督體制，對嚴重違反法律規(guī)定的行為，依法追究其法律責任。

（來稿時間：2018年9月）