董曉偉，王紅巖

(東北財經(jīng)大學(xué)投資工程管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnership，簡稱PPP)，在中國被稱為政府與社會資本合作模式。近年來，PPP得到快速發(fā)展，廣泛應(yīng)用于公用事業(yè)領(lǐng)域，在完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面發(fā)揮了越來越重要的作用。PPP已成為支撐中國新型城市化建設(shè)、提高公共服務(wù)供給效率的重要制度安排，也成為城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投融資方式[1]-[3]。政府采用PPP模式的目的是多重的：獲取私人部門的融資、創(chuàng)新和專業(yè)技能，實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移和成本節(jié)約；為政府贏得好的名聲；及時的項目交付等[4]-[7]。由于PPP在短期內(nèi)的快速發(fā)展，以及政府部門希望借助于PPP模式解決更多的問題，使得中國的PPP實踐出現(xiàn)了偏離PPP理念的現(xiàn)象。為了及時糾正這一偏離，有必要重新回歸到最為本質(zhì)的PPP模式的價值支撐議題。

與傳統(tǒng)模式相比，效率提升尤其是生產(chǎn)效率的提升是政府采用PPP模式的根本動機和核心目的[8-9]。如果PPP模式較傳統(tǒng)模式確有效率優(yōu)勢，那么，效率優(yōu)勢源自什么？獲得效率優(yōu)勢需要付出怎樣的代價？如何才能兌現(xiàn)效率優(yōu)勢？對這一系列問題的解答，微觀上關(guān)系到具體的PPP項目能否成功，宏觀上關(guān)系到PPP模式是否具備充分的實踐價值。因此，本文通過文獻綜述尋找PPP模式較傳統(tǒng)模式的效率優(yōu)勢來源，并在邏輯上探索兌現(xiàn)這些效率優(yōu)勢的可能性。具體地，首先以西方經(jīng)典公私合作伙伴關(guān)系的概念為原點，立足于其經(jīng)濟特征，尋找公私合作伙伴關(guān)系效率優(yōu)勢的來源及其兌現(xiàn)條件，最終落腳到中國的政府與社會資本合作的效率優(yōu)勢及其兌現(xiàn)條件，以期PPP在中國更好地實踐和發(fā)展。

二、PPP的內(nèi)涵、經(jīng)濟特征與效率框架

(一)內(nèi)涵與經(jīng)濟特征

不同學(xué)者對PPP有不同的界定，但在核心內(nèi)涵方面并沒有太大分歧。薩瓦斯[10]認為PPP是指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目；格里姆賽和劉易斯[11]認為PPP是私營實體參與或為基礎(chǔ)設(shè)施供給提供支持的一種契約安排。在文獻中，對PPP內(nèi)涵的解讀和效率優(yōu)勢的來源總是與其經(jīng)濟特征聯(lián)系在一起。關(guān)于PPP的經(jīng)濟特征匯總?cè)绫?所示：

表1 PPP的經(jīng)濟特征

理論內(nèi)涵和經(jīng)濟特征提供了一個理解PPP特有價值的理想視角。PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給途徑，PPP中公共部門的作用仍然是彌補市場失靈。具體到項目效率方面則體現(xiàn)為公共部門和私人部門的分工：PPP中公共部門的職責(zé)是守護配置效率，即修復(fù)市場失靈；私人部門的作用在于提升生產(chǎn)效率[8-9]。這一論斷的成立基于兩點假設(shè)：一是市場失靈理論正確；二是私人部門在生產(chǎn)效率方面比公共部門更擅長。對于第一個假設(shè)，根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)第一定理，只有完全競爭才是帕累托最優(yōu)的，當出現(xiàn)外部性、壟斷、信息不對稱時，就會出現(xiàn)市場失靈和配置效率損失，因而需要公共部門的介入；第二個假設(shè)正是PPP模式的根本支撐。在這兩個假設(shè)都成立的條件下，PPP模式因私人部門的參與而獲得更高的生產(chǎn)效率，又因公共部門的存在使得配置效率也維持在較高的水平。

(二)PPP項目的效率框架

由于成本、公平、適應(yīng)需求變化等方面的不同，不同學(xué)者對效率的界定有所不同，導(dǎo)致研究結(jié)論的可比性較差[14-15]。通常所說的效率指生產(chǎn)效率、配置效率和動態(tài)效率[16]。生產(chǎn)效率也稱為技術(shù)效率或成本效率，指在特定投入的前提下實現(xiàn)產(chǎn)出最大化，或者用最少的資源做最多的事情；配置效率是指供求的匹配，即把資源用在正確的地方和恰當?shù)挠猛?；動態(tài)效率要求的是當前和未來的平衡，指使用新技術(shù)、新運行模式確保當前和未來需求都得到滿足。除此之外，公平也會被看作效率的一個維度[17]-[19]。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，公平確實是重要的方面，但公平超越了經(jīng)濟范疇。借鑒英國財政部的觀點，狹義的效率覆蓋投入和產(chǎn)出，而廣義的效率則覆蓋成本和結(jié)果[16]，英國PFI項目中常用的物有所值評價就是對廣義的效率的評價。在這一相對明確的框架下，在具體的PPP項目效率測量維度方面仍然有明顯的區(qū)分，體現(xiàn)為關(guān)鍵指標的計算和處理方式的不同。Ménard和Saussier[20]以法國的水務(wù)部門為例研究契約模式及其績效表現(xiàn)，將供水質(zhì)量達到法律標準作為一個綜合的績效指標，即將效率、效果、質(zhì)量等諸多因素用一個定性的虛擬變量表示，規(guī)避了具體維度的界定問題。在Andrews和Entwistle[19]關(guān)于跨部門合作關(guān)系的研究中，作者定義了一個投入產(chǎn)出比作為效率的衡量指標，該投入產(chǎn)出比的分子是服務(wù)支出，分母則是一個綜合的產(chǎn)出指數(shù)。在另一研究中，同樣定義了一個投入產(chǎn)出比作為效率的衡量指標，分子是財務(wù)支出，分母仍然是一個綜合產(chǎn)出的代理變量，不同的是該綜合產(chǎn)出是通過問卷調(diào)查得出[18]。以投入產(chǎn)出比作為效率的衡量指標，當涉及具體指標計算時，仍會有不同的選擇，有時候選擇覆蓋投入和產(chǎn)出的狹義的效率，有時候選擇覆蓋成本和結(jié)果的廣義的效率。

三、PPP提升公共項目效率的邏輯

PPP提升公共項目效率的論點，暗含了PPP模式與傳統(tǒng)模式的比較，提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式是指公共部門分別與不同的私人部門簽訂提供相關(guān)資產(chǎn)和提供服務(wù)的契約，即建造和運營分別由不同的私人部門負責(zé)[9]。比較研究發(fā)現(xiàn)，相對于傳統(tǒng)模式，PPP模式具有更強的縮減成本的激勵，但服務(wù)質(zhì)量可能提高也可能降低[21]?？s減成本強激勵往往意味著生產(chǎn)效率或成本效率的提升。

經(jīng)驗研究并不總是支持PPP提升效率的觀點。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，PPP模式在國際范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用，但能否提升效率并不明確[22-23]。Hellowell和Pollock[24]認為由于公共部門的融資成本總是低于私人部門，PPP的成本效率優(yōu)勢是微不足道的。在教育領(lǐng)域，PPP的文獻相對有限，傾向于認為公共部門融資、私人部門管理的PPP模式有更高的效率[25]，但Kingdon[26]認為證據(jù)相當薄弱。其他領(lǐng)域的研究結(jié)論與此類似，并沒有足夠強的證據(jù)支持PPP提升效率的觀點。Ménard和Saussier[20]以法國的水務(wù)部門為例，以成本效率為被解釋變量，研究發(fā)現(xiàn)PPP的系數(shù)并不顯著，與之相反，公對公合作伙伴關(guān)系在效果、效率和公平維度上都有更好的表現(xiàn)。

PPP之所以較傳統(tǒng)模式更有效率，是因為私人部門的參與能夠提升生產(chǎn)效率，即在生產(chǎn)效率方面，私人部門比公共部門更有優(yōu)勢[8-9]。因此，如果PPP模式提升了公共項目的效率，是源于私人部門的參與。對于這一更基本的問題，研究文獻更加豐富并影響深遠，但研究結(jié)論同樣充滿矛盾。格里姆賽和劉易斯[11]認為純粹的基礎(chǔ)設(shè)施因官僚主義、政治介入和干預(yù)、缺乏新的投資資金、設(shè)施的管理和維護能力薄弱等而陷入低效率，政府通常以違背經(jīng)濟效率的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的融資、定價供給。Hood[27]主張將私人部門的管理方法和技術(shù)應(yīng)用到公共部門，認為市場競爭刺激了私人部門對效率的追求，而公共部門一直以來缺乏這種競爭壓力，如果合同制擴大到更多服務(wù)領(lǐng)域，政府就可以節(jié)約大量納稅人的錢，同時也保留了公共服務(wù)的有效供給[10]。反對者則認為私有化的正確性取決于現(xiàn)實市場是否接近標準市場模式，而現(xiàn)實的公共基礎(chǔ)設(shè)施市場顯然不是完全競爭的，私人部門帶來的更多的是串謀、價格剛性和壟斷，甚至由于合同管理的復(fù)雜性而走向更低的效率[28]。

不同領(lǐng)域的經(jīng)驗研究同樣沒有壓倒性的一致結(jié)論。Sibbel和Nagarajah[29]認為公共醫(yī)院和私人非盈利醫(yī)院項目比盈利性醫(yī)院項目更有效率。在教育領(lǐng)域，經(jīng)驗研究傾向于認同私人部門的效率更高[30-31]，表現(xiàn)為私人學(xué)校支付給教師的工資更低，教師的缺勤率也更低，私人學(xué)校的教師用于教學(xué)的時間更久[32]。在一項關(guān)于私有化對效率影響的研究中，考察了土耳其水泥廠私有化前后的表現(xiàn)，研究發(fā)現(xiàn)私有化確實提升了勞動生產(chǎn)率，而配置效率則依賴于競爭環(huán)境的變化[33]。

PPP模式較傳統(tǒng)模式具有效率優(yōu)勢，這種效率優(yōu)勢歸根結(jié)底源自私人部門借助于PPP模式進入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，而私人部門在理論上比公共部門有效率。經(jīng)驗研究和實證研究并不能提供足夠充分的證據(jù)證明私人部門較公共部門更有效率，也沒有充分的證據(jù)證明PPP模式能夠提升公共項目的效率。但對于實踐而言，不論是傳統(tǒng)的政府供給模式、完全的私人供給模式，還是混合的PPP模式，效率取決于一些更基本的要素，如競爭、規(guī)則、招募員工和薪酬制度的自主權(quán)、法律制度和金融市場的發(fā)展等[16]。

四、PPP的效率優(yōu)勢

PPP能否提升公共項目的效率取決于理論上的效率優(yōu)勢能否兌現(xiàn)，而效率優(yōu)勢兌現(xiàn)則取決于競爭、規(guī)則、招募員工和薪酬制度自主權(quán)、法律制度、金融市場的發(fā)展等基本要素能否以低成本的方式進入公共項目領(lǐng)域。PPP模式提供的解決方案是借助于私人部門的力量在公共項目領(lǐng)域引入上述要素，本文進一步追溯在PPP模式下這些基本要素進入公共項目領(lǐng)域的途徑，即效率優(yōu)勢的來源問題。同時，討論通過PPP模式引入這些要素所付出的代價。在此基礎(chǔ)上，探索兌現(xiàn)PPP模式理論的效率優(yōu)勢的可能性。

(一)效率優(yōu)勢的來源

盡管經(jīng)驗研究充滿爭議，但如果認同PPP具有理論上的效率優(yōu)勢，則意味著認同私人部門在生產(chǎn)效率上比公共部門更有優(yōu)勢，是私人部門的參與帶來了生產(chǎn)效率的提升。在項目效率方面，也就可以認同公共部門的職責(zé)是守護配置效率，私人部門的作用是提升生產(chǎn)效率的觀點[8-9]。V?lil?[8]認為相關(guān)資產(chǎn)的私人擁有、項目不同環(huán)節(jié)的捆綁打包交由私人部門負責(zé)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移都會激勵私人部門提升生產(chǎn)效率。Andrews和Entwistle[14]認為這種源于私人部門的效率優(yōu)勢通過三種不同的機制實現(xiàn)：一是招投標程序的競爭效應(yīng)；二是所有權(quán)效應(yīng)；三是規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。PPP的物有所值被認為是通過有效的風(fēng)險配置、全生命周期服務(wù)交付、私人部門的管理技能和內(nèi)部環(huán)節(jié)(設(shè)計、融資、建設(shè)和運營等)的捆綁實現(xiàn)的[34]。學(xué)者對PPP效率優(yōu)勢的來源的表述可以概括為如下五點:

1.所有權(quán)效應(yīng)與捆綁效應(yīng)

在契約不完全的條件下，資產(chǎn)的所有權(quán)是重要的，因為所有者擁有資產(chǎn)的剩余控制權(quán)就可以任意處置該資產(chǎn)。Hart[35]認為所有權(quán)會影響到包含效率、服務(wù)質(zhì)量等因素在內(nèi)的項目績效，所有權(quán)能夠解決由于契約的不完全導(dǎo)致的低效率。因此，當服務(wù)質(zhì)量能夠很好地通過初始契約約定，而建造質(zhì)量很難控制時，PPP模式是一個好的選擇。在該理論框架下，PPP模式與傳統(tǒng)模式的選擇簡化為資產(chǎn)質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量可約定程度的比較，當服務(wù)質(zhì)量容易約定而資產(chǎn)質(zhì)量難以約定時，就把建設(shè)和運營捆綁打包給私人部門。而建設(shè)和運營的捆綁與PPP項目管理所強調(diào)的全生命周期成本管理相對應(yīng)，在捆綁的PPP模式下，政府購買的是服務(wù)，私人部門會權(quán)衡建設(shè)和運營成本以實現(xiàn)全生命周期的最低成本。根據(jù)科斯的理論，如果項目生命周期的不同環(huán)節(jié)之間具有外部性，全生命周期的捆綁式契約能夠使這種外部性內(nèi)部化，因而提升經(jīng)濟效率。經(jīng)驗研究在一定程度上支持這一理論。Alonso和Andrews[36]使用英格蘭和威爾士1998—2012年監(jiān)獄的面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)私人監(jiān)獄在更容易衡量的維度方面表現(xiàn)更好，而公共監(jiān)獄則在不容易衡量的維度方面表現(xiàn)更優(yōu)。一項關(guān)于丹麥的學(xué)校保潔成本的研究發(fā)現(xiàn)，在分散化市政、中央市政和私有化三種方式的比較中，私有化方式的成本平均降低29%，中央市政方式的成本平均降低6%[37]，這一研究同時為所有權(quán)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的存在提供了證據(jù)——私有化方式比分散化市政有所有權(quán)優(yōu)勢，而中央市政則比分散化市政有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。Crespo-Cebada等[38]在研究學(xué)校所有權(quán)對效率的影響時，采用得分匹配法規(guī)避掉自我擇校傾向問題后，認為以PPP模式運營的學(xué)校比公立學(xué)校更有效率。

2.競爭效應(yīng)

在由配置效率和生產(chǎn)效率構(gòu)成的效率框架下，與競爭效應(yīng)相聯(lián)系的是配置效率，在公共項目領(lǐng)域，配置效率始終是由公共部門負責(zé)[8]。PPP模式下的競爭主要體現(xiàn)為招投標程序與契約的競爭性[39]，而傳統(tǒng)模式下資產(chǎn)交付和服務(wù)交付同樣可以通過競爭性招投標程序?qū)崿F(xiàn)。在該邏輯下，競爭效應(yīng)并不是PPP效率優(yōu)勢的來源，Hodge等[40]認為如果競爭性招投標程序和競爭性契約能夠提升效率，那么由公共部門、私人部門還是由第三方交付都無關(guān)緊要。因為在公共部門中引入競爭性機制，同樣能夠提升效率[28-41]。但支持者認為競爭性招投標程序和競爭性契約畢竟能夠促使服務(wù)的交付者更關(guān)注質(zhì)量、最大限度降低成本等方面的核心表現(xiàn)[42]，而競爭性契約并不能識別公共部門與私人部門的區(qū)別。盡管如此，經(jīng)驗研究仍然提供了一些支持競爭效應(yīng)的證據(jù)，私人部門總是比公共部門具有更強的競爭屬性，私人部門也總是比公共部門更擅長競爭[9]，Hodge等[40]也承認平均來看競爭性招投標程序降低了服務(wù)的單位成本。

3.規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)

PPP效率優(yōu)勢的另一個來源是公共部門和私人部門在獲得規(guī)模經(jīng)濟上的差別。對丹麥的學(xué)校保潔成本的研究表明，與分散化市政方式相比，采用中央市政的方式能夠縮減成本6%，私有化方式能夠縮減成本29%，并認為這一成本差異除了傳統(tǒng)的所有權(quán)效應(yīng)和競爭效應(yīng)外，還有來自規(guī)模經(jīng)濟的差別[37]。由于公共部門長期規(guī)避市場競爭，并且其所有權(quán)并不像私人部門中那么清晰，使得公共部門更擅長取悅利害相關(guān)者而不是獲取規(guī)模經(jīng)濟。實際上，即便存在激勵和動機，限于地方政府的行政區(qū)劃，公共部門也很難獲得規(guī)模經(jīng)濟，公對公合作伙伴關(guān)系可能是一個選擇，但很難實現(xiàn)。PPP或許能夠?qū)崿F(xiàn)這一源自規(guī)模經(jīng)濟的效率優(yōu)勢，并以低的服務(wù)價格和高的服務(wù)質(zhì)量交付[37-43]。

4.風(fēng)險轉(zhuǎn)移效應(yīng)

鑒于PPP中的契約具有長期性、不完全、監(jiān)管困難和服務(wù)標準模糊等因素，使得項目面臨更多的不確定性和風(fēng)險，而風(fēng)險轉(zhuǎn)移是PPP模式的核心經(jīng)濟特征。不論風(fēng)險被轉(zhuǎn)移給PPP中的哪一方，都會盡可能減小該風(fēng)險對項目的負面影響[44-45]。每一項風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給最擅長管控或最有能力承擔該風(fēng)險的一方，這意味著風(fēng)險評估能力和風(fēng)險管理能力的提升并導(dǎo)致更低的項目成本，進而提升生產(chǎn)效率。如果不止一個合作伙伴能夠管控某項風(fēng)險，將該風(fēng)險分配給最具有成本效益的一方，就能夠提升生產(chǎn)效率。

5.個體努力水平提升效應(yīng)

研究PPP效率優(yōu)勢的基本分析單位是產(chǎn)權(quán)、組織、交易和不確定性，但對任何交易、組織和項目而言，決策的基本單位始終是組織中的個體而不是組織本身，組織中的個體決定自身的行動、行動的節(jié)奏、質(zhì)量和為此付出的時間，即每個人會選擇一個自身最偏好的“行動—節(jié)奏—質(zhì)量—時間”束，個體偏好則構(gòu)成了個體努力水平[46]，并決定了個體工作的效率。如果私人部門的進入使得PPP模式下個體努力水平大于傳統(tǒng)模式下的個體努力水平，采用PPP模式則意味著個體努力水平和生產(chǎn)效率的提升。經(jīng)驗研究為PPP模式的個體努力水平提升效應(yīng)提供了一定的證據(jù)[32-33]，私人部門的員工比公共部門的員工有更強的激勵去努力工作，個體努力水平提升效應(yīng)很可能是PPP模式重要的效率優(yōu)勢來源。

(二)交易成本

根據(jù)PPP的經(jīng)濟特征，PPP模式具有效率優(yōu)勢的同時，也產(chǎn)生了額外的交易成本。從項目生命周期的視角看，PPP的交易成本分為事前交易成本和事后交易成本，其中事前交易成本包括信息搜尋成本和討價還價成本，事后交易成本主要是監(jiān)管成本[47]。PPP在本已十分復(fù)雜的大型項目采購的工作中又增加了一層實質(zhì)性的額外的復(fù)雜性，體現(xiàn)為更長的采購時間和更高的采購成本[13]?？傮w而言，與傳統(tǒng)模式相比，PPP具有更多的交易成本，其交易成本同樣源自契約長期性特征、產(chǎn)權(quán)和融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險共擔，使得招投標、簽約和監(jiān)管過程都更加成本高昂[8]。

據(jù)Allen[48]估計，PPP模式下競標者的競標成本達到了項目預(yù)期總成本的3%，是傳統(tǒng)模式的三倍。高額的競標成本使得招投標的競爭性很難實現(xiàn)，潛在的效率優(yōu)勢也會成為泡影。由于PPP項目的復(fù)雜性，公共部門和私人部門的談判過程漫長并伴隨著高昂的談判成本。與此同時，在項目生命周期中再談判幾乎是不可避免的，再談判的成本也相當可觀。PPP項目中由于私人部門擁有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，所提供服務(wù)的質(zhì)量難以衡量也難以監(jiān)管，必然伴隨著高昂的監(jiān)管成本。美國的證據(jù)表明，在PPP模式中因?qū)λ饺瞬块T的監(jiān)管而產(chǎn)生的額外成本是契約價值的3%—25%[49]。除了信息搜尋成本、討價還價成本和監(jiān)管成本這些直接成本以外，PPP中的長期契約還會產(chǎn)生間接成本，私人部門會把類似于合同終止風(fēng)險的不確定性轉(zhuǎn)換為成本因素[50]。

(三)效率優(yōu)勢兌現(xiàn)

相對于傳統(tǒng)模式，盡管所有權(quán)效應(yīng)、捆綁效應(yīng)、競爭效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移效應(yīng)和個體努力水平提升效應(yīng)使得PPP模式理論上具有可觀的效率優(yōu)勢，但同時也具有高昂的信息搜尋成本、討價還價成本和監(jiān)管成本，這些交易成本完全有可能抵消所有潛在的效率優(yōu)勢。Andrews和Entwistle[14]認為效率優(yōu)勢兌現(xiàn)依賴于地方政府釋放這些潛在效率優(yōu)勢的能力，并定義這種能力為地方政府管理能力，歸根結(jié)底是管理與私人部門關(guān)系的能力，只有具備較強管理能力的地方政府才能夠通過PPP提升公共項目的效率。同時，客戶和承包商之間高度信任的伙伴關(guān)系被認為是解決不完全契約問題的方案，公共部門與私人部門高度信任的伙伴關(guān)系對效率優(yōu)勢兌現(xiàn)具有重要作用，地方政府管理能力的一個重要方面就是構(gòu)建和維系與私人部門的信任關(guān)系。

經(jīng)驗研究的證據(jù)表明，戰(zhàn)略管理、項目治理、契約管理等管理要素，在PPP的效率優(yōu)勢兌現(xiàn)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。而管理要素的作用并不僅限于此，在更加廣義的背景下，PPP效率優(yōu)勢兌現(xiàn)一方面需要最大程度釋放理論上的效率優(yōu)勢，另一方面要最小化交易成本，源自公共部門、私人部門或任何參與方的不當行為都可能導(dǎo)致某種效率優(yōu)勢難以發(fā)揮作用，也可能導(dǎo)致交易成本增加，最終的結(jié)果都是PPP的效率優(yōu)勢難以兌現(xiàn)。

私人部門往往為了利益而采取機會主義行為，私人投資者為了實現(xiàn)利潤最大化選擇最優(yōu)的機會主義行為，而不是選擇最大程度的機會主義行為，如果地方政府在契約設(shè)計時制定有效激勵機制就有可能遏制私人部門的機會主義行為，并有助于PPP的效率優(yōu)勢兌現(xiàn)。此外，在完全契約下，當出現(xiàn)關(guān)于收益的外部沖擊時，完全契約的狀態(tài)依存條款導(dǎo)致對沖擊信息的識別是高成本的；在不完全契約下，因不存在狀態(tài)依存條款而規(guī)避了外部沖擊信息的識別過程，但不完全契約下的代理成本較高。因此，地方政府對契約類型的選擇應(yīng)該是基于信息識別成本與代理成本的比較，當公共部門出現(xiàn)腐敗時，更加偏好的選擇是不完全契約，對應(yīng)的就是PPP模式。當私人部門的機會主義行為和公共部門的腐敗行為同時出現(xiàn)，這意味著對于那些本不適用于PPP模式的項目由于公共部門和私人部門的主觀意愿而選擇了PPP模式，效率優(yōu)勢兌現(xiàn)幾乎是不可能的。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域，系統(tǒng)的管理機制可能比管理要素和管理理念具有更大的作用。

五、中國的政府與社會資本合作

中國的政府與社會資本合作并不等同于西方國家的公私合作伙伴關(guān)系。從中國官方對政府與社會資本合作的定義可以發(fā)現(xiàn)，政府與社會資本合作與西方國家的公私合作伙伴關(guān)系的最根本的差異在于社會資本與私人部門的差異，如表2所示。財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式的操作指南(試行)》(財金[2014]113號)明確提出，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺和其他控股國有企業(yè)。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號)指出，對于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的當?shù)仄脚_公司，可作為社會資本參與當?shù)卣c社會資本合作項目。對于這一矛盾，趨同的認識和理念是國有企業(yè)可以作為社會資本，但要獨立于當?shù)卣?。值得注意的是，在PPP實踐中，以社會資本身份參與PPP項目的國有企業(yè)，無論是在參與項目數(shù)量上還是在參與項目規(guī)模上，都遠大于以社會資本身份參與PPP的民營企業(yè)。

根據(jù)委托代理理論和產(chǎn)權(quán)理論，民營企業(yè)比國有企業(yè)更擅長處理委托代理問題，公私合作伙伴關(guān)系模式下民營企業(yè)擁有相關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)，并最大程度利用該長處；國有企業(yè)作為社會資本時，單從所有權(quán)效應(yīng)看，與傳統(tǒng)模式并無本質(zhì)的改變。對中國大型國有企業(yè)的研究一致認為這些企業(yè)存在一個服從的組織氛圍，個體和集體的主動性都被抑制了。因此，當國有企業(yè)作為社會資本參與PPP項目時，所有權(quán)效應(yīng)會消失，競爭效應(yīng)和個體力水平提升效應(yīng)會削弱。同時，由于更大的復(fù)雜程度，政府與社會資本合作中的競標成本、談判成本和監(jiān)管成本并不比公私合作伙伴關(guān)系模式少，政府與社會資本合作的效率優(yōu)勢兌現(xiàn)比公私合作伙伴關(guān)系的效率優(yōu)勢兌現(xiàn)更加困難。此外，地方政府和企業(yè)之間的合謀是中國經(jīng)濟高增長率和高事故率并存的原因，而地方政府與國有企業(yè)合謀的障礙更少，尤其是當他們存在隸屬關(guān)系時，這種合謀可能會對項目產(chǎn)生致命的影響。

表2 政府與社會資本合作的定義

但國有企業(yè)作為社會資本參與PPP項目也并非完全沒有益處，公對公合作伙伴關(guān)系在效率、效果和公平維度上都有更好的表現(xiàn)[20]，因為參與方對合作伙伴身份屬性的理解和認同會減少相應(yīng)的交易成本，國有企業(yè)作為社會資本可能也會有類似的作用機制。在公私合作伙伴關(guān)系背景下，分析效率優(yōu)勢來源時并不曾涉及協(xié)同效應(yīng)，PPP是指公共部門與私人部門間長期的合作，他們共同提供產(chǎn)品或服務(wù)，共擔風(fēng)險和成本，共享收益。因此，PPP所倡導(dǎo)的核心理念是合作，如果捆綁式契約與全生命周期管理是PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)模式的表現(xiàn)形式，合作理念和協(xié)同效應(yīng)則是PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)模式的根本。在策略性環(huán)境下，由于公共部門與私人部門在核心利益、價值觀和戰(zhàn)略上的分歧，聯(lián)合決策、共同組織幾乎是不可能的，合作與協(xié)同效應(yīng)很難實現(xiàn)，PPP契約最終又回到傳統(tǒng)模式。但在政府與社會資本合作背景下，尤其是在國有企業(yè)是社會資本的主導(dǎo)時，政府部門與國有企業(yè)在核心利益、價值觀和戰(zhàn)略上的分歧可能較公私合作伙伴關(guān)系小的多，因而更容易實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。不同于公私合作伙伴關(guān)系，協(xié)同效應(yīng)應(yīng)該成為政府與社會資本合作所追求的重要的效率優(yōu)勢來源。

六、結(jié) 論

PPP模式的理論內(nèi)涵和經(jīng)濟特征是理解其效率優(yōu)勢的原點。文獻梳理發(fā)現(xiàn)，PPP效率優(yōu)勢的來源通常包含所有權(quán)效應(yīng)、捆綁效應(yīng)、競爭效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移效應(yīng)和個體努力水平提升效應(yīng)。同時PPP模式也具有更高的交易成本，包括競標成本、談判成本和監(jiān)管成本。因此，對于具體的PPP項目，效率優(yōu)勢兌現(xiàn)則取決于上述效應(yīng)的效率提升導(dǎo)致的成本降低是否超過由于交易成本增加導(dǎo)致的成本上升。以地方政府管理能力為核心的管理要素在效率優(yōu)勢兌現(xiàn)中起著至關(guān)重要的作用，因為地方政府管理能力決定著是否最大程度釋放潛在的效率優(yōu)勢、是否最大程度減少交易成本。

PPP效率優(yōu)勢兌現(xiàn)機制同樣適用于中國的政府與社會資本合作，但又有所區(qū)別。最核心的區(qū)別在于對社會資本的界定，西方國家的公私合作伙伴關(guān)系所反映的僅限于公共部門與私人部門的合作，而在政府與社會資本合作中，社會資本包含國有企業(yè)，實踐時國有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。這一差異對效率優(yōu)勢兌現(xiàn)產(chǎn)生重要影響，體現(xiàn)在所有權(quán)效應(yīng)難以發(fā)揮作用、競爭效應(yīng)和個體努力水平提升效應(yīng)削弱，但也可能因為政府部門與國有企業(yè)身份屬性的差異較公私合作伙伴關(guān)系小，進而使得相互間的理解和認同增強而降低交易成本，政府與社會資本合作也更有可能實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。盡管如此，由于更大的復(fù)雜性和不確定性，政府與社會資本合作也給地方政府管理能力提出了更大的挑戰(zhàn)。