劉紅娟

中國(guó)的特大城市北上廣深已步入40年的快速發(fā)展期，上千萬(wàn)人口的涌入，造成城市無(wú)序發(fā)展，在城市治理中留下了很多歷史遺留問(wèn)題。城市火災(zāi)等災(zāi)害，曾經(jīng)造成城市建筑和市民生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失，也成為城市安全與風(fēng)險(xiǎn)治理的巨大難題。高科技和互聯(lián)網(wǎng)，一方面增強(qiáng)了城市治理手段，另一方面也帶來(lái)了很多安全風(fēng)險(xiǎn)，尤其是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)欺詐的手段急劇升級(jí)，為城市治理帶來(lái)了新的難題。以深圳為例，伴隨著城市的擴(kuò)容，人口的海量增加，城市治理理念和手段都進(jìn)入到一個(gè)新的階段。應(yīng)用高科技手段解決城市安全風(fēng)險(xiǎn)的整治活動(dòng)，取得了很好的成效，亦成為深圳城市治理的一大特色和亮點(diǎn)。通過(guò)總結(jié)深圳城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，應(yīng)用高新技術(shù)在治理上進(jìn)行創(chuàng)新，在深圳經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再向全國(guó)推廣，并在立法上得到追認(rèn)，是非常值得研究的。

一、國(guó)內(nèi)超大城市的安全風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，存在很多治理隱患

中國(guó)的超大型城市存在著很多安全隱患。例如，2017年6月22日發(fā)生的杭州綠城藍(lán)色錢(qián)江公寓18樓突發(fā)大火事件。起初焦點(diǎn)在于什么人放火，之后有受害人家屬和鄰里提出了諸如報(bào)警事件、消防栓是否出水以及是否存在涂改消防記錄等多個(gè)質(zhì)疑。該事件在近期隨著縱火犯被執(zhí)行死刑，受害人的家屬提出準(zhǔn)備起訴物業(yè)管理部門(mén)和消防部門(mén)，再次在網(wǎng)上形成熱門(mén)話題。在一份聲明中，死者家屬控訴綠城物業(yè)五個(gè)罪狀：夜巡流于形式、保安阻止家屬破門(mén)救人、防火警報(bào)系統(tǒng)失靈、消防栓無(wú)水、房屋建材不達(dá)標(biāo)。①李一帆：《致命1小時(shí)48分：“綠城藍(lán)色錢(qián)江縱火案”始末》，新浪財(cái)經(jīng)，2017年6月29日。根據(jù)新浪財(cái)經(jīng)的《老馬失蹄？綠城陷縱火案風(fēng)暴眼》的調(diào)查報(bào)告，接受調(diào)查的人數(shù)為1727人，對(duì)所提出的調(diào)查問(wèn)題“你認(rèn)為綠城是否應(yīng)該為悲劇負(fù)主要責(zé)任？”回答應(yīng)該的917人，占53.1%；回答不應(yīng)該的419人，占24.3%；回答不好說(shuō)的391人，占22.7%。對(duì)所提出的調(diào)查問(wèn)題“你認(rèn)為物業(yè)安全服務(wù)不到位是否為普遍現(xiàn)象？”回答普遍的1571人，占90.9%；回答不好說(shuō)的98人，占5.7%；回答不普遍的58人，占3.4%。通過(guò)這一問(wèn)卷調(diào)查，我們可以得出結(jié)論，對(duì)于城市安全隱患，人們普遍擔(dān)憂得不到可靠而有效的處置，尤其對(duì)于物業(yè)管理的擔(dān)憂非常突出。

而深圳的安全風(fēng)險(xiǎn)和公共安全隱患的問(wèn)題，可以用處在“風(fēng)暴眼”中心位置來(lái)形容。2008年9月20日發(fā)生的龍崗“舞王大火”是一起由于無(wú)證經(jīng)營(yíng)、裝修材料易燃、政府疏于管理，而造成了43人死亡的重大安全事故。①《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室通報(bào)深圳特別重大火災(zāi)事故》，新華網(wǎng)，http://www.sina.com.cn ，2008年9月23日。而2015年12月20日，位于深圳市光明新區(qū)的紅坳渣土受納場(chǎng)發(fā)生滑坡事故，也造成了73人死亡，4人下落不明，17人受傷（重傷3人，輕傷14人），33棟建筑物（廠房24棟、宿舍樓3棟、私宅6棟）被損毀、掩埋，90家企業(yè)生產(chǎn)受影響，涉及員工4630人，事故造成直接經(jīng)濟(jì)損失為8.81億元。這兩起安全事故背后的原因都是城市安全治理缺失。對(duì)于光明的滑坡案，國(guó)務(wù)院調(diào)查組認(rèn)定，這起事故是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。調(diào)查組對(duì)110名責(zé)任人員提出了處理意見(jiàn)。

盡管各地政府都把治理看作頭等大事，城市安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，仍不可避免。2014年12月31日，在新年來(lái)臨之際，上海發(fā)生死亡36人的踩踏事件，也暴露出城市安全管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺乏，防災(zāi)與應(yīng)急管理能力薄弱、更缺乏反思性的制度設(shè)計(jì)。

二、深圳市“城中村”風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)驗(yàn)

2017年，深圳常住人口已達(dá)1252.8萬(wàn)，實(shí)際管理人口已超2000萬(wàn)，②《綜研專訪：破解大城市病，深圳啟動(dòng)超大城市可持續(xù)發(fā)展新征程》，澎湃新聞——問(wèn)政，2018年3月29日。社會(huì)治理滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源環(huán)境承載壓力較大，區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)等問(wèn)題引發(fā)一系列“大城市病”，尤其是城市安全風(fēng)險(xiǎn)巨大，給深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)很大制約。

由于歷史原因，深圳的“城中村”現(xiàn)象相當(dāng)普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市共有“城中村”437個(gè)，建筑138036棟，其中居民住宅113351棟；“城中村”居民住宅最高為20層，最大建筑面積4000平方米；城中村總?cè)藬?shù)約442萬(wàn)，其中流動(dòng)人數(shù)332萬(wàn)，常住人數(shù)110萬(wàn)；“城中村”內(nèi)共有公共娛樂(lè)場(chǎng)所1098家，家庭作坊5650家，商鋪82272家。城中村經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)場(chǎng)所大多未經(jīng)消防審核驗(yàn)收，消防隱患嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是消防車道、防火間距不符合國(guó)家規(guī)范要求。由于“城中村”沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃、建筑布局不合理，樓與樓間距過(guò)小，消防車道狹窄，一旦發(fā)生火災(zāi)消防車無(wú)法到達(dá)火場(chǎng)實(shí)施救援。加上樓與樓間距嚴(yán)重不足，很容易造成火燒連營(yíng)。二是市政消防水栓嚴(yán)重不足，欠帳率高。三是公共娛樂(lè)場(chǎng)所消防隱患嚴(yán)重?！俺侵写濉惫矈蕵?lè)場(chǎng)所絕大多數(shù)設(shè)在居民住宅樓內(nèi)，由于村民住宅樓安全疏散通道均按居住建筑設(shè)計(jì)，現(xiàn)有的疏散出口和樓梯只能滿足住宅人員安全疏散需要，作為公共娛樂(lè)場(chǎng)所無(wú)論從出口的數(shù)量和樓梯的寬度均達(dá)不到國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，不能確保人員的安全疏散要求；村內(nèi)娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者將住宅改為公共娛樂(lè)場(chǎng)所后，為節(jié)省投資，沒(méi)有按照公共娛樂(lè)場(chǎng)所的消防安全要求設(shè)置火災(zāi)自動(dòng)噴淋系統(tǒng)、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、室內(nèi)消火栓等消防設(shè)施，達(dá)不到自防自救的消防安全條件。四是經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所消防安全管理混亂。村內(nèi)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所管理人員和從業(yè)人員消防安全意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)不高，場(chǎng)所內(nèi)疏散出口通道占用堵塞，電線亂拉亂接，用電用火隨意，防火責(zé)任制不落實(shí)，管理不力。

針對(duì)深圳“城中村”的火災(zāi)隱患，深圳市政府多年來(lái)實(shí)施了很多治理辦法，體現(xiàn)了由淺入深、由表及內(nèi)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念。

一是采取整治行動(dòng)。2006年初深圳市政府開(kāi)展一場(chǎng)專項(xiàng)整治行動(dòng)，多次指示要求抓好消防隱患綜合治理，保證人民生命財(cái)產(chǎn)安全，并提出：抓安全工作要用重拳，用重典，真正樹(shù)立法律和執(zhí)法者的權(quán)威。整治行動(dòng)，共查封娛樂(lè)場(chǎng)所828家，消除火災(zāi)隱患6000多處，有力地推動(dòng)了全市火災(zāi)預(yù)防工作的開(kāi)展，保障了深圳的和諧與平安。二是大力推進(jìn)公共消防設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)防控火災(zāi)物質(zhì)基礎(chǔ)。三是加大投入，加快“城中村改造”?！渡钲谑小俺侵写濉保ㄅf村）改造總體規(guī)劃綱要（2005—2010）》已于2005年獲深圳市人民政府批準(zhǔn)并公告，市政府加大資金投入，本著“條件成熟一個(gè)，馬上改造一個(gè)”的原則加快“城中村”改造步伐，徹底解決“城中村”防火間距、消防車道、消防水源不足等根本性問(wèn)題。四是積極發(fā)展消防力量，抓緊籌建“城中村”專職消防隊(duì)。要求每個(gè)村至少組建一個(gè)專職消防隊(duì)，配備1至2臺(tái)輕型消防車和消防摩托車，每車配備5-8名消防員，以適應(yīng)初期火災(zāi)撲救需要。五是加強(qiáng)消防宣傳教育，提高群眾消防安全意識(shí)。進(jìn)一步健全完善街道辦事處消防宣傳組織、宣傳職能和管理制度，通過(guò)設(shè)立消防教育專欄、消防安全標(biāo)識(shí)、舉辦消防培訓(xùn)班等形式宣傳消防法律法規(guī)，普及防火滅火和逃生自救知識(shí)。

三、深圳市治理電信詐騙的經(jīng)驗(yàn)

深圳作為一個(gè)移民城市，有著大量的外來(lái)人口，陌生人社會(huì)使眾多的詐騙犯罪成為城市安全風(fēng)險(xiǎn)上的一個(gè)集中領(lǐng)域。而電信網(wǎng)絡(luò)詐騙已經(jīng)超過(guò)其他犯罪，高居榜首，是城市安全風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重災(zāi)區(qū)。從2004年出現(xiàn)第一宗電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件，到2015年以每年30%的速度在遞增。

深圳面對(duì)這種情況，為了改變過(guò)去公安單打獨(dú)斗的局面，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)六個(gè)工作組，全部設(shè)在專項(xiàng)辦。專項(xiàng)辦在深圳公安局刑事偵查局，領(lǐng)導(dǎo)小組由深圳市委副書(shū)記、政法委書(shū)記掛帥，副組長(zhǎng)是深圳市政府的副市長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)。2016年8月16日，建立了全國(guó)一流的反詐騙中心——深圳反詐中心，第一個(gè)實(shí)現(xiàn)了打、防、管、控、建一體化。從接警開(kāi)始，銀行止付，通訊關(guān)停，案件偵破，到警情處置完，最后還要指導(dǎo)防范，指導(dǎo)宣傳，指導(dǎo)機(jī)制建設(shè)。

深圳反詐騙中心為市民和企業(yè)挽回了巨大的財(cái)產(chǎn)損失。現(xiàn)在，深圳市的破案率能達(dá)到21%，而全國(guó)平均破案率才13%。對(duì)于市民來(lái)說(shuō)最關(guān)心的是追回?fù)p失。深圳市在全國(guó)第一個(gè)開(kāi)展24小時(shí)資金支付，為預(yù)防詐騙安裝了一個(gè)安全門(mén)，所有深圳的銀行主動(dòng)向央行和自己的總行要權(quán)限、要資源。同時(shí)，深圳市是全國(guó)首個(gè)敢于把凍住的錢(qián)，在案件沒(méi)有偵破之前提前還給市民。2016年凍住了4.4億元，而全市的損失是7.2億元，也就是說(shuō)，替深圳市民挽回了一半的損失。這些錢(qián)如果按現(xiàn)行的法律，在刑事案件沒(méi)有偵破之前，扣押的贓款是不能返還的，只有等刑事案件偵破之后，作為一筆證據(jù)，證明了是你的才能返還。因此，從2016年起，深圳在全國(guó)第一個(gè)由人民銀行、銀監(jiān)局、銀行協(xié)會(huì)、公安局、中級(jí)人民法院、人民檢察院六個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，把沒(méi)有破案的資金，明確了的錢(qián)，提前還給老百姓。

走出國(guó)門(mén)打擊詐騙，展現(xiàn)深圳公安的巨大威力。深圳公安從2015年就開(kāi)始走出國(guó)門(mén)，他們?cè)诎屠鍗u打掉了一個(gè)臺(tái)灣籍詐騙集團(tuán)，現(xiàn)場(chǎng)抓獲總共21個(gè)詐騙分子。2017年6月，深圳公安和檢察院一起行動(dòng)，在緬甸逮捕并帶回了86名詐騙分子。

利用高科技技術(shù)打擊偽基站，使詐騙伎倆無(wú)計(jì)可施。深圳反詐騙中心，利用高科技技術(shù)打擊詐騙活動(dòng)。天上麒麟系統(tǒng)在盯著，地上各個(gè)派出所民警、巡防隊(duì)員都有專用手機(jī)偵測(cè)偽基站的信號(hào)，只要靠進(jìn)它，馬上就會(huì)報(bào)警。在深圳城市街道的每個(gè)攝像頭下面，都安裝了一個(gè)測(cè)偽基站信號(hào)的芯片，只要偽基站經(jīng)過(guò)那個(gè)攝像頭，它就會(huì)自動(dòng)抓拍。中國(guó)（深圳）移動(dòng)公司還組織了12臺(tái)車、120人的隊(duì)伍，每年投入200萬(wàn)，365天全天候在路上進(jìn)行巡邏伏擊。深圳反詐中心，則盯著麒麟系統(tǒng)，哪個(gè)地方只要一出現(xiàn)偽基站，馬上指揮一線的移動(dòng)偵測(cè)車、派出所負(fù)責(zé)去抓。

通過(guò)這一系列卓有成效的做法，2017年深圳反詐騙中心取得了七個(gè)全國(guó)第一。實(shí)現(xiàn)了電信詐騙案件警情數(shù)和立案數(shù)雙下降，這是在全國(guó)同比上升6%的大背景下取得的。深圳的被騙資金攔截率和返還的絕對(duì)數(shù)都在全國(guó)排名第一，2016年攔截是4.46億，2017年上半年是“2.25億元。深圳的打擊率在全省排名第一，在廣東省打擊電信詐騙的戰(zhàn)果中占41%。深圳在全國(guó)第一個(gè)向騷擾信息全面宣戰(zhàn)，2017年6月1日，“兩高”關(guān)于公民個(gè)人信息追究的司法解釋出臺(tái)的當(dāng)天，深圳第一個(gè)打響了公民個(gè)人信息專項(xiàng)行動(dòng)第一槍。通過(guò)2017年開(kāi)展的兩次行動(dòng)，打掉了39個(gè)窩點(diǎn)，繳獲了80多萬(wàn)條公民個(gè)人信息。深圳市消費(fèi)者委員會(huì)敢于擔(dān)當(dāng)，它代表中立第三人來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，只要是三次三人以上、未經(jīng)他人許可進(jìn)行撥打，同時(shí)影響到他人正常生活的，就可以被認(rèn)定為騷擾信息。