寇鐵軍，范叢昕

(東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國逐步告別傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，進入新常態(tài)下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期。面對新一輪的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，昔日“高能耗、低效率”的生產(chǎn)模式和“以犧牲環(huán)境為代價”的經(jīng)濟發(fā)展理念已不再被認可，片面追求經(jīng)濟增長、忽視生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的弊端日益顯現(xiàn)。據(jù)《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，全國338個地級以上城市中，空氣質(zhì)量超標(biāo)城市占比高達70.7%；水質(zhì)被評為“較差”和“極差”級別的地下水監(jiān)測點占66.6%；土地環(huán)境不容樂觀，全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，對耕地質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。因此，中國在環(huán)保領(lǐng)域任重道遠。

為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國政府將“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境”列為基本國策，并在黨的十九大中明確指出要“形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。為此，中央和地方各級政府愈發(fā)重視在節(jié)能環(huán)保方面的財政投入，學(xué)術(shù)界也將致力于節(jié)能環(huán)保財政支出的研究上。

當(dāng)前學(xué)者大多針對節(jié)能環(huán)保財政支出效率進行實證分析，官永彬[1]運用DEA方法測算出中國省級地方政府的節(jié)能環(huán)保財政支出效率，發(fā)現(xiàn)測得的效率在整體改善的趨勢下仍有較大提升空間；朱浩等[2]運用DEA-Tobit兩階段模型測算出各省節(jié)能環(huán)保財政支出普遍無效率，并指出以GDP為核心的考核機制是影響效率的主要原因。在此基礎(chǔ)上，程承坪和陳志[3]擴大了影響因素的考察范圍，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化程度對省級政府的節(jié)能環(huán)保財政支出效率具有顯著負效應(yīng)，而人口規(guī)模與經(jīng)濟狀況則具有顯著正效應(yīng)；潘孝珍[4]發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)度與地方節(jié)能環(huán)保財政支出效率呈負相關(guān)，應(yīng)努力發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付對地方行為的引導(dǎo)作用；王靜和潘越[5]將灰色關(guān)聯(lián)法與交叉DEA的優(yōu)勢結(jié)合起來，構(gòu)建灰色DEA模型評價山東地方節(jié)能環(huán)保財政支出效率，并從體制建設(shè)與具體執(zhí)行方面給出了改進建議。

還有部分文獻針對節(jié)能環(huán)保財政支出效應(yīng)進行了探討，在環(huán)境層面，張玉[6]基于省級面板數(shù)據(jù)證明了節(jié)能環(huán)保財政支出具有明顯的環(huán)境治理效應(yīng)；李鐵等[7]發(fā)現(xiàn)地方節(jié)能環(huán)保財政支出可降低污染排放，不過雖抑制了廢水和SO2的排放，卻促進了固體廢物的排放。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)層面，杜欣[8]以2007—2012年工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)為研究對象，運用動態(tài)面板模型廣義矩估計方法證實節(jié)能環(huán)保財政支出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極作用；原毅軍和孔繁彬[9]發(fā)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保財政支出有效扭轉(zhuǎn)并彌補了工業(yè)規(guī)模收益遞減趨勢，促進了工業(yè)技術(shù)進步。在經(jīng)濟層面，劉赫和王粲[10]發(fā)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保財政支出對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用大于其抑制作用。

從已有文獻來看，國內(nèi)外學(xué)者的多數(shù)研究致力于分析節(jié)能環(huán)保財政支出效率及相關(guān)效應(yīng)，并傾向于探尋導(dǎo)致支出效率低下的外部因素，對內(nèi)在原因的關(guān)注略顯不足；在使用DEA方法測算效率時，輸出指標(biāo)多集中于工業(yè)三廢，對生活層面和節(jié)能領(lǐng)域有所忽視；針對實證結(jié)果給出的建議不夠全面，多為就事論事的簡單解答。本文將對節(jié)能環(huán)保財政支出進行全面剖析，從多個角度分析其當(dāng)前存在的問題，進而給出較為完整的改進建議。

二、中國節(jié)能環(huán)保財政支出現(xiàn)狀分析

(一)節(jié)能環(huán)保財政支出演變歷程

2007年之前，中國尚未單獨設(shè)立環(huán)境保護類級支出，而是將與環(huán)境保護相關(guān)的財政支出設(shè)為款級，分散到其他類級科目之下，如環(huán)境保護基建支出包含在基本建設(shè)支出之中，天然林保護、退耕還林、防沙治沙包含在林業(yè)支出之中，環(huán)境保護事業(yè)費包含在工業(yè)交通等部門事業(yè)費之中。這種多渠道的環(huán)保支出過于分散，既不利于全面統(tǒng)計分析，也無法對支出狀況進行確切的監(jiān)督與掌控?？梢姡藭r國家財政對環(huán)境管治的力度和決心尚顯不足。

2007年之后，中國政府在財政收支分類改革中新設(shè)“211環(huán)境保護”類級支出，下設(shè)10款46項，自此環(huán)境保護事業(yè)有了獨立的類、款、項三級支出科目，為相關(guān)工作的全面開展和有效執(zhí)行提供了保障。隨著環(huán)境問題的日益顯現(xiàn)，環(huán)境保護工作逐漸深入，“211環(huán)境保護”的細分款項經(jīng)歷了不斷的調(diào)整和完善。2008年，新增能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源3款及自然保護區(qū)等6項；2009年，再增資源綜合利用、能源管理事務(wù)兩款及退牧還草工程建設(shè)等15項，能源相關(guān)的款級科目不斷增加，說明中國節(jié)能意識有所增強，環(huán)境保護的范疇不再局限于對污染的防控。在這一趨勢下，2011年，“211環(huán)境保護”類級支出正式更名為“211節(jié)能環(huán)?！保鼫蚀_地表明了支出的功能和方向，并為能源節(jié)約利用等5個款級科目設(shè)立了同名的項級科目。2012—2016年，中國對節(jié)能環(huán)保財政支出中的項級科目和個別小規(guī)?？罴壙颇窟M行了進一步的刪減、增設(shè)與更名，截至2016年，“211節(jié)能環(huán)?！敝С龉舶?5款61項，科目覆蓋更廣，兼具事前保護、事中管控以及事后治理三層防護[11]，對重點工作的詮釋也更加明晰。

(二)節(jié)能環(huán)保財政支出規(guī)模分析

2017—2016年中國節(jié)能環(huán)保財政支出情況如表1所示。

表1 2007—2016年全國、中央本級和地方節(jié)能環(huán)保財政支出

從絕對規(guī)模來看，2007—2016年，全國節(jié)能環(huán)保財政支出總體呈增長趨勢，從2007年的996億元增長至2016年的4 735億元，增長了3.754倍；中央本級節(jié)能環(huán)保財政支出從35億元增長至295億元，增長了7.429倍，其中，2015年支出額達到最高值400億元，在2016年有所減少，但總體保持增長趨勢；地方節(jié)能環(huán)保財政支出不斷增長，由961億元增長至4 439億元，增長了3.619倍。可見，在納入財政預(yù)決算類級科目后，中國節(jié)能環(huán)保財政支出在全國、中央本級和地方三個層面的增長都很顯著。

值得注意的是，地方在全國節(jié)能環(huán)保財政支出總額中占絕對比重，均值高達95.6%，說明中國節(jié)能環(huán)保工作的落實主體為地方政府；中央本級節(jié)能環(huán)保財政支出平均僅占4.4%，但中央政府可以通過規(guī)?？捎^的轉(zhuǎn)移支付影響節(jié)能環(huán)保財政支出效果，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。從轉(zhuǎn)移支付變化上看，雖然其數(shù)額從2007年的748億元增長至2016年的1 688億元，但占地方節(jié)能環(huán)保財政支出的比重卻由77.8%下降至38.0%，結(jié)合地方節(jié)能環(huán)保財政支出的增長狀況可知，地方政府在節(jié)能環(huán)保方面投入的自有財力不斷增長，在地方財政日漸吃緊的背景下，地方政府在支持節(jié)能環(huán)保事業(yè)上面臨的財政壓力持續(xù)增大。

從相對規(guī)模來看，2007—2016年，全國節(jié)能環(huán)保財政支出占財政總支出比重在波動中有所提升，從2007年的2.0%穩(wěn)步攀升至2010年的2.7%，隨后三年有所下降，回落至2.4%，2014年又繼續(xù)上升，2015年重新攀升至之前的最高比重2.7%，并再次顯露出下降的趨勢。節(jié)能環(huán)保財政支出占全國GDP比重變化也呈相似狀態(tài)，由2007年的0.4%升至2009年的0.6%，在2010年短暫維持之后由降到升，在2015年達到峰值0.7%，隨后又有所回落。可見，節(jié)能環(huán)保財政支出在財政總支出和全國GDP中所占比重具有聯(lián)動性，波動上升的趨勢表明國家及財政對節(jié)能環(huán)保事業(yè)的重視，但比重而言，中國節(jié)能環(huán)保財政支出應(yīng)有更大空間。

從增長角度來看，2008—2016年，中國節(jié)能環(huán)保財政支出年均增速達到19.7%，高于同期財政總支出年均增速16.1%和全國GDP年均增速12.0%，說明中國對節(jié)能環(huán)保的重視程度有所提高，與之相關(guān)的財政支出力度也在逐步加大。然而，在增長趨勢方面，節(jié)能環(huán)保財政支出增速在波動中呈減緩趨勢，并且很不穩(wěn)定，由2008年45.7%的最高增速降至2011年的8.1%，隨后雖于2015年回升至25.9%，但2016年又首次出現(xiàn)了1.4%的負增長。結(jié)合財政總支出增速和全國GDP增速可知，中國節(jié)能環(huán)保財政支出的增長趨勢不完全與財政總支出和全國GDP相關(guān)，且連貫性不強，不穩(wěn)定的節(jié)能環(huán)保財政支出不利于財政在資源配置方面發(fā)揮持續(xù)穩(wěn)定的作用。隨著環(huán)境污染、能源短缺等狀況的不斷顯現(xiàn)，政府應(yīng)進一步加強環(huán)境治理力度，扭轉(zhuǎn)節(jié)能環(huán)保財政支出增速趨于減緩的局面，強化節(jié)能環(huán)保財政支出與財政規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。

(三)節(jié)能環(huán)保財政支出結(jié)構(gòu)分析

1．整體支出結(jié)構(gòu)分析

中國于2007年設(shè)立“211環(huán)境保護”類級支出科目，由于初期不斷充實和調(diào)整其下設(shè)的款、項級科目，使2007—2009年節(jié)能環(huán)保財政支出的決算金額只有部分公開，自2010年后才將明細支出全部公開，因而本文主要分析2010—2016年中國節(jié)能環(huán)保財政支出的方向及情況(如表2所示)。

從比重來看，2010—2016年，中國節(jié)能環(huán)保財政支出中平均占比較高的科目分別是污染防治(28.4%)、能源節(jié)約利用(16.7%)、退耕還林(9.3%)、污染減排(9.2%)和其他節(jié)能環(huán)保支出(8.4%)。進一步分析各款級科目支出金額發(fā)現(xiàn)，支出比重最高的前五項中只有污染防治和其他節(jié)能環(huán)保支出在數(shù)值上保持了穩(wěn)定且可觀的增長，其中，污染防治支出從720億元增長至1 448億元，增長了1.011倍，其他節(jié)能環(huán)保支出增長了6.792倍；能源節(jié)約利用和污染減排支出波動較為頻繁，且總體增速低于節(jié)能環(huán)保財政支出增速，故所占比重雖然不低但呈下降趨勢；退耕還林支出則逐年減少，占總支出比重持續(xù)走低。說明中國在發(fā)展節(jié)能環(huán)保事業(yè)的進程中不斷重視事后的污染防治，對其涵蓋的水體、大氣、固體廢棄物及噪聲等多種污染進行持續(xù)防控和治理；對能源節(jié)約利用、污染減排等事前支出的關(guān)注尚顯不足，支出穩(wěn)定性較差；對于支出金額顯著增長的其他節(jié)能環(huán)保支出，其具體支出內(nèi)容有待進一步細化。

從增速來看，節(jié)能環(huán)?？罴壙颇恐谐烁€林(-4.2%)、退牧還草(-2.1%)、可再生能源(-0.5%)三項以外，其他科目平均增速皆為正值，其中，其他節(jié)能環(huán)保支出(43.6%)、天然林保護(28.3%)、自然生態(tài)保護(21.9%)、環(huán)境保護管理事務(wù)(16.5%)及環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察(15.3%)增速較快，已墾草原退耕還草(494.2%)和能源管理事務(wù)(717.2%)增速過高是由其極不穩(wěn)定的支出變化所致?？梢?，中國在節(jié)能環(huán)保資金投入過程中愈發(fā)注重生態(tài)保護、環(huán)境監(jiān)管等事中控制，對退耕還林、退牧還草及可再生能源的關(guān)注度有所下降，個別科目受相關(guān)政策和環(huán)境臨時狀況的影響，支出波動過大，雖然靈活但資金投入連續(xù)性不足，不利于相應(yīng)工作持續(xù)有效地開展。

表2 2010—2016年全國節(jié)能環(huán)?？罴壙颇恐С?單位：億元

注：已墾草原退耕還草部分支出金額過小無法顯示；平均增速、平均占比的計量單位為%。

2.中央本級與地方支出結(jié)構(gòu)分析

為了分析中央本級與地方在節(jié)能環(huán)保財政支出結(jié)構(gòu)上的特點，本文以2016年為例，分別對中央本級與地方節(jié)能環(huán)保財政支出內(nèi)容進行對比(如表3所示)。

表3 2016年中央本級與地方節(jié)能環(huán)保財政支出結(jié)構(gòu)比較

注：中央本級退牧還草支出金額過小無法顯示；款級科目按照2016年全國和中央決算表中的順序排列。

由表3可知，中央本級支出中能源管理事務(wù)、其他節(jié)能環(huán)保支出、能源節(jié)約利用和天然林保護的數(shù)額較大，僅前兩項占比就高達66.2%。地方則把污染防治、其他節(jié)能環(huán)保財政支出、能源節(jié)約利用等作為重點領(lǐng)域，其中，污染防治明顯高于其他支出，在總支出中占32.5%。同中央本級相比，地方多出了風(fēng)沙荒漠治理和已墾草原退耕還草兩個支出科目，說明地方承擔(dān)了更多實際性的修復(fù)工作?？梢姡醒朐诠?jié)能環(huán)保工作中更加注重能源的管理使用和生態(tài)保護，傾向于事前防控，而地方的工作更實際確切，以事后治理和事中管控為主，二者相互補充、相輔相成。

三、中國節(jié)能環(huán)保財政支出效率評析

(一)研究方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)早期的基本模型是規(guī)模報酬不變的CCR模型，后又發(fā)展出報酬可變的BCC模型?；诒疚囊暯牵俣▽個省份(DMU)的節(jié)能環(huán)保財政支出效率進行評價，每個省份對應(yīng)著a種類型的節(jié)能環(huán)保投入和b種類型的能源環(huán)境產(chǎn)出，第i個省份的投入產(chǎn)出活動可用(Xi,Yi)表示，具體形式為：

Xi=(X1i,X2i,……，Xai)T

Yi=(Y1i,Y2i,……,Ybi)T；i=1,2,……,n

其中，Xpi(p=1,2,……，a)代表第i個省份對第p種向量的投入值，Yqi(q=1,2,……,b)代表第i個省份對第q種向量的產(chǎn)出值，Xpi與Yqi始終為正數(shù)。此時，評價第i個省份節(jié)能環(huán)保財政支出效率的CCR模型為：

其中，θ是第i個省份節(jié)能環(huán)保財政支出綜合技術(shù)效率值，λ是一個N×1常數(shù)項量，S-和S+分別代表投入松弛變量和產(chǎn)出松弛變量。當(dāng)θ=1時，若S-、S+均等于0，則對應(yīng)的省份DEA有效率，其投入和產(chǎn)出達到了較為理想的平衡狀態(tài)；若S-、S+存在非0值，則對應(yīng)的省份DEA弱有效，其中的個別投入可以進一步減少。當(dāng)θ<1時，對應(yīng)的省份DEA無效率，當(dāng)前的產(chǎn)出通過更少的投入就可獲得。

傳統(tǒng)DFA方法的測算結(jié)果介于0—1之間，這導(dǎo)致效率為1的有效決策單元之間無法相互比較，而超效率DEA方法解決了這種問題，其計算出的效率值突破了1的局限，為決策單元有效性的進一步比較提供了可能。因此，本文運用MaxDEA軟件中的超效率模型對中國節(jié)能環(huán)保財政支出效率進行測算評析。

(二)變量選擇與數(shù)據(jù)來源

由前文分析可知，地方節(jié)能環(huán)保財政支出始終占全國總量的90%以上，是中國節(jié)能環(huán)保財政支出的絕對主體，故本文選取2007—2016年中國各省份的人均節(jié)能環(huán)保財政支出作為效率測算的投入指標(biāo)。結(jié)合節(jié)能環(huán)保財政的具體內(nèi)容及支出方向，本文選取以下七個指標(biāo)來衡量中國節(jié)能環(huán)保工作的產(chǎn)出情況：(1)廢氣中主要污染物排放量，包含二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵三項空氣中的主要污染物。(2)廢水中主要污染物排放量，包括化學(xué)需氧量、氨氮、石油類和揮發(fā)酚四類排放量。(3)危險廢物產(chǎn)生量，危險廢物具有腐蝕性、毒性、反應(yīng)性、感染性等特征，污染性極大且處置費用較高，對環(huán)境的影響不可忽視。(4)噪聲監(jiān)測情況，本文將各省份主要城市區(qū)域噪聲監(jiān)測結(jié)果取均值，代表其噪聲管制效果。(5)單位GDP能耗，反映各省份能源消費狀況和節(jié)能降耗水平。(6)森林覆蓋率，反映林業(yè)防護以及退耕還林的效果。(7)自然保護區(qū)面積，反映自然生態(tài)保護的程度。上述七項產(chǎn)出指標(biāo)涵蓋了污染治理、能源節(jié)約、生態(tài)保護等多個層面，較為全面地展現(xiàn)了中國節(jié)能環(huán)保工作的進展情況。考慮到不同省份間行政面積的差異會直接影響污染物排放量的絕對值，本文將各省份廢氣中主要污染物排放量、廢水中主要污染物排放量以及危險廢物產(chǎn)生量分別轉(zhuǎn)換為單位面積的輸出值，使省份間的環(huán)境比較更加客觀。此外，就節(jié)能環(huán)保而言，產(chǎn)出指標(biāo)中的前五項屬于逆指標(biāo)，應(yīng)在測算過程中注明數(shù)據(jù)含有非期望產(chǎn)出指標(biāo)來保證結(jié)果的準確性。

本文數(shù)據(jù)來自《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》、國家統(tǒng)計局官網(wǎng)和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。由于西藏部分數(shù)據(jù)缺失，本文將對中國30個省份節(jié)能環(huán)保財政支出效率進行評析。

(三)節(jié)能環(huán)保財政支出效率結(jié)果與分析

1．節(jié)能環(huán)保財政支出省際效率評析

通過產(chǎn)出導(dǎo)向的超效率模型，本文對2007—2016年中國30個省份節(jié)能環(huán)保財政支出效率進行測算，結(jié)果如表4所示。

表4 2007—2016年中國各省份節(jié)能環(huán)保財政支出效率

由表4可知，有11個省份效率均值達到了有效狀態(tài)，由高到低排序依次為新疆(2.519)、青海(1.804)、海南(1.559)、內(nèi)蒙古(1.435)、云南(1.354)、福建(1.291)、黑龍江(1.278)、江西(1.132)、廣東(1.098)、四川(1.098)和廣西(1.059)，其中，四川和廣西由最初的無效率逐步發(fā)展為有效率，其他9個省份則始終有效率。效率均值最高的是新疆，該省份自然地域遼闊、人口密度低、第二產(chǎn)業(yè)比重相對偏低，具備一定的基礎(chǔ)優(yōu)勢，再配以較為科學(xué)合理的節(jié)能環(huán)保財政支出，更有利于污染治理和生態(tài)保護等效果的達成，故節(jié)能環(huán)保財政支出效率比較理想。

中國還有19個省份節(jié)能環(huán)保財政支出處于無效率狀態(tài)，其中，效率均值最高的省份為浙江(0.980)，接近有效值1；最低的省份為上海(0.571)，其受城市化和人口數(shù)量等因素的影響，污染排放量較高、自然修復(fù)能力差，節(jié)能環(huán)保財政支出應(yīng)結(jié)合具體情況進行調(diào)整。在均值無效的省份中，浙江、貴州、陜西、甘肅、寧夏都曾在個別年份中達到過節(jié)能環(huán)保財政支出的有效值，對此各省份可基于有效年份的特征分析無效率產(chǎn)生的原因，進而改進節(jié)能環(huán)保工作。始終處于無效率的14個省份，其效率值在十年內(nèi)總體均有不同程度的上升，北京、重慶和吉林增長相對較快，分別增長了29.7%、17.6%和15.3%；安徽增長最慢，效率值僅從2007年的0.717增長到2016年的0.718。

總體來看，中國省級政府節(jié)能環(huán)保財政支出效率值呈增長趨勢，但近2/3的省份仍存在著支出無效率的情況，節(jié)能環(huán)保工作還需不斷改進。需要注意的是，甘肅、寧夏的效率均值不僅小于1，而且整體呈下降趨勢，應(yīng)及時予以管控。

2.節(jié)能環(huán)保財政支出地區(qū)效率評析

按照中國地區(qū)劃分規(guī)則，本文將各地區(qū)所屬省份每年的節(jié)能環(huán)保財政支出效率進行平均，得到表5，用以反映不同地區(qū)的效率情況及差異。由表5可知，中國各地區(qū)節(jié)能環(huán)保財政支出效率由高到低排序依次為西北地區(qū)(1.365)、華南地區(qū)(1.239)、西南地區(qū)(1.028)、東北地區(qū)(0.999)、華東地區(qū)(0.851)、華北地區(qū)(0.844)和華中地區(qū)(0.782)。

西北地區(qū)與華南地區(qū)節(jié)能環(huán)保財政支出效率較高，效率值始終大于1，雖然西北地區(qū)的均值大于華南地區(qū)，但華南地區(qū)省份的支出有效程度更高，相比之下西北地區(qū)省份間效率的差距較大，其較高的均值主要得益于新疆理想的效率值。東北地區(qū)和西南地區(qū)節(jié)能環(huán)保財政支出都由無效率逐步提升為有效率，雖于個別年份降至無效率，但無效數(shù)值都在0.9以上，且不斷接近有效值1。華北地區(qū)和華中地區(qū)節(jié)能環(huán)保財政支出一直處于無效率狀態(tài)，基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度等原因，兩個地區(qū)所屬省份中僅有內(nèi)蒙古的支出有效率，其他省份的支出效率還有很大提升空間。華北地區(qū)和華中地區(qū)的效率值都在不斷提升，華北地區(qū)增長了9.5%，華中地區(qū)則增長了5.0%。華東地區(qū)的支出不但無效率，而且效率值不增反降，這與節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域不斷加強的重視程度相悖，究其原因，是由福建、江西兩個有效率省份的效率值下降所致，剩余無效率省份的效率值皆有提升，但過于緩慢。

表5 2007—2016年各地區(qū)節(jié)能環(huán)保財政支出效率

四、中國節(jié)能環(huán)保財政支出問題探究

隨著中國環(huán)保意識的提升及相關(guān)政策的出臺，節(jié)能環(huán)保財政投入呈較為明顯的擴大趨勢，與之相關(guān)的配套工作逐漸步入正軌，環(huán)境在一定程度上得以改善，公眾的節(jié)能意識也有所增強。然而，面對依然嚴峻的環(huán)境問題，節(jié)能環(huán)保財政支出還存在著一些問題需要改進。

(一)支出力度有待提升

2007—2016年，中國節(jié)能環(huán)保財政支出增長了375.5%，但絕對數(shù)額的大幅提升并不代表財政資金的充足。世界銀行研究表明，當(dāng)治理污染的投入占全國GDP比重達到1.0%—1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染；達到2.0%—3.0%時，才能改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2016年，中國節(jié)能環(huán)保財政支出占全國GDP比重為0.6%，環(huán)境污染治理投資占全國GDP比重為1.2%，僅達到遏制生態(tài)環(huán)境污染惡化的水平，相比之下，美、日、德等發(fā)達國家的節(jié)能環(huán)保財政投入占全國GDP比重均高于2.0%[12]，中國若不加大支出力度，將難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。然而，結(jié)合前文分析可知，中國節(jié)能環(huán)保財政支出的增速卻在波動中逐漸減緩。

在諸多支出科目中，節(jié)能環(huán)保財政支出在財政總支出中的地位并不突出，節(jié)能環(huán)保財政支出占財政總支出比重2016年為2.5%，在財政支出體系中排名第14位，且該排名近些年并未發(fā)生太大的波動，說明節(jié)能環(huán)保財政支出雖有增長，但程度尚顯不足。

(二)支出穩(wěn)定性不足

節(jié)能環(huán)保財政支出金額增長不穩(wěn)定。中國節(jié)能環(huán)保財政支出金額增長波動較大、連貫性較差，甚至在2016年還首次出現(xiàn)了負增長，同全國GDP及財政總支出的增長趨勢不夠契合。2011年，全國GDP增速與財政總支出增速都有不同程度的增長，但節(jié)能環(huán)保財政支出增速卻由26.3%下降到8.1%；在隨后的2012年和2013年中，全國GDP增速與財政總支出增速都有所下降，但節(jié)能環(huán)保財政支出的增速卻在不斷增長，這種與經(jīng)濟環(huán)境和財政支出大背景相悖的波動會在無形中增加節(jié)能環(huán)保工作進程中的困難和摩擦，影響最終效果。

節(jié)能環(huán)保財政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。節(jié)能環(huán)?？罴壙颇侩m于2010年基本敲定，但項級科目卻自設(shè)立以來每年都在調(diào)整和變化，科學(xué)完整的支出體系尚未形成。從支出方向來看，中國節(jié)能環(huán)保財政將更多的資金和精力投入到事中管控和事后治理之中(如表2所示)，再加上個別科目臨時設(shè)立(如江河湖庫流域治理與保護)、支出金額波動極大(如能源管理事務(wù))，造成“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局面，缺乏長遠意識。

(三)支出責(zé)任不夠明確

中央與地方節(jié)能環(huán)保財政支出內(nèi)容都參照《政府收支分類科目》設(shè)定[13]，二者僅在側(cè)重上有所差別，大體上形成互補，但由于缺乏明確的權(quán)責(zé)范圍，還是會引發(fā)一系列問題。第一，容易出現(xiàn)支出盲區(qū)。節(jié)能環(huán)保財政支出15款60余項，中央本級有限的財力難以覆蓋到地方所有支出薄弱的領(lǐng)域，如環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、可再生能源等，在中央本級和地方節(jié)能環(huán)保財政支出中都占比很小，不利于相應(yīng)工作的開展。第二，影響支出金額穩(wěn)定。中央與地方在某些科目上若同頻加大或減少支出，將會給該科目的支出金額造成很大影響，難以穩(wěn)步發(fā)展。第三，增加了地方政府的財政壓力。隨著轉(zhuǎn)移支付占比的下降，地方政府在節(jié)能環(huán)保方面投入的自有財力不斷增加，在財力日益吃緊的情況下，事權(quán)又因為界定不清而無法減輕，這給地方政府造成了很大壓力。第四，不利于責(zé)任追溯。權(quán)責(zé)不清情況下的支出交疊勢必會給問題產(chǎn)生時的追責(zé)帶來困難，進而阻礙改進，影響管理效率。

(四)支出效率偏低

中國近2/3的省份都存在著節(jié)能環(huán)保財政支出無效率的現(xiàn)象(如表4所示)。從外因來看，無效率省份普遍存在著人口密度大、第二產(chǎn)業(yè)比重高、自然生態(tài)面積小等特點。從內(nèi)因來看，節(jié)能環(huán)保配套監(jiān)管不嚴格、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營不到位、資金使用不規(guī)范等都會影響資金使用效率的提高。如企業(yè)按照政府要求購置處理污染物的相關(guān)設(shè)施，若政府對其運行情況疏于跟進，或處罰力度不夠，企業(yè)很有可能為了節(jié)約成本而將環(huán)保設(shè)施束之高閣[11]。監(jiān)管不力還會使節(jié)能環(huán)保資金被挪作他用，導(dǎo)致實際支出遠低于公示支出，節(jié)能環(huán)保效果不盡人意。

五、中國節(jié)能環(huán)保財政支出效率提升建議

(一)擴大支出規(guī)模，提高穩(wěn)定性

中國節(jié)能環(huán)保相關(guān)工作受財政資金規(guī)模的影響，當(dāng)前仍停留在污染治理與控制的階段，節(jié)能環(huán)保財政支出雖在不斷增長，但多以解決問題為目的。伴隨著能源緊張和污染頻現(xiàn)，中國應(yīng)堅定且持續(xù)地擴大節(jié)能環(huán)保財政支出規(guī)模，提高其占全國GDP及財政總支出比重，使其增速不低于財政總支出的增速。與此同時，還要注重節(jié)能環(huán)保財政支出的穩(wěn)定性，為盡可能多的重點領(lǐng)域設(shè)立專項資金，并從長遠角度對次重點領(lǐng)域進行合理規(guī)劃，使其資金能夠維持有序發(fā)展，不至出現(xiàn)猛增或斷流的情況。為了確保節(jié)能環(huán)保財政支出增長的連續(xù)性，政府應(yīng)進一步完善環(huán)境稅征收內(nèi)容，加快資源稅改革進程，盡快將森林、草場、灘涂等自然資源納入征稅范圍，豐富節(jié)能環(huán)保財政資金的來源，并制定配套的稅收獎懲政策引導(dǎo)企業(yè)的綠色發(fā)展[14]。

(二)明確權(quán)責(zé)，因地制宜

在支出傾向方面，中央側(cè)重把控與事前防范，地方側(cè)重具體執(zhí)行、事中管控和事后治理，中國應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步厘清中央和地方在節(jié)能環(huán)保方面的權(quán)責(zé)范圍。中央職責(zé)應(yīng)包括制定全國性的節(jié)能環(huán)保法律政策和監(jiān)管標(biāo)準，管理跨省際、跨流域、外部性明顯的節(jié)能環(huán)保事務(wù)，組織節(jié)能環(huán)?？蒲械?；地方職責(zé)則在于域內(nèi)監(jiān)管的執(zhí)行、污染的防控、環(huán)境的治理、宣傳教育等[13]，再根據(jù)各級政府所承擔(dān)事權(quán)的大小為之匹配相應(yīng)的財權(quán)與財力。

明確權(quán)責(zé)后，地方政府要依照具體情況開展節(jié)能環(huán)保工作，不可盲目照搬其他地區(qū)的管理模式，應(yīng)結(jié)合自身支出效率，分析不足之處并加以改進，在解決現(xiàn)有問題的同時還要留出資金進行事前的籌劃與建設(shè)。如山西節(jié)能環(huán)保財政支出無效率主要受其資源導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，政府應(yīng)加強對第二產(chǎn)業(yè)污染的管制；上海無效率主要因為人口過多、城市化較高導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，政府應(yīng)增加綠地面積、強化綠色低碳宣傳。

(三)調(diào)整支出內(nèi)容，完善支出結(jié)構(gòu)

節(jié)能環(huán)保財政支出內(nèi)容隨工作重點的轉(zhuǎn)移發(fā)生變動，這種問題導(dǎo)向的支出結(jié)構(gòu)過于被動，應(yīng)立足于長遠發(fā)展的視角，將其內(nèi)容進行統(tǒng)籌和改善。第一，完善能源相關(guān)的支出科目，細化其內(nèi)容，并加大支出力度，如可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟、能源管理事務(wù)等，提高節(jié)能意識。第二，適當(dāng)合并或刪減性質(zhì)相似的款項級科目，如增設(shè)森林資源保護一款，將原有的天然林保護和退耕還林降為項級列入其中，將退牧還草和已墾草原退耕還草合并，改為草原修護，使科目簡煉且全面。第三，細化其他節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)容，明確列示其支出金額較大的方向，有利于加強監(jiān)管。第四，保證各款、項級科目中都有事前保護、事中管控、事后治理科目存在，分布均衡且占比合理，引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保財政支出變得更為客觀有效。

(四)加強監(jiān)管力度，提高資金使用率

在工作監(jiān)管方面，第一，全國應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準，地方政府再根據(jù)自身情況對未覆蓋領(lǐng)域進行上報補充，不得低于國家標(biāo)準。第二，普及“動態(tài)跟蹤”的監(jiān)管方式，對節(jié)能環(huán)保工程及設(shè)施的運營狀況、生態(tài)環(huán)境改造的維護成果等進行跟進式查驗，輔之以隨機抽查，確保節(jié)能環(huán)保工作落實到位。第三，擴寬投訴渠道，鼓勵群眾對身邊危害環(huán)境的行為進行舉報。第四，行政部門應(yīng)與司法部門緊密配合，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，結(jié)合企業(yè)經(jīng)營情況及違規(guī)程度，收取有震懾力的罰金。

在資金監(jiān)管方面，應(yīng)覆蓋預(yù)算審核、支出執(zhí)行、決算審計的全過程，先確定預(yù)算金額的科學(xué)性和可行性，再保證資金使用時的?？顚Ｓ谩芨都皶r，最后核實資金支出的效果，為考評做準備。只有對各個環(huán)節(jié)的節(jié)能環(huán)保資金進行嚴格管控，才能避免資金的流失和浪費。

各級政府應(yīng)建立完整的節(jié)能環(huán)保評價機制，從能源和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量、發(fā)展和效果等方面設(shè)立更為精細準確的指標(biāo)體系、測算節(jié)能環(huán)保財政支出效率，并定期據(jù)此展開檢查與評價，及時跟進具體工作的落實情況和生態(tài)環(huán)境的變化，將評價結(jié)果作為政策制定、資金流向和政績考核的依據(jù)。與此同時，還要依照設(shè)立的指標(biāo)體系為企業(yè)踐行節(jié)能環(huán)保的程度等級評定，達標(biāo)程度高的企業(yè)將享受適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，長期不達標(biāo)且責(zé)令改進無效的企業(yè)則列入“黑名單”，根據(jù)情況聯(lián)合追責(zé)，對其責(zé)任人進行多方管制，進而提升所有管理者的節(jié)能環(huán)保責(zé)任意識，防患于未然。