胡 波

（1.北京大學，北京，100871）

在2017年11月的首次亞洲之行中，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald Trump）正式用“印太”替代了“亞太”的概念，提出要打造“開放、自由的印太”。此訪前的10月18日，美國前國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）在美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)表題為《下個世紀的美印關系》演講，在此次演講中，他沒有使用傳統(tǒng)的“亞太”地緣概念，而改用“印太”來界定美國亞洲戰(zhàn)略框架中從西太平洋到印度洋的地緣政治區(qū)域。①Rex Tillerson， “Defining Our Relationship with India for the Next Century”， CSIS， October18， 2017， https：／／www.csis.org／events／definingour-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson，訪問時間：2018年4月5日。時任白宮國家安全事務助理麥克馬斯特（Herbert Raymond McMaster）也明確表示，特朗普此行著眼的三大目標之一，就是要推動建設自由開放的印度—太平洋地區(qū)。而在2017年12月18日發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告中，“印太”正式被作為美國國家安全戰(zhàn)略中的最重要地區(qū)。2018年1月19日發(fā)布的《美國國防戰(zhàn)略》報告明確指出，“與中俄間的戰(zhàn)略競爭，而非恐怖主義，才是當前美國為維護國家安全要必須首先考慮的威脅或挑戰(zhàn)?！倍坝√钡貐^(qū)則超越歐洲和中東，成為美國國防戰(zhàn)略的首要關切。①“Summary of the2018 National Defense Strategy——Sharpening the American Military’s Competitive Edge”， United States Department of Defense， January 2018， https：／／www.lawfareblog.com／document-2018-national-defense-strategy-summary，訪問時間：2018年4月5日。

2018年4月，美國國務院負責東亞和太平洋事務的助理國務卿黃之瀚（Alex Wong），向外界通報了“自由開放的印度洋—太平洋戰(zhàn)略”（FOIPS）有關情況，以闡釋“印太戰(zhàn)略”的內涵。②Alex Wong， “Briefing on the Indo-Pacific Strategy”， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2018／04／280134.htm，訪問時間：2018年5月6日。但是，這份通報還是停留在概念造勢階段，沒有太多實質內容。6月2日，在新加坡舉行的2018年香格里拉對話會（香會）上，時任美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）系統(tǒng)闡述了美國“印太戰(zhàn)略”。盡管馬蒂斯的此番講話仍顯得面面俱到和凌亂，但這確實是特朗普政府試圖對“印太戰(zhàn)略”進行正名的一次嘗試。2019年6月1日，同樣是在“香會”期間，美國國防部發(fā)布了《印太戰(zhàn)略報告》，算是對該戰(zhàn)略進行了階段性的總結和闡釋。

在行動層面，美國“印太戰(zhàn)略”也逐漸開始走實，且得到了美國國會的大力支持。2017年11月以來，“美日印澳”司局級官員多次舉行“四邊對話”（Quad），2019年9月26日，四國外長還首次舉行部長級磋商，雖然成效和可持續(xù)性都存在問題，但美國依然將其作為重要的造勢平臺。2018年7月30日，美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）在美國商會舉行的印度太平洋商業(yè)論壇發(fā)表關于“美國印太經(jīng)濟愿景”的演講，宣布美國將在印度—太平洋地區(qū)投資1.13億美元，用于推動數(shù)字連接、能源項目和基礎設施建設。③“Pompeo Announces$113 Million in New US Initiatives in‘Indo-Pacific’”， CNBC， July 30， 2018， https：／／www.cnbc.com／2018 ／07 ／30 ／pompeo-to-announce-initiatives-focusing-on-digitaleconomy-energy-an.html，訪問時間：2018年10月8日。8月4日，蓬佩奧在新加坡表示，美國將為東南亞國家新提供近3億美元的“安保資金”，用于加強整個地區(qū)的安全合作，主要用來支持海上安全、人道主義援助、地區(qū)維和和打擊跨國威脅。④“USPledges$300m Security Funding for South-east Asia”，Vietanm Breaking News， August 4， 2018， https：／／www.reuters.com／article／us-asean-singapore-usa-security／u-s-pledges-nearly-300-million-security-funding-for-southeast-asia-idUSKBN1KP022，訪問時間：2018年10月8日。8月13日，特朗普簽署2019年的《國防授權法案》，用了16節(jié)，從不同層面強調了“印太戰(zhàn)略”的重要性，對國防部和美軍在“印太”地區(qū)的各項責任進行了詳細界定，特別要求國防部會同國務院，在2019年3月1日前提交未來五個財年落實“印太戰(zhàn)略”倡議的計劃。⑤“H.R.5515-John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019”， U.S.Congress， August 13， 2018， https：／／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／5515／text#toc-HE56F8582482540D491754B1D229CF6C6，訪問時間：2018年10月8日。該法案還將“東南亞海洋安全倡議”更名為“印太海洋安全倡議”，吸收印度為成員國，并向孟加拉國和斯里蘭卡提供軍事援助，以提升域內國家的海洋控制能力。2018年12月，“美國亞洲再保證倡議法案”（Asia Reassurance Initiative Act of 2018）經(jīng)特朗普簽署生效。該法案就加強與該地區(qū)的盟友及伙伴提出了一些具體的要求，計劃2019財年至2023財年，累計投入75億美元（每年15億美元）以支持地區(qū)內的各類計劃或倡議，還特別要求美國政府將美國和印度之間的國防貿易和技術合作提高到與美國最親密的盟友和伙伴相稱的水平。⑥US 115th Congress，S.2736-Asia Reassurance Initiative Act of 2018，https：／／www.congress.gov／bill／115th-congress／senatebill／2736／text#toc-H6013C5BE3DA34822BCCA1E905EE1BDCC，訪問時間：2019年2月20日。

迄今為止，美國“印太戰(zhàn)略”出臺已近兩年，軍事、外交和經(jīng)濟等各類政策密集發(fā)布。然而，由于特朗普本人的政策偏好、美國本屆政府劇烈的人事變動或缺位等因素，美國的“印太戰(zhàn)略”仍存在模糊或不確定之處。它多大程度上是虛張聲勢，又多大程度上是具有實質內容的大戰(zhàn)略？美國提出該戰(zhàn)略的背景和目的是什么？主要內涵有哪些？未來的發(fā)展趨勢與前景走向如何？

一、美國提出“印太戰(zhàn)略”的背景

雖然有關“印太”的具體范圍存在較大的爭議，但“印太”地緣概念的出現(xiàn)無疑反映了該地區(qū)在世界上越來越舉足輕重的作用，以及該地區(qū)內部愈來愈強的政治、經(jīng)濟和安全互動。同樣，美國“印太戰(zhàn)略”的出臺也有其必然性和一定的偶然性。

1.1 順應“印太”地緣政治和地緣經(jīng)濟的發(fā)展形勢

“印太”作為21世紀初的新的時髦地緣概念，它并非源自美國，澳大利亞、日本和印度官方使用該概念的歷史都要早于美國。伴隨印度的崛起和“印太”地區(qū)各次級地緣板塊（東南亞、東北亞、南亞、南太等）間政治、經(jīng)濟和安全聯(lián)系的增強，“印太”作為一個更大的地緣板塊在21世紀越來越受到關注。

幾乎與奧巴馬政府的“轉向亞洲”（Pivot to Asia）政策和“亞太再平衡”戰(zhàn)略同步，2010年前后，“印太”概念開始引發(fā)美國戰(zhàn)略界的持續(xù)關注，美國企業(yè)研究所的邁克爾·奧斯林（Michael Auslin）和傳統(tǒng)基金會的瓦爾特·洛曼（Walter Lohman）是其中的代表人物。奧巴馬政府也曾對“印太”概念表示出強烈的興趣，在對外政策中有意識地強化亞太與印度洋的聯(lián)系。2010年，美國時任國務卿希拉里在《美國的太平洋世紀》一文中，強調美國對印度洋地區(qū)的重視和在“印太”范圍內的戰(zhàn)略調整，認為如何將印度洋和太平洋之間日益增長的聯(lián)系轉變?yōu)橐粋€可操作的概念是美國亟待解決的問題。①Hillary Rodham Clinton，“America’s Engagement in the Asia-Pacific”， U.S.Department of State， October 28， 2010， https：／／2009-2017.state.gov／secretary／20092013clinton／rm／2010／10／150141.htm，訪問時間：2018年3月4日。在“轉向亞洲”和推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略的背景下，美國凸顯印度的作用，積極鼓勵、支持印度參與包括南海在內的東亞事務，希望印度能從側翼對沖中國日益上升的影響。美國政府對印度和印度洋的重視，乃是希望將印度洋北部地區(qū)打造成其亞太戰(zhàn)略的強有力側翼，約翰·克里（John Kerry）、拜登（Joe Biden）和洛克利爾（Samuel J.Locklear）等時任美國高官都曾多次直言不諱地強調這一點。2012年前后，包括希拉里在內的美國國務院多名高官還頻頻提到建設“印太經(jīng)濟走廊”（Indo-Pacific Economic Corridor）構想，旨在通過建立以印度為核心的南亞至東南亞互聯(lián)互通網(wǎng)絡、推進相關國家的貿易自由化來促進地區(qū)經(jīng)濟融合。但是，奧巴馬政府并沒有一個成型的“印太戰(zhàn)略”，其在“印太”地區(qū)有很多訴求，但沒有將其上升到戰(zhàn)略和政策的高度?！坝√备喾从车氖且环N戰(zhàn)略思維和設想，尚沒有直接進入美國政府的政策。

1.2 對“亞太再平衡”戰(zhàn)略的否定之否定

特朗普政府在2017年下半年正式提出“印太戰(zhàn)略”，但卻沒有任何詳細的具體政策闡釋，一開始就充斥著“急就章”的濃厚色彩。在其亞太政策遲遲未出臺的背景下，又要凸顯與奧巴馬政府的不同，所以將“印太”概念作為救命稻草。②刁大明：“‘印太’并非核心，他的‘小目標’才是重點”，澎湃新聞，2017 年 11 月 6 日，https：／／www.thepaper.cn／newsDetail_forward_1864954，訪問時間：2018年3月5日?？紤]到特朗普本人主要的興趣和關注在于朝核及經(jīng)貿問題，有理由推斷，“印太戰(zhàn)略”很大程度上反映了美國戰(zhàn)略界建制派和傳統(tǒng)官僚的視角。

與外交戰(zhàn)略及政策不同，美國的軍事戰(zhàn)略有很強的延續(xù)性，它較少受到政府換屆的影響。所以在“印太戰(zhàn)略”的框架下，美國國防部和軍方延續(xù)了“亞太再平衡”戰(zhàn)略的很多做法：加強前沿力量和軍事部署調整，強化與印度和東南亞國家的安全和防務關系，在盟友和伙伴間打造小多邊安全體系等。

在建制派和美國地區(qū)盟友的共同推動下，美國放棄了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，但卻保留了“亞太再平衡”的很多做法和精髓，“印太戰(zhàn)略”的很多提法，如要“建立和維系基于規(guī)則的國際秩序”等，也并不新鮮?！坝√珣?zhàn)略”并非特朗普本人的議程，它帶有美國戰(zhàn)略的傳統(tǒng)慣性?！坝√睙岜澈罂赡苡袃晒闪α吭谕苿樱阂皇翘乩势照畠鹊母吖倥c官僚機構，主要是國家安全委員會、國防部，在一定程度上也包括國務院，這些官僚機構不愿看到美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略呈現(xiàn)破碎的趨勢；二是日本、印度和澳大利亞幾個地區(qū)國家。這些國家對中國崛起存在持續(xù)的戰(zhàn)略焦慮，希望通過推動“印太戰(zhàn)略”，可以起到將美國“拉住”的作用。①達巍：“印太亞太在美國戰(zhàn)略棋局中的位置有何變化？”澎湃新聞，2018 年 1 月 23 日，http：／／www.thepaper.cn／newsDetail_forward_1963988，訪問時間：2018年3月4日。

事實上，美國“印太戰(zhàn)略”傳承了很多奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的內容和路徑方法，或者說，它就是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的加強版。特朗普政府對于“印太戰(zhàn)略”并沒有那么積極主動，甚至未能發(fā)揮引領地區(qū)盟友和伙伴的作用，而更可能是被日、澳等盟友“拖下水”，被動接受了這一理念，而不明確其中的內涵。②孫成昊：“推動‘印太戰(zhàn)略’，美國‘心不在焉’”，海外網(wǎng)，http：／／opinion.haiwainet.cn／n／2017／1128／c353596-31189107.html，訪問時間：2018年4月5日。

當然，為了獲得特朗普的支持，“印太戰(zhàn)略”也必須照顧其關切和風格，這使得軍事安全以外的經(jīng)濟和外交兩大支柱，與“亞太再平衡”有很大不同。前者放棄了跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）和其他的多邊安排，轉而追求新的雙邊貿易安排；在外交資源投入方面，“印太戰(zhàn)略”也遠遠不及“亞太再平衡”，國務院在其中的作用也大不如以前，在本屆政府即將結束之際，竟仍有大量的國務院高級官員和大使沒有任命。③The International Institute for Strategic Studies， “ Asia-Pacific Regional Security Assessment 2019”， June 2019， p.11.

另外，“印太戰(zhàn)略”還有一個不同，就是明確將中國作為針對對象，且做法更為粗暴大膽。此前奧巴馬政府的“亞太再平衡”尚沒有這么直接，而且始終將接觸中國作為主要目標之一。為此，當時的美國在臺灣等敏感問題上始終保持著一絲穩(wěn)健，在推動“亞太再平衡”戰(zhàn)略的過程中，對打“臺灣牌”非常謹慎，始終未明文將其納入其中。而特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”則公開將臺灣地區(qū)作為其戰(zhàn)略支點之一，甚至大有推翻中美三個聯(lián)合公報共識的架勢。

1.3 與中國進行戰(zhàn)略競爭的需要

“中國威脅”自然是美國“印太戰(zhàn)略”出臺的最現(xiàn)實原因，也是最直接和最大的動因。在《印太戰(zhàn)略報告》中，美國國防部明確指出，中國是“印太”地區(qū)最大的“安全威脅”和“修正主義國家”，“意圖通過軍事現(xiàn)代化和掠奪式經(jīng)濟等手段重構對其有利的地區(qū)秩序”。④“Indo-Pacific Strategy Report”， the Departmentof Defense，June 2019， https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF，訪問時間：2019年6月5日。為此，美國的“印太戰(zhàn)略”將側重于軍事和經(jīng)濟手段的運用，輔之以價值觀作為整合盟友的重要基礎，均暗含針對中國的一面，特別是在安全上聚焦南海等問題，在經(jīng)濟上針對“一帶一路”倡議。⑤劉琳：“印太戰(zhàn)略與南海：焦點中的焦點”，《世界知識》，2018年第13期，第20-21頁。

在美國看來，中國帶來的威脅是綜合的、多方面的，因此美國的應對也應該是綜合的。一般認為，經(jīng)貿競爭和地緣政治博弈是美國“印太戰(zhàn)略”構想的兩大支柱。兩者彼此影響、相互作用，最終推動了“印太戰(zhàn)略”的出臺。從馬蒂斯的講話中也不難看出，美國“印太戰(zhàn)略”的核心內涵即是地緣政治和地緣經(jīng)濟。其中，地緣政治的重點是維系海上主導地位，遏制中國海上崛起；地緣經(jīng)濟的重點是加強與地區(qū)內國家的貿易和投資合作，對沖中國在該地區(qū)日益提升的經(jīng)濟影響力。

地緣安全方面的所謂“中國威脅”更是被抬到了一個相當高的位置。種種跡象表明，美國近年來加速推進的海上戰(zhàn)略轉型或者說海上戰(zhàn)略焦慮，極大地推動了美國國家安全戰(zhàn)略的轉變和“印太戰(zhàn)略”的出臺。⑥胡波：“美軍海上戰(zhàn)略轉型：從‘由海向陸’到‘重返制海’”，《國際安全研究》，2018年第5期，第73-97頁。毫無疑問，美國“印太戰(zhàn)略”的核心關切則在于地緣安全領域，主要目的是防范和制衡中國的海上崛起，維系美國在西太平洋和印度洋的主導優(yōu)勢。至少在目前看來，地緣政治競爭和海權博弈被看成是重中之重。美國頻頻強調，海洋空間的開放和自由進入是“印太戰(zhàn)略”乃至美國國家安全戰(zhàn)略的一大基石。⑦U.S.Department of State， “U.S.Security Cooperation in the Indo-Pacific Region”， August 4， 2018， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2018／08／284927.htm，訪問時間：2018 年 12 月 3 日。

具體而言，美國“印太戰(zhàn)略”直指中國軍隊的海上崛起及“走出去”布局，力圖遏制中國“外線”能力的發(fā)展，并對“內線”實施全面緊逼。對于中國國防安全和軍事戰(zhàn)略而言，東亞近海屬于“內線”，第一島鏈外的西太平洋和北部印度洋則屬于“外線”。近年來，中國軍隊在加快構建近海作戰(zhàn)力量體系的同時，大力發(fā)展遠洋海軍，強化在“外線”的軍事存在，積極嘗試在印度洋進行布局。而印度和澳大利亞無疑處于能對中國“外線”戰(zhàn)略發(fā)揮舉足輕重作用的樞紐位置，在地緣上，日本、印度和澳大利亞呈一個大三角，剛好框住了中國進出大洋的幾乎所有重要通道。在已將日本拉上自己“戰(zhàn)車”的背景下，美國搞“印太戰(zhàn)略”，拉攏印度和澳大利亞，即是不希望在“外線”給中國任何的機會，試圖將中國堵在近海。①胡波：“美國‘印太’戰(zhàn)略挖的坑，中國怎么應對？”《中國新聞周刊》，2018年6月，總第855期。

在中國的海上“內線”，美國日益忌憚所謂的“反介入與區(qū)域拒止”威脅，對中國海上力量的增長感到非常焦慮，這一點在南海體現(xiàn)得非常明顯。因此，美國“印太戰(zhàn)略”在試圖封死中國“外線”出口和活動空間的同時，還希望通過“外線”緊逼，調動整個區(qū)域內的能力和資源，以推動“內外線”聯(lián)動，全面遏制中國的海上崛起，并確保其在包括中國近海的所有“印太”海域繼續(xù)維持戰(zhàn)略優(yōu)勢。

長期研究“印太”概念的印度學者格普利特·庫拉納（Gurpreet Khurana）認為有兩方面的原因：一方面要應對中國的政治軍事等活動日益從西太擴展到印度洋；另一方面美國亟需將印度納入到一個更廣闊的地區(qū)安全架構，希望印度作為地區(qū)的凈安全提供者（net security provider）。②Mercy A.Kuo， “The Origin of‘Indo-Pacific’ as Geopolitical Construct：Insights from Gurpreet Khurana”， the Diplomat， January 25，2018， https：／／thediplomat.com／2018／01／the-origin-of-indo-pacific-as-geopolitical-construct／.這實際上是美國在面對中國崛起時的軍事安全反應，意圖在新的戰(zhàn)略框架內更好地發(fā)揮印度制衡中國的作用。在特朗普“印太戰(zhàn)略”構想里，美日澳印四國安全合作是骨架，本質上是對中國崛起的安全不適。③胡仕勝：“特朗普的‘印太戰(zhàn)略’構想與中印互動前景”，《世界知識》，2018年第5期，第28-30頁。無可爭議的是，“印太”地區(qū)事實上越來越處在美國全球安全戰(zhàn)略的前沿和中心。④James Jay Carafano， “How America and Its Indo-Pacific Allies Will Redefine Regional Security”， National Interest， November 10， 2017， https：／／nationalinterest.org／feature／how-america-its-indo-pacific-allies-will-redefine-regional-23155，訪問時間：2019年 5月4日。

中國的“經(jīng)濟或發(fā)展威脅”則是美國“印太戰(zhàn)略”第二大關注或應對重點。近年來，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和“走出去”步伐不斷加快，中國在“印太”地區(qū)的政治經(jīng)濟影響力迅速上升，特別是“一帶一路”倡議提出后，中國與區(qū)域內國家的各類合作正在走向一個新的臺階，這種態(tài)勢無疑引發(fā)了美國的焦慮。在2017年的《國家安全戰(zhàn)略》和2019年的《印太戰(zhàn)略報告》等文件中，美國都大肆指責中國正通過經(jīng)濟手段達成戰(zhàn)略利益目標，認為中國正在用國有經(jīng)濟模式重塑該地區(qū)的經(jīng)濟政治秩序；中國的“一帶一路”倡議在沿線國家制造債務危機、復制中國威權模式并借此擴大自己的戰(zhàn)略影響力。⑤“National Security Strategy”，the White House， December 2017， https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905-1.pdf；“Indo-Pacific Strategy Report”， the DepartmentofDefense， June2019， https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF，訪問時間：2019年5月4日。在大國戰(zhàn)略競爭的背景下，美國“印太戰(zhàn)略”直接針對中國的“一帶一路”倡議和發(fā)展模式，甚至，將中美間的競爭上升至事關東南亞國家乃至整個“印太”地區(qū)是跟美國還是跟中國走的戰(zhàn)略高度。為了對沖“一帶一路”倡議，美國在“印太戰(zhàn)略”框架下拋出了競爭性的方案，諸如“加強法治、市民社會和透明政府的建設，構建一種私營經(jīng)濟占主導的經(jīng)濟發(fā)展模式”，以對抗中國國有經(jīng)濟和所謂的“不透明”商業(yè)模式。這表明，美國有意人為將該地區(qū)劃分為兩大陣營，搞“路線”之爭，試圖促使“印太”區(qū)域內的大部分國家在美國的“印太戰(zhàn)略”和中國的“一帶一路”倡議之間“選邊站隊”，并以美印日澳四邊機制為基礎，扭轉美國在該地區(qū)經(jīng)濟影響力下降的趨勢。

正是出于對中國在“印太”地區(qū)地緣政治和地緣經(jīng)濟影響力日益擴大的擔心，美國急切地炮制出了“印太戰(zhàn)略”，將“亞太”的傳統(tǒng)戰(zhàn)略范圍擴展至“印太”，試圖擴大“朋友圈”，發(fā)揮自己全球大國的優(yōu)勢，在一個更廣的地理范圍內，團結更多的盟友或伙伴，特別是印度，以對沖或遏制中國的影響。

二、特朗普政府“印太戰(zhàn)略”的主要內容及目標

馬蒂斯在2018年的“香會”講話和2019年美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》是美國有關“印太戰(zhàn)略”最權威的表述。遏制中國無疑是最主要的目標，但其他具體目標和戰(zhàn)略路徑則有待厘清，美國“印太戰(zhàn)略”或者說構想似乎仍在不斷發(fā)展和完善之中。

所謂“自由、開放”，按照邁克·蓬佩奧的說法，“自由”（Free）包括國際和國內兩個層面：地區(qū)內的所有國家都有維護其主權并免受他國脅迫的自由；國內具有良好的國家治理以確保所有的公民都有基本的權利和自由?！伴_放”（Open），包括安全和經(jīng)濟兩個維度：開放的海洋安全環(huán)境以確保航行及飛越自由，和平解決領土和海洋爭端；公平、互惠的貿易，開放的投資環(huán)境以及透明的經(jīng)貿協(xié)議等。①Michael R.Pompeo， “Remarks on ‘America's Indo-Pacific Economic Vision’”， July 30， 2018， https：／／www.state.gov／secretary／remarks／2018／07／284722.htm，訪問日期：2018 年10 月8 日。

關于原則和實施路徑，馬蒂斯做了相對清晰的闡述。在2018年香格里拉對話會的發(fā)言中，馬蒂斯指出，美國理想中的“印太”是一個安全、穩(wěn)定、繁榮和自由的地區(qū)。他認為，該地區(qū)需要有如下五大原則：國家無論大小，其主權和獨立需要得到尊重；每個國家都可以按照其意愿在國際水域和空域自由通行；在沒有強制和脅迫的狀態(tài)下，和平解決爭端；自由、公平和對等互惠的貿易與投資；遵守國際規(guī)則與規(guī)范。為了實現(xiàn)上述目標和維護上述原則，馬蒂斯還強調了四大手段或關鍵詞。首先，要擴大并增強盟友及伙伴的海域態(tài)勢感知能力，尤其是要扶持它們的海軍和海上執(zhí)法力量建設；其次，要加強各國間裝備或平臺的互通性及互操作性，擴大對盟友及伙伴的軍事援助和先進軍事裝備的輸出，以增加彼此間的互信，并最大可能提升整個安全網(wǎng)絡的能力；第三，要加強法治、市民社會和透明政府的建設，以維系地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)增長；第四，美國將加大對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施的關注及投入，以構建一種私營經(jīng)濟占主導的經(jīng)濟發(fā)展模式，在提供具體解決方案的同時，提供美式發(fā)展經(jīng)驗。②“Mattis Speaks at International Institute for Strategic Studies Shangri-La Dialogue”， U.S.Departmentof Defense， September2019，https：／／www.defense.gov／Videos／videoid／604138／，訪問時間：2019年6月5日。

蓬佩奧和馬蒂斯的解釋和闡述代表了美國國內建制派關于“印太戰(zhàn)略”的基本想法或愿景，它們多大程度上反映特朗普本人的思路、代表特朗普政府，尚有待觀察。而《印太戰(zhàn)略報告》基本上延續(xù)了此前馬蒂斯和蓬佩奧等人的說法，同時增加了對“印太戰(zhàn)略”形勢、美國國家利益和國防戰(zhàn)略以及美國與“印太”歷史聯(lián)系等的介紹，很多是對此前論述的再確認，新意并不大，實質內容不多。③“Indo-Pacific Strategy Report”， the Departmentof Defense，June 2019.

總的來看，相對于目標，美國政府有關“印太戰(zhàn)略”的實施路徑顯得語焉不詳，馬蒂斯的講話也顯得過于原則性。美國戰(zhàn)略界一致認為“印太戰(zhàn)略”很重要，但卻沒有明確如何凸顯這種重要性，以及如何實現(xiàn)其地緣戰(zhàn)略和地緣經(jīng)濟目標。

由國防部來擔綱“印太戰(zhàn)略”的設計和闡述，則充分說明了當前美國“印太戰(zhàn)略”的重點，即以軍事安全為主、經(jīng)濟社會為輔。當前，尚未看到美國有重大的地緣經(jīng)濟動作，而在軍事安全上，美國似乎已經(jīng)有明確清晰的設想和布局。美軍太平洋司令部更名、強化在該地區(qū)的力量部署與存在，以及大幅度加強與印度、越南等區(qū)域內重點國家的軍事合作及聯(lián)系，這些行動都凸顯了美國“印太戰(zhàn)略”的地緣政治色彩。在經(jīng)濟、外交等資源和手段偏弱的情況下，軍事手段非常突出，地緣政治競爭特別是海上地緣競爭因而也就成為當前美國“印太戰(zhàn)略”的最大內涵。

不可否認，美國關于“自由開放——印太”戰(zhàn)略構想的姿態(tài)是嚴肅的，動作是密集的。不過，即便如此，仍不能判定美國“印太戰(zhàn)略”業(yè)已成型，特朗普政府有關“印太”的表述和動向尚只是反映了一種趨勢和方向。一種較典型的批評認為，特朗普政府仍然沒有拿出實現(xiàn)“印太”愿景的詳細方案，也沒有很好地說明，本屆政府與奧巴馬政府在推動“印太”地區(qū)更綜合政策議程的方式上有何不同。①Alyssa Ayres， “The U.S.Indo-Pacific Strategy Needs More Indian Ocean”， Council on Foreign Relations， January 22， 2019， https：／／www.cfr.org／expert-brief／us-indo-pacific-strategy-needsmore-indian-ocean，訪問日期：2019年10月8日。“戰(zhàn)略”的基本要素還不十分明朗，“印太戰(zhàn)略”可能還名不符實，它仍處于構想和造勢之中，其內涵和路徑還具有很大的模糊性和不確定性。

三、面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展前景

即便未來思路清晰，美國要實現(xiàn)“印太戰(zhàn)略”構想也絕非易事，其目標遠比“亞太再平衡”宏大，但能投入的戰(zhàn)略資源卻不太可能有明顯的增加。

一是戰(zhàn)略上有過度擴張之嫌。按地理范圍論，美國“印太戰(zhàn)略”的范圍甚至要超過北約；就地緣復雜性而言，“印太”地區(qū)的政治制度、文化和宗教等的差異更遠遠超過西歐及北美地區(qū)。而美國“印太戰(zhàn)略”的目標和任務也與北約有很大不同，中美的競爭很大程度上是海權而非陸權的博弈。海權與陸權不同，通常是包容性權力而非完全排他性的權力，當下的海權和海洋控制更多表現(xiàn)為在某海域的相對影響和比較優(yōu)勢，是一種協(xié)商型權力，而非決斷性權力。美國完全忽視中國在該地區(qū)的主權、主權權益及合理地位，在戰(zhàn)略上并不現(xiàn)實。特別是當代海權的競爭更多表現(xiàn)出一種戰(zhàn)略相持和戰(zhàn)略消耗，而非馬漢筆下的“決戰(zhàn)決勝”。就算美國能成功搞起一個四邊聯(lián)盟，在缺乏大規(guī)模戰(zhàn)爭進行洗牌的情況下，仍將無法阻止中國實力和力量的增長。因此，只要中國自己能保持持續(xù)的發(fā)展勢頭，提升綜合影響力和競爭力，美國“印太戰(zhàn)略”就不太可能實現(xiàn)其最重要的目標。

另外，國力相對下降的美國可能承擔不起“印太戰(zhàn)略”所需要的成本。美國在“印太”提了很多目標，卻沒有可信的資源投入。②Josh Rogin， “Trump’s Indo-Pacific Strategy： Where’s the Beef？” theWashington Post， June 6， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／news／josh-rogin／wp／2018／06／06／trumps-indo-pacificstrategy-wheres-the-beef／？ noredirect＝ on＆utm_term ＝.9db706 09d067，訪問日期：2019年10月8日。要推動“印太戰(zhàn)略”構想，美國所憑借的無非是經(jīng)濟貿易和軍事安全兩類手段。在美國國內政治極化、反全球化思潮盛行的背景下，在經(jīng)濟上大幅度對盟國讓利并不具有可行性，這也是“印太戰(zhàn)略”中的地緣經(jīng)濟支柱遲遲未能有效構建的重要原因。軍事安全手段則意味著美國需要大幅度擴大對日本、澳大利亞和印度等國的安全承諾，承擔更多的安全義務，它們可能超出美國國力所能承受的范圍，因而“印太戰(zhàn)略”本身就有過度擴張的風險。目前，“印太”區(qū)域的各國，包括日本和澳大利亞，都對美國“印太戰(zhàn)略”資源支撐信心不足，特朗普政府“美國優(yōu)先”的政策更加深了這種疑慮。

二是“印太”地區(qū)的地緣整合難度極大。當年的歐洲大陸能夠實現(xiàn)經(jīng)典均勢的地理基礎是主要國家間的相互臨近，各大強國的縱橫捭闔主要集中在西歐地區(qū)。而日本、澳大利亞和印度傳統(tǒng)上并不處于同一個地緣板塊，且在地理上相距甚遠，在東亞、南太和南亞的次區(qū)域板塊都有著自己獨特的權勢地位和影響力，聯(lián)合制衡非常困難。它們與中國要么陸地上不相鄰、要么陸上地緣形勢難以被改變，日本和澳大利亞是前一種情況，印度面臨的是后一種情況。這些國家與中國的確或多或少都存在著地緣矛盾，但各自關注重點不同，要讓它們采取聯(lián)合行動，出現(xiàn)強有力的“印太”聯(lián)盟，難度比較大。在明確針對中國的問題上，即便是日澳也都有一定的保留。③宋偉：“從印太地區(qū)到印太體系：演進中的戰(zhàn)略格局”，《太平洋學報》，2018年第11期，第28-30頁。四國都在推“印太戰(zhàn)略”，但各自的戰(zhàn)略內涵和議程均存在很大差異，美國要說服其他三方按自己的軌道行事，需要付出極大的代價和本錢。美國也許可以通過強推，迫使美日、美澳同盟聯(lián)在一起，但卻不可能這樣去做印度的工作。

印度自建國以來就有“不結盟”的傳統(tǒng)，且向來以成為世界大國為目標。印度雖然期待美國在該地區(qū)發(fā)揮更大作用，保持地區(qū)力量平衡，但并不愿意淪為美國對抗中國的工具。更何況，美國所設定的“印太”地理范圍，似乎也與印度的印度洋地緣框架有較大的不同。美國定義的“印太”，大致從美國的西海岸到印度的西海岸，它并不包括非洲東海岸和阿拉伯海等西印度洋的大部分區(qū)域，其重心依然在太平洋地區(qū)。①“National Security Strategy ”， the White House， December 2017， https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905-1.pdf，訪問日期：2018年5月4日。而印度則一直試圖整合包括非洲東海岸的環(huán)印度洋的各大次區(qū)域，幾乎整個西印度洋地區(qū)都被視為其核心或首要海洋利益所在。②“Ensuring Secure Seas： Indian Maritime Security Strategy-Indian Navy”， Indian Navy， October 2015， https：／／www.indiannavy.nic.in／sites／default／files／Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf，訪問日期：2018年4月5日。對于美國的“印太戰(zhàn)略”設想，印度已經(jīng)明確提出了保留。印度總理莫迪在2018年的香格里拉峰會上強調，“印度不把印太地區(qū)視為一個戰(zhàn)略、一個排他性的俱樂部或者一個尋求主導權的集團。我們也絕不會認為它是針對任何一個國家的，而是作為一個地理概念?！雹邸癙rime Minister’s Keynote Address at Shangri La Dialogue”，Ministry of External Affairs， Government of India， June 2018， http：／／www.mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／29943／Prime ＋Ministers＋Keynote＋Address＋at＋Shangri＋La＋Dialogue＋June＋01＋2018，訪問日期：2018年11月3日。

美國“印太戰(zhàn)略”過于關注中國的崛起以及與中國的地緣政治競爭，而忽視了該地區(qū)的其他地緣現(xiàn)象和中小國家日益增強的政策獨立性。實際上，地區(qū)內的絕大部分國家都奉行在中美間進行“對沖”的策略，不愿意看到中美走向完全零和博弈，不愿意在中美間選邊。④Jean-Loup Samaan，“Confronting the Flaws in the America’s Indo-Pacific Strategy”， War on the Rocks， February 11， 2019， https：／／warontherocks.com／2019／02／confronting-the-flaws-inamericas-indo-pacific-strategy／，訪問日期：2019年8月2日。這些國家的利益和關切也絕非可以忽視，它們不可能是美國的提線木偶，美國提出的四國戰(zhàn)略構想，過于突出印、日、澳的作用，還會一定程度上挫傷韓國、印尼等地區(qū)強國的自尊心和積極性。而無論是在南亞次大陸，還是東南亞地區(qū)，尚沒有國家正面響應配合美國在該地區(qū)建立針對中國的戰(zhàn)略架構，它們愿意接受“印太”的地理概念，但都強調在該地區(qū)建立包容及非排他性秩序的重要性。值得一提的是，東南亞地區(qū)位于四邊同盟的樞紐區(qū)域，地緣位置十分重要，是美國“印太戰(zhàn)略”成功的第二大地緣關鍵。而對美國意圖的擔憂、對其可持續(xù)性的懷疑、獨特的地理位置以及東盟的“中立性”外交傳統(tǒng)，決定了東盟國家難有強烈的意愿和強大的能力去支持美國的“印太戰(zhàn)略”。⑤Prashanth Parameswaran， “ASEAN and the U.S.Indo-Pacific Strategy”， the Wilson Center， June 24， 2019， https：／／www.wilsoncenter.org／blog-post／asean-and-the-us-indo-pacificstrategy，訪問日期：2019年8月2日。

三是地緣政治與地緣經(jīng)濟的二元對立。諸如“印太”四邊同盟的構想的確能引起這些國家在戰(zhàn)略安全方面的共鳴，但關鍵的問題是，能夠做多少，做到什么程度？在經(jīng)濟全球化和相互依存的背景下，“你中有我、我中有你”，各方利益錯綜交織，特別是包括美國自己在內的四國與中國有著緊密的經(jīng)貿合作，要脫鉤要形成涇渭分明的陣線，可行性并不大。日、澳、印三國都有意愿牽制中國，但它們棄與中國合作的戰(zhàn)略收益于不顧，去置身第一線，與中國強硬對抗，則是另外一回事情?！坝√笔紫仁且环N地理的想象，其次是一種地緣的戰(zhàn)略，最后也是一種秩序的愿景。想象的空間可以無限延伸，戰(zhàn)略的空間受到現(xiàn)實的限制，秩序的形成則取決于戰(zhàn)略的互動。接受了“印太”概念的國家，它們各自的“印太戰(zhàn)略”也不盡相同。美澳日的“印太”觀趨同，但戰(zhàn)略因為受到實力和外交現(xiàn)實的制約而有異。印度的“印太”觀與美澳日不盡相同，也不能說有了一個“印太戰(zhàn)略”。⑥張鋒：“‘印太’的戰(zhàn)略想象，從哪里來，到哪里去？”FT中文網(wǎng)，2018 年 6 月 21 日，http：／／www.ftchinese.com／story／001078107？ page＝2＆archive，訪問日期：2018年10月8日。

“印太”地區(qū)還有個特殊性在于，地緣政治和地緣經(jīng)濟的發(fā)展方向相背離。對于大部分地區(qū)國家而言，地緣安全與經(jīng)濟理性間存在明顯的矛盾，不太容易能被輕易整合。①Marko Juutinen，“ Indo-Pacific Dilemma： Between Development and Geopolitics”， December 18， 2018， https：／／www.orfonline.org／expert-speak／indo-pacific-dilemma-between-development-andgeopolitics-46335／，訪問日期：2019年6月5日。一方面，地區(qū)各國與中國的經(jīng)貿聯(lián)系越來越緊密，中國是“印太”地區(qū)很多國家的第一大貿易伙伴；另一方面，由于海洋爭議、地區(qū)安全困境等問題，大部分國家在安全上更愿意與美國接近。即所謂“經(jīng)濟上靠中國，安全上靠美國”?！坝√彼膰栽敢馓接懡⒁粋€針對中國的聯(lián)盟，很大程度上是因為安全上的考量。兩者的矛盾固然使得中國在區(qū)域外交和睦鄰友好外交中面臨著先天的障礙和關系發(fā)展的天花板，它也限制了美國“印太戰(zhàn)略”可能的發(fā)展深度，使得美國以外的“印太”三國在制衡中國方面同樣很難走遠。美國的“印太”概念明顯低估了該地區(qū)內的經(jīng)濟和政治的相互依存。②“India’ s Cautious Courtship with the US-led Order in Asia”， Editorial Board， ANU， September 2018， http：／／www.eastasiaforum.org／2018／09／24／indias-cautious-courtship-with-the-usled-order-in-asia／#more-147377，訪問日期：2018 年 10月 8日。

四是軍事、經(jīng)濟和外交的推進并不平衡。美國的“印太戰(zhàn)略”起初是一個以地緣政治競爭和軍事遏制中國為主的構想，2018年后，開始有些經(jīng)濟方面的動作，但仍顯得極不平衡。在地緣經(jīng)濟領域，美國方案和美國模式可能并無太強的競爭力，也難以進行大規(guī)模投入。中國與日本、澳大利亞、東南亞和南亞等國家和區(qū)域的超強經(jīng)濟聯(lián)系，主要是由各自的經(jīng)濟稟賦、地緣臨近和國際分工導致的。除了部分發(fā)達經(jīng)濟體之外，“印太”地區(qū)的大部分國家基礎設施落后、投資環(huán)境不佳、投資回報周期不確定，不太符合美國資本的投資偏好。這也是為何自奧巴馬政府以來，一系列的經(jīng)濟合作倡議或計劃無法落地的根本原因。美國國內政企兩界的商業(yè)偏好和傳統(tǒng)都決定了，美國的“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)貿領域只能是虛多實少，無論美國政府調門有多高，美國在該地區(qū)的投資和貿易不太可能有大幅度的增長。③胡波：“美國‘印太’戰(zhàn)略挖的坑，中國怎么應對？”《中國新聞周刊》，2018年6月，總第855期。至于蓬佩奧1.13億美元的所謂“首付款”，則顯得過于微不足道。亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)顯示，到2030年，亞洲每年將需要1.7萬億美元的基礎設施投資來維持其增長。④“Asia Infrastructure Needs Exceed$1.7 Trillion Per Year，Double Previous Estimates”， the Asian Development Bank， February 28， 2017， https：／／www.adb.org／news／asia-infrastructure-needs-exceed-17-trillion-year-double-previous-estimates，訪問日期：2018年11月3日。美國的這筆“首付款”與該地區(qū)的實際發(fā)展需求相比較起來，實在是“滄海一粟”，這不免讓人懷疑美國政策的可持續(xù)性和誠意。

在外交和意識形態(tài)領域，由于特朗普政府上臺后強調“美國優(yōu)先”，退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP），并大幅削減了國務院和國際開發(fā)署的經(jīng)費，美國在“印太”地區(qū)的國際信譽和軟實力嚴重受損。而且，美國國內政治斗爭異常激烈，國會兩黨對立、內閣班子劇烈動蕩。在這種背景下，特朗普政府根本無暇顧及對“印太戰(zhàn)略”的“頂層設計”。即便白宮有完整的戰(zhàn)略設計，也難以得到全面貫徹實施。特別是，馬蒂斯、董云裳（Susan Thornton）等負責“印太戰(zhàn)略”的多名操盤手離職，后續(xù)動作能否延續(xù)近兩年的熱度也尚未可知。特朗普政府關鍵崗位人員提名及任命非常緩慢，現(xiàn)今仍有80%的重要位置（司局級或大使）空缺，如美國駐澳大利亞大使就曾空缺近兩年半。因此，包括日本、澳大利亞在內的“印太”國家普遍擔心美國“印太戰(zhàn)略”和政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。這種過于突出地緣和軍事對抗的不平衡，一方面，會使得地區(qū)內其他國家望而卻步，擔心成為中美競爭的犧牲品，另一方面，會加劇地區(qū)內國家對美國實施“印太戰(zhàn)略”的質疑。

四、結 語

目前看來，美國“印太戰(zhàn)略”得到全面落實的可能性并不大，在特朗普任內，經(jīng)貿、意識形態(tài)和價值觀等支柱估計更是很難有力構建起來。即便是在后特朗普時代，在廣袤的“印太”地區(qū)成功構建起強有力戰(zhàn)略框架和網(wǎng)絡的可行性也不強。但是，由于美國軍事戰(zhàn)略和國防政策向來有較強的連續(xù)性，且美國建制派在“印太戰(zhàn)略”的出臺和推進過程中都起到了很強的作用，地緣政治競爭這根支柱的可信度要高于其他方面。未來，美國“印太戰(zhàn)略”很可能繼續(xù)呈現(xiàn)出一種不平衡的發(fā)展狀態(tài)，即過于凸顯軍事和地緣安全競爭，在美國近兩年的南海政策上已經(jīng)看到了這種趨勢。

當然，即便是地緣政治競爭，如上所述，要實現(xiàn)美國建制派的設想，也有很多的困難和障礙。2017年至今，美國在推進策略方面已經(jīng)做了一些權宜性的調整，比如，強調東盟的“中心地位”以及對既有安全網(wǎng)絡和倡議的重視。未來，美國國內資源的掣肘以及與其盟友和伙伴的互動，都會加大該戰(zhàn)略的不確定性。

然而，美國實施“印太戰(zhàn)略”面臨的上述挑戰(zhàn)或不確定性，并不意味著中國可以高枕無憂。任何戰(zhàn)略和政策都是“求上得中”，美國“印太戰(zhàn)略”雖然難以得到完全實施，但即便部分實現(xiàn)目標，也將給中國造成巨大的戰(zhàn)略壓力和政策困境。①胡波：“美國‘印太’戰(zhàn)略挖的坑，中國怎么應對？”《中國新聞周刊》，2018年6月，總第855期?？紤]到美國“印太戰(zhàn)略”發(fā)展的不平衡性，中國宜將重點放在應對美國發(fā)起的地緣政治競爭。中國最需要做的，還是要持之以恒地推動睦鄰友好外交，經(jīng)略好周邊，將自身的崛起與周邊國家的發(fā)展更好地結合在一起。另外，無論是軍事戰(zhàn)略的“外線”構建，還是“一帶一路”倡議的推進，都需要考慮到美國“印太戰(zhàn)略”實施所帶來的掣肘和干擾，既要有必要的戰(zhàn)略定力，也需要多一份審慎。