王卓群

關(guān)鍵詞露天礦山 采礦用地 土地制度

一、我國露天礦山采礦用地的內(nèi)涵和類型

我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對采礦用地的概念進行明確界定，僅規(guī)定了采礦權(quán)人享有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利，并在《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）中采用列舉的方式對采礦用地的土地利用類型進行了歸納和劃分，即采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。筆者認為，采礦用地的界定應(yīng)從礦山企業(yè)在整個生產(chǎn)經(jīng)營周期和各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所需要使用的土地角度予以全方面考慮，工業(yè)廣場用地，具體包括礦區(qū)辦公樓、宿舍樓、庫房、廠區(qū)道路、洗選加工礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)線及配套設(shè)施等服務(wù)于采礦生產(chǎn)活動的建筑物和設(shè)施所占用的土地;采礦區(qū)用地，即礦山企業(yè)在礦區(qū)范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源所直接使用的土地;尾礦堆放地，即堆放尾礦、廢石廢渣所占用的土地。

二、我國露天礦山采礦用地的特點

《土地管理法》根據(jù)用途不同，將土地劃分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三種類型，其中建設(shè)用地的用途限定為建造建筑物、構(gòu)筑物，并明確指出建設(shè)用地包括工礦用地。采礦用地本質(zhì)上是一種土地利用類型，《土地利用現(xiàn)狀分類》將采礦用地、工業(yè)用地和倉儲用地一并劃分至工礦倉儲用地。因此，采礦用地在立法上屬于建設(shè)用地的范疇，實踐中一般也是按照建設(shè)用地的管理思路進行管理。然而，露天礦山的采礦用地有其自身特點，與通常意義上的建設(shè)用地有著很大區(qū)別，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）占地區(qū)域取決于礦產(chǎn)資源的分布

露天礦山的礦產(chǎn)資源賦存于地表，與土地有著天然的依存關(guān)系。露天礦山采礦用地的選址取決于地表礦產(chǎn)資源的賦存位置，難以通過土地利用總體規(guī)劃事先確定，通常屬于單獨選址項目。采礦用地的占地區(qū)域取決于礦產(chǎn)資源的分布情況。

（二）占地期限取決于礦山可開采年限

采礦用地服務(wù)于礦山企業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)，對礦山企業(yè)而言，一旦礦產(chǎn)資源開采完畢，采礦用地的使用價值就大幅降低，礦山企業(yè)繼續(xù)占用采礦用地，無法最大程度地發(fā)揮上述土地的效用，同時還會增加礦山企業(yè)的用地成本。采礦用地的占地期限取決于礦山可開采年限，露天礦山的可開采年限往往較短，短則3至5年，多則20至30年，但實踐中，露天礦山采礦用地的土地使用權(quán)通常按照工業(yè)用地的法定最高出讓年限50年進行出讓。

三、我國露天礦山采礦用地取得制度的立法現(xiàn)狀

我國目前對采礦用地沒有專門立法進行規(guī)范，有關(guān)采礦用地的取得制度規(guī)定散見于《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《物權(quán)法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》等法規(guī)文件中，具體內(nèi)容如下：

采礦用地的一般規(guī)定和做法：主要采取有償出讓方式使用國有建設(shè)用地。

2019年土地管理法修訂以前，采礦用地必須使用國有建設(shè)用地。礦山企業(yè)可通過劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營的方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，但劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)須滿足《劃撥用地目錄》的規(guī)定，僅限于國家重點扶持的石油、天然氣和煤炭資源領(lǐng)域的采礦用地;而租賃、作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營的方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)一般存在于國企改制過程，不具備大范圍推廣的條件。實踐中，礦山企業(yè)主要采用有償出讓的方式取得采礦用地。如果采礦用地涉及農(nóng)村集體所有土地，則需要先由國家統(tǒng)一進行征收，履行法定的土地征收程序并給予農(nóng)民合理的補償;涉及占用農(nóng)用地的，還應(yīng)當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

2019年8月26日，全國人大常委會審議通過了《土地管理法》修正案，新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條有關(guān)“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，并在新《土地管理法》第63條中明確規(guī)定土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這意味著自2020年1月1日起，滿足一定條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不經(jīng)過征收程序直接在市場上進行交易，成為采礦用地的合法供地來源，打破了過去采礦用地必須使用國有建設(shè)用地的單一合法供地模式。

四、我國露天礦山采礦用地取得制度存在的主要問題

（一）采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)行政審批分離，難以同時取得

礦山企業(yè)只有同時取得采礦權(quán)和采礦用地使用權(quán)，才能合法開發(fā)礦產(chǎn)資源，但實踐中采礦權(quán)的審批主要圍繞采礦權(quán)的出讓、礦區(qū)范圍的劃定、開發(fā)利用方案的評審備案等方面進行，并不以礦山企業(yè)取得采礦用地的建設(shè)用地使用權(quán)為前提條件。盡管《礦產(chǎn)資源法實施細則》中籠統(tǒng)規(guī)定了采礦權(quán)人享有在礦區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)采礦所需的生產(chǎn)和生活設(shè)施和根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利，但礦山企業(yè)取得采礦權(quán)后并不當然同時取得采礦用地使用權(quán)，礦山企業(yè)還應(yīng)根據(jù)土地管理的有關(guān)規(guī)定單獨申請建設(shè)用地使用權(quán)。

（二）不區(qū)分采礦用地類型一律按照建設(shè)用地管理，使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地以外的集體所有土地時征地難度大、成本高

土地征收是指政府根據(jù)法律規(guī)定運用行政權(quán)力強制取得集體所有土地，應(yīng)當符合公共利益、正當程序和公正補償?shù)囊?。嚴格來講，隨著采礦主體日益多元化，絕大多數(shù)礦山企業(yè)并不是為了“公共利益”而開發(fā)礦產(chǎn)資源，而是以獲取經(jīng)濟利益為目的，政府為了礦產(chǎn)資源開發(fā)進行土地征收存在對“公共利益”進行擴大化理解、濫用征地權(quán)利之嫌，缺乏法律支撐。

新《土地管理法》對土地征收的規(guī)定進行了修訂，一是縮小了征地的適用范圍，將因公共利益的需要征收集體所有土地的幾種情形進行了列舉式界定，在采礦用地領(lǐng)域，只有符合規(guī)劃且根據(jù)政府組織實施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地才符合法定土地征收條件;二是規(guī)范了征地程序，要求征地前要公告并聽取農(nóng)民的意見;三是提高了土地征收的補償標準，由原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法修改為片區(qū)綜合地價法。在當前以征收集體所有土地后有償出讓國有建設(shè)用地為主的采礦用地供地模式下，上述修訂內(nèi)容雖然大幅提高了被征地農(nóng)民在征地過程中的參與權(quán)和話語權(quán)，使其獲得更多的分配收益，但是對礦山企業(yè)而言，無疑進一步加重了采礦用地的獲取難度和成本。受限于土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地指標、征地拆遷、集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)造成的權(quán)利沖突等因素，礦山企業(yè)甚至可能最終無法取得采礦用地使用權(quán)，形成采礦權(quán)難以合法行使的現(xiàn)實窘境。

（三）可供應(yīng)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量有限，難以與采礦用地需求匹配

盡管新《土地管理法》規(guī)定滿足一定條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不經(jīng)過征收程序直接在市場上進行交易，成為采礦用地的合法供地來源，但除此之外的絕大部分集體所有土地均不具備供地條件。采礦用地的選址取決于礦產(chǎn)資源的賦存位置，難以通過土地利用總體規(guī)劃事先確定，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件之一即為符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，市場上能夠供應(yīng)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地與采礦用地的需求可能并不匹配。

（四）臨時用地適用范圍有限，缺乏復(fù)墾不達標的處理機制

當前采礦用地的臨時用地政策適用范圍有限，只有滿足條件的試點礦山可以采用臨時用地方式直接使用集體所有土地，并不具備普遍適用性。目前我國采礦用地試點地區(qū)的土地復(fù)墾率一般為70%，而根據(jù)《采礦用地方式改革試點方案》要求，對于土地復(fù)墾不足的部分，必須辦理土地征收和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的手續(xù)。。然而，實踐中由于建設(shè)用地指標不足，復(fù)墾不達標土地的征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用規(guī)定流于形式，突破了以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途管制制度。

五、我國露天礦山采礦用地取得制度的完善建議

（一）深化“凈采礦杈出讓的政策處理程度，實現(xiàn)采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)統(tǒng)一設(shè)置

“凈采礦權(quán)”是指采礦權(quán)出讓前期的相關(guān)政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，且可進場開展礦山建設(shè)的擬出讓采礦權(quán)?！皟舨傻V權(quán)”出讓旨在為采礦權(quán)競得人取得采礦權(quán)后無負擔(dān)地開采礦產(chǎn)資源創(chuàng)造條件，當前各地執(zhí)行的“凈采礦權(quán)”出讓模式，由政府在采礦權(quán)出讓前與相關(guān)權(quán)益人達成政策處理協(xié)議，待采礦權(quán)出讓后再實際執(zhí)行政策處理事宜。在采礦權(quán)出讓前，政府各部門應(yīng)聯(lián)合對采礦用地所涉事項共同審批，完成土地征用/租用、房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移、青苗補償?shù)认嚓P(guān)手續(xù)，在出讓采礦權(quán)時連同采礦用地使用權(quán)一并出讓/出租，采礦權(quán)競得人只需繳納采礦權(quán)出讓收益、土地出讓金/租金等相關(guān)費用、辦理相關(guān)登記手續(xù)即可同時取得合法的采礦權(quán)和采礦用地使用權(quán)，順利實施開采活動。采礦權(quán)競買人可以降低合法用地問題帶來的投資顧慮，在投資決策時充分評估投資成本和收益。

（二）區(qū)分采礦用地類型，設(shè)置靈活的供地模式

建設(shè)用地設(shè)計的初衷是以房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)為中心。對于采礦用地特殊性用地要求，土地管理法未作細化考慮，而是籠統(tǒng)地按照建設(shè)用地的管理思路進行管理。從采礦活動來看，生產(chǎn)和建設(shè)屬于不同性質(zhì)的行為。采礦用地中的工業(yè)廣場用地屬于采礦建設(shè)用地，旨在建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施，應(yīng)當按照建設(shè)用地管理。在新《土地管理法》生效后，可采用國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和出租、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓和出租等方式進行采礦用地供應(yīng)。且采礦區(qū)用地和尾礦堆放地通常占地面積很大，受限于建設(shè)用地指標、土地利用總體規(guī)劃等因素，對全部土地進行征收成本高、難度大、耗時長，結(jié)合露天礦山占地時間短、采礦后易于及時復(fù)墾的特點，建議采用區(qū)別與一般建設(shè)用地的管理思路，通過擴大臨用地適用范圍、采用臨時用地的方式解決采礦生產(chǎn)用地需求。

（三）有效銜接礦產(chǎn)資源規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，加大集體經(jīng)營性建設(shè)用地對采礦用地供應(yīng)

新《土地管理法》規(guī)定符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以成為采礦用地來源，旨在以規(guī)劃為管控手段嚴格落實建設(shè)用地指標和土地用途管制制度。如上文所述，采礦用地中的工業(yè)廣場用地應(yīng)當按照建設(shè)用地管理，建議政府在編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃和土地利用規(guī)劃時將綠色礦山建設(shè)所需項目用地納入規(guī)劃統(tǒng)籌安排，以規(guī)劃為切入點為集體土地提供采礦所需建設(shè)用地預(yù)留足夠空間，有效減少因不同規(guī)劃銜接不充分所導(dǎo)致采礦用地需求難以保障的情形。

（四）適當擴大臨時用地的范圍，采礦臨時用地復(fù)墾不足部分辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和占補平衡手續(xù)

臨時用地方式不改變集體土地權(quán)屬，農(nóng)民僅僅是喪失一定期間對土地的占有和使用權(quán)，有利于維護基層穩(wěn)定;臨時用地期間不受建設(shè)用地指標限制，不用辦理土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，有利于降低礦山企業(yè)用地成本。結(jié)合露天礦山占地時間短、采礦后易于及時復(fù)墾的特點和采礦用地類型，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步擴大適用范圍，建議在全國范圍內(nèi)推廣適用于露天礦山的采礦區(qū)用地和尾礦堆放地，同時根據(jù)開采周期適當延長臨時用地期限。