劉小勇，李曉曉，陳 健

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

江河湖泊是地球的血脈，具有泄洪蓄洪、資源供給、生態(tài)支撐、景觀文化等重要功能。黨中央國務(wù)院高度重視河湖治理工作，2016年印發(fā) 《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2017年印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》，由地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)同志及同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長、湖長，開展河湖系統(tǒng)治理。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，綠水青山就是金山銀山，要給老百姓“清水綠岸、魚翔淺底”的景象。2019年全國水利工作會(huì)議上，鄂竟平部長為此指出:要打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”，向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)。

一、打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要意義

我國治水主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的總基調(diào)。打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，核心是強(qiáng)化河湖生態(tài)治理與河湖監(jiān)管，集中力量解決一批河湖“老大難”問題，維護(hù)河湖健康生命。開展河湖生態(tài)治理，對河湖“四亂”等進(jìn)行清理整治，管好“盛水的盆”，護(hù)好“盆里的水”，實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美，是落實(shí)水利改革發(fā)展總基調(diào)的內(nèi)在要求。

1.開展河湖生態(tài)治理是水利工程補(bǔ)短板的重要內(nèi)容

經(jīng)過多年建設(shè)，我國水利工程體系已相對完善，但還存在一些短板,河湖生態(tài)治理工程就是短板之一，突出表現(xiàn)在河湖連通不暢、河湖管理范圍內(nèi)物理空間占用嚴(yán)重、河湖水域資源開發(fā)遠(yuǎn)超其承載能力等。因地制宜開展河湖生態(tài)治理，修復(fù)損壞的河湖生態(tài)環(huán)境，是打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)前提，也是水利工程補(bǔ)短板的重要內(nèi)容。需要統(tǒng)籌謀劃，針對歷史遺留問題、安全隱患問題、群眾反映強(qiáng)烈的問題，推進(jìn)河湖綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，暢通江河湖泊之間的水力聯(lián)系，強(qiáng)化江河源頭等重要生態(tài)功能區(qū)的系統(tǒng)治理，加快生態(tài)脆弱敏感河湖、問題突出河湖的治理修復(fù)，逐步修復(fù)北方河流基本形態(tài)、擴(kuò)大生態(tài)空間。通過攻堅(jiān)戰(zhàn)、補(bǔ)短板，形成人與河湖和諧共生的生態(tài)水利工程體系，維護(hù)河湖健康生命，為群眾提供更多的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。

2.強(qiáng)化河湖監(jiān)管是水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的突破口

為解決河湖突出問題，維護(hù)河湖健康生命，我國已經(jīng)全面建立了河長制湖長制，由地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長、湖長，作為河湖治理第一責(zé)任人。河長制湖長制的制度設(shè)計(jì)，有效破解了河湖乃至水利行業(yè)監(jiān)管的兩大瓶頸約束，即河湖治理責(zé)任主體模糊不清和監(jiān)管過程中權(quán)力與責(zé)任不匹配的問題。以強(qiáng)化河湖監(jiān)管為切入點(diǎn)，把促進(jìn)調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為作為河湖監(jiān)管的重點(diǎn)，切實(shí)解決河湖監(jiān)管寬、松、軟的問題，是打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是水利行業(yè)監(jiān)管從“整體弱”到“全面強(qiáng)”的重要突破口。以全面推行河長制湖長制為抓手，充分發(fā)揮省、市、縣、鄉(xiāng)30多萬名河湖長的作用，按照現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)，逐級(jí)傳導(dǎo)壓力，統(tǒng)籌推進(jìn)解決當(dāng)前河湖突出問題。通過攻堅(jiān)戰(zhàn)、強(qiáng)監(jiān)管，形成高效務(wù)實(shí)的河湖監(jiān)管制度體系，根治河湖管理頑疾，讓干凈、整潔、生態(tài)的河湖成為美麗中國的新名片。

二、打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵抓手

河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，是水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的一場硬仗。要確保取得實(shí)實(shí)在在的效果，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，抓好責(zé)任落實(shí)和措施落地兩個(gè)關(guān)鍵。

1.堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，把河湖保護(hù)治理放在優(yōu)先位置

習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，前提是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題。打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是解決河湖生態(tài)環(huán)境透支問題，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，尊重自然、順應(yīng)自然，處理好河湖管理保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，做好山水林田湖草系統(tǒng)治理的頂層設(shè)計(jì)和綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑設(shè)計(jì)，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息，維護(hù)河湖生態(tài)功能。保護(hù)優(yōu)先、治理優(yōu)先，形成有利于河湖健康的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。河湖治理保護(hù)，要從原來改造自然的工程建設(shè)思維轉(zhuǎn)向尊重自然的生態(tài)治理思維，樹立近自然修復(fù)理念，維護(hù)河流自然彎曲形態(tài)，營造深潭淺灘和泛洪漫灘交錯(cuò)的自然生境，還河湖以寧靜、和諧、美麗。

2.抓好責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化河長湖長履職

按照中央要求，各地已全面建立了河長制湖長制，為打贏河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)實(shí)保障。強(qiáng)化各級(jí)河湖長履職盡責(zé)，協(xié)調(diào)解決河湖管理范圍不清、岸線水域亂占濫用、水體黑臭等“老大難”問題，是河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利的核心內(nèi)容，也是推進(jìn)河長制湖長制從“有名”到“有實(shí)”的基本要求。按照全面推行河長制湖長制的任務(wù)要求，明確河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的責(zé)任分工和時(shí)間要求，逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任。把河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施情況納入河湖長年度工作考核，通過激勵(lì)和問責(zé)，推進(jìn)各級(jí)河湖長切實(shí)解決長期以來突出的河湖生態(tài)環(huán)境問題。

3.抓好措施落地，開展系統(tǒng)治理

問題在水里，根子在岸上，必須確保河湖治理和保護(hù)的各項(xiàng)措施落地，才能“藥到病除”。在全面推行河長制工作中，一些地方采用“掛圖作戰(zhàn)”方式，在河道“四亂”清理、黑臭水體整治以及河湖生態(tài)修復(fù)等方面取得較好效果。要確保河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)取得實(shí)效，就要充分發(fā)揮河長制湖長制平臺(tái)作用，按照問題清單、目標(biāo)清單、措施清單、責(zé)任清單要求，組織編制和實(shí)施“一河（湖）一策”，掛圖作戰(zhàn)、銷號(hào)管理，上下游、左右岸、干支流同步推進(jìn)，水域陸域同步治理，實(shí)現(xiàn)從“治亂”到“治病”“治根”。河湖問題復(fù)雜多樣，一些頑疾需要采用“外科手術(shù)”，一些需要辨證施治、系統(tǒng)治療。對于亂占、亂采、亂堆、亂建等問題，要落實(shí)好水利部“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，集中力量整治，到2019年年底基本完成清理整治任務(wù)。對于一些系統(tǒng)性、累積性問題，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和江河流域系統(tǒng)性出發(fā)，山水林田湖草系統(tǒng)治理，提出整體預(yù)案和行動(dòng)方案，分類施策，重點(diǎn)突破，固本培元，增強(qiáng)江河湖泊對水的“吐納”和“儲(chǔ)存”能力，解決“水多、水少、水臟、水渾”等問題，化水害為水利。同時(shí)下力氣做好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)工作，開展河湖管理范圍劃定、岸線保護(hù)和采砂管理規(guī)劃編制等，加快推進(jìn)城市黑臭水體治理。按照“超常規(guī)手段、超常規(guī)措施、超常規(guī)成效”要求，抓好長江岸線整治、長江干流河道采砂等具體工作，確保取得實(shí)效。

三、打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的機(jī)制保障

打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，集中解決河湖管理中的突出問題，時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，要建立健全工作機(jī)制，確保各項(xiàng)工作積極有序推進(jìn)。

1.建立有效監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化河湖監(jiān)管

河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，一方面要對黑臭河、斷頭河、垃圾河、養(yǎng)殖河、種地河等進(jìn)行集中清理整治，減輕和消除過去一段時(shí)期以來區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對環(huán)境造成的負(fù)外部性影響，還河湖生態(tài)環(huán)境惡化的 “舊賬”；另一方面，要對河湖生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和保護(hù)，建設(shè)美麗河湖，為群眾提供更多的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。這些工作的主要產(chǎn)出是生態(tài)效益，在當(dāng)前改革發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期，大多數(shù)地方開展河湖治理保護(hù)的源動(dòng)力不足，短期內(nèi)需要建立逐級(jí)強(qiáng)化監(jiān)管的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，確保相關(guān)工作盡快推進(jìn)并取得實(shí)效。以河長制湖長制為抓手，建立逐級(jí)監(jiān)管制度體系，對河湖水域物理空間及河湖水體進(jìn)行全面監(jiān)管，層層傳導(dǎo)壓力。明察與暗訪相結(jié)合，主要采取暗訪、“四不兩直”、雙隨機(jī)一公開等形式，依法依規(guī)對破壞河湖的行為和河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)中的不作為、慢作為行為進(jìn)行通報(bào)問責(zé)；對工作推進(jìn)效果顯著、河湖面貌改善明顯的給予激勵(lì)，正向傳導(dǎo)壓力。同時(shí)還要推進(jìn)河湖監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)河湖執(zhí)法，推進(jìn)河湖行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，推動(dòng)水政執(zhí)法走向“嚴(yán)緊硬”。

2.建立共贏協(xié)作機(jī)制，形成治水合力

河湖問題成因復(fù)雜，涉及多部門多領(lǐng)域，解決河道侵占、水體污染等問題，甚至涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一個(gè)部門一個(gè)行業(yè)難以有效解決。實(shí)踐表明，治河不治岸、治城不治鄉(xiāng)、治大不治小，投入大量資金但收效甚微，河湖水體污染等頑疾很難根治，全面推行河長制湖長制工作中，也還存在水利部門一家“獨(dú)舞”的現(xiàn)象。 打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，要形成各部門及上下游、左右岸相互支持配合、協(xié)作共贏的工作機(jī)制，不能“打亂仗”，更不能互相掣肘。要充分利用河長制湖長制平臺(tái)，由黨政負(fù)責(zé)同志牽頭，進(jìn)一步建立健全部門、區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌各部門力量，協(xié)調(diào)上下游、左右岸的關(guān)系，結(jié)合“一河（湖）一策”的編制及實(shí)施，明確河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)的階段性目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和各部門、各區(qū)域的責(zé)任分工及時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，樹立一盤棋思想，形成治水合力，集中力量解決突出問題，確保河湖面貌盡快改觀。

3.建立有力投入機(jī)制，明確資金渠道

河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)是一場硬仗，必要的資金投入是打贏這場硬仗的重要保障。近年中央及各級(jí)地方政府加大河湖治理與生態(tài)修復(fù)的資金投入，但區(qū)域差異明顯，一些地方在河湖治理資金安排上還存在 “靠后排隊(duì)”現(xiàn)象。缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道，河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)就會(huì)出現(xiàn) “糧草不足”現(xiàn)象。一方面，需要結(jié)合水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重點(diǎn)任務(wù)，整合現(xiàn)有的項(xiàng)目資金安排，集中力量打好河湖攻堅(jiān)戰(zhàn)；另一方面，地方各級(jí)財(cái)政加大資金投入，把開展河湖治理需要的項(xiàng)目和資金納入財(cái)政預(yù)算。創(chuàng)新投融資機(jī)制，根據(jù)區(qū)域河湖自然條件，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)治水模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與河湖治理。對一些江河源頭區(qū)域等河湖治理保護(hù)任務(wù)重、財(cái)政支出壓力大的地區(qū)，通過建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度創(chuàng)新，加大中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)建立上下游之間的橫向補(bǔ)償機(jī)制，多渠道解決河湖治理資金難題。