張俊蓮

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，100038，北京）

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，水利工程建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的高峰時(shí)期，水利建設(shè)投資體量大、項(xiàng)目多、建設(shè)進(jìn)度緊、質(zhì)量要求高的特點(diǎn)將在較長(zhǎng)時(shí)期延續(xù)，而工程建設(shè)又是水利行業(yè)的高危領(lǐng)域，安全風(fēng)險(xiǎn)隨之增多，安全管理難度加大，水利工程建設(shè)安全面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。要適應(yīng)新形勢(shì)滿足新要求，必須進(jìn)一步提高水利工程建設(shè)安全綜合管理能力，結(jié)合實(shí)踐不斷創(chuàng)新改進(jìn)管理新思路新方法，有效預(yù)防生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保證水利事業(yè)健康發(fā)展。

一、巡查成果樣本選取

1.巡查基本情況

水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)巡查工作是根據(jù)全國(guó)大型水利工程建設(shè)進(jìn)展情況，每年組織巡查組選取一定量在建的大型、重大水利工程，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)巡查工作。巡查主要內(nèi)容是工程建設(shè)各參建單位執(zhí)行國(guó)家及行業(yè)有關(guān)安全生產(chǎn)管理的法律法規(guī)、規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況，以及現(xiàn)場(chǎng)安全狀況。巡查結(jié)束后，向各參建單位及時(shí)指出存在的安全管理缺陷、安全隱患，并印發(fā)“巡查情況通報(bào)”，提出整改要求。通過(guò)開(kāi)展安全生產(chǎn)巡查，對(duì)各參建單位增強(qiáng)安全意識(shí)、提高安全管理水平、加大安全投入等方面起到督促、警示和指導(dǎo)作用。

2.樣本選取

為保證樣本具有代表性和典型性，從2010—2016年水利工程安全生產(chǎn)巡查成果中，選取了建設(shè)工期長(zhǎng)、巡查次數(shù)多的6個(gè)大型工程作為統(tǒng)計(jì)分析樣本，共涉及29份巡查成果，樣本選取情況見(jiàn)圖1。

圖1 樣本選取情況

二、發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.參建單位存在問(wèn)題表現(xiàn)各異

建設(shè)單位（含項(xiàng)目法人或代建單位及運(yùn)行管理單位，下同）存在問(wèn)題主要表現(xiàn)為：安全生產(chǎn)管理制度不健全，執(zhí)行不到位；安全生產(chǎn)管理責(zé)任制不落實(shí)；工程管理區(qū)域未按規(guī)范要求設(shè)置安全警示標(biāo)識(shí)；現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)人員配置偏少；安全生產(chǎn)應(yīng)急處置能力建設(shè)不夠；對(duì)其他參建單位安全生產(chǎn)費(fèi)用投入、安全管理履職情況監(jiān)管不夠等。

設(shè)計(jì)單位存在問(wèn)題主要表現(xiàn)：未按法規(guī)要求在設(shè)計(jì)文件中注明施工安全重點(diǎn)，未提出相應(yīng)防范意見(jiàn)或措施建議；安全技術(shù)交底內(nèi)容不全面；對(duì)自身安全管理重視不夠。

監(jiān)理單位存在問(wèn)題主要表現(xiàn)：對(duì)施工安全技術(shù)措施或?qū)ｍ?xiàng)施工方案審查不嚴(yán)格；未及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)存在的安全隱患，未復(fù)查安全隱患整改情況；未編制危險(xiǎn)性較大工程監(jiān)理細(xì)則；未及時(shí)有效制止違章作業(yè)等。

施工單位存在問(wèn)題主要表現(xiàn)：安全生產(chǎn)管理制度不健全、執(zhí)行不到位；安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實(shí)；主要安全管理人員無(wú)考核合格證，特種作業(yè)人員無(wú)證上崗，全員安全教育培訓(xùn)不落實(shí)；特種設(shè)備未按規(guī)定檢驗(yàn)；安全生產(chǎn)費(fèi)用落實(shí)不到位、使用不合規(guī)；安全生產(chǎn)技術(shù)措施及專項(xiàng)施工方案管理不到位，事故隱患排查治理工作不到位，重大危險(xiǎn)源辨識(shí)管控不到位，應(yīng)急管理不到位；另外，施工現(xiàn)場(chǎng)存在大量安全隱患，如臨時(shí)用電、安全防護(hù)設(shè)施、施工支護(hù)、腳手架搭設(shè)、安全警示標(biāo)識(shí)、爆破作業(yè)等方面。

2.施工單位存在問(wèn)題較多

29份巡查成果累計(jì)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題1245個(gè)，6個(gè)工程共涉及各類別單位67家，每類每家平均存在問(wèn)題18.6個(gè)。各類別單位存在問(wèn)題數(shù)量及百分比見(jiàn)圖2，各類別單位數(shù)量及每單位平均存在問(wèn)題數(shù)量見(jiàn)圖3。無(wú)論從參建單位存在問(wèn)題總量還是每單位平均存在問(wèn)題數(shù)量看，施工單位存在問(wèn)題數(shù)最多，占總量近3/4，其次是建設(shè)單位和監(jiān)理單位，設(shè)計(jì)單位最少。

3.問(wèn)題主要由管理上的缺陷造成

從安全生產(chǎn)問(wèn)題致因類型分析，2/3的存在問(wèn)題是由管理上的缺陷造成的，接近1/3的存在問(wèn)題是因物的不安全狀態(tài)引起的，人的不安全行為引起的安全生產(chǎn)問(wèn)題僅占4%。但在建設(shè)項(xiàng)目巡查時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)操作人員會(huì)比正常施工時(shí)有所減少，巡查發(fā)現(xiàn)的人的不安全行為問(wèn)題相應(yīng)減少，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中人的不安全行為致因問(wèn)題會(huì)略低于實(shí)際的百分比。存在問(wèn)題致因類型數(shù)量和百分比見(jiàn)圖4。

圖4 存在問(wèn)題致因類型數(shù)量和百分比

不同類別單位存在問(wèn)題的致因類型表現(xiàn)形式也各有側(cè)重。建設(shè)單位管理上的缺陷達(dá)86%，其余是物的不安全狀態(tài)且主要存在于運(yùn)行管理單位；設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位全部是管理上的缺陷；施工單位管理上的缺陷達(dá)到61%，且人的不安全行為全部是施工單位造成的。各類別單位存在問(wèn)題致因數(shù)量和百分比見(jiàn)圖5。

圖5 各類別單位存在問(wèn)題致因數(shù)量和百分比

4.施工高峰期存在問(wèn)題最多

巡查發(fā)現(xiàn)，在工程建設(shè)實(shí)施的不同階段存在問(wèn)題數(shù)量和表現(xiàn)各不相同。在工程開(kāi)工初期，安全生產(chǎn)問(wèn)題較少，且主要集中在責(zé)任制、機(jī)構(gòu)和人員的配備、制度編制以及現(xiàn)場(chǎng)的警示標(biāo)識(shí)、安全防護(hù)設(shè)施的配置等方面；在工程建設(shè)高峰期，安全生產(chǎn)問(wèn)題較多且集中，主要表現(xiàn)在責(zé)任制落實(shí)、安全費(fèi)用使用、專職人員履職、事故隱患排查治理及應(yīng)急管理等方面，尤其是現(xiàn)場(chǎng)存在安全隱患比較突出，且施工單位增多，出現(xiàn)重復(fù)問(wèn)題較多；在工程建設(shè)接近收尾時(shí)，安全生產(chǎn)問(wèn)題逐漸減少，但工程運(yùn)行管護(hù)方面的安全問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。

5.存在問(wèn)題整改率偏低

從問(wèn)題整改落實(shí)情況看，問(wèn)題總體整改率達(dá)86.5%，建設(shè)和設(shè)計(jì)單位的整改率相對(duì)偏低，同一工程不同施工區(qū)域或不同時(shí)段也存在屢查屢改屢犯的情況。另外，大部分未整改到位的問(wèn)題會(huì)隨著施工進(jìn)程自然消除無(wú)需整改。存在問(wèn)題整改率見(jiàn)圖6。

圖6 存在問(wèn)題整改率（%）

三、原因分析

1.參建各方主體責(zé)任落實(shí)不到位，安全意識(shí)不強(qiáng)

檢查發(fā)現(xiàn)，各參建單位雖普遍推行了安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)了安全生產(chǎn)體系建設(shè)，但仍存在主體責(zé)任落實(shí)不力、安全管理不到位的情況。主要表現(xiàn)為：一是簽訂的安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)大部分千篇一律，無(wú)法體現(xiàn)崗位差異性，未能到崗到人，安全責(zé)任主體不明確；二是從領(lǐng)導(dǎo)到部門(mén)再到從業(yè)人員安全意識(shí)薄弱，未能認(rèn)真履職，部分施工單位現(xiàn)場(chǎng)安全管理人員為兼職人員或無(wú)證上崗人員，對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范不熟悉，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，難以履行崗位職責(zé)；三是監(jiān)理安全人員大部分為兼職人員，缺乏安全管理知識(shí)，未能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)安全問(wèn)題，不能及時(shí)督促整改落實(shí)或反饋整改不力情況，難以履行安全監(jiān)理職責(zé)。

2.各類人員專業(yè)技術(shù)力量薄弱，履職能力不強(qiáng)

工程建設(shè)中各類安全管理人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，直接影響職責(zé)的履行。主要表現(xiàn)為：一是現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員尤其是勞務(wù)派遣人員整體素質(zhì)偏低，無(wú)法識(shí)別安全風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法使人、物料、機(jī)器設(shè)備、環(huán)境處于良好生產(chǎn)狀態(tài)，在腳手架、特種設(shè)備、臨時(shí)用電、安全防護(hù)等施工現(xiàn)場(chǎng)容易出現(xiàn)安全隱患，是造成施工單位存在問(wèn)題多的直接原因，也是人的不安全行為致因問(wèn)題根源所在；二是由于西部邊遠(yuǎn)地區(qū)部分工程所處環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，難以吸引技術(shù)水平高的管理人員，建設(shè)單位安全管理人員配備和專業(yè)力量等難以滿足工程建設(shè)需求，直接加大了安全管理難度，對(duì)其他參建單位監(jiān)管不力，也是導(dǎo)致整個(gè)工程安全管理水平不高的主要緣由；三由于編制、專業(yè)限制等原因，部分地方水行政部門(mén)安全管理專職人員配置偏少，業(yè)務(wù)技能不強(qiáng)，從省到市、縣級(jí)安全監(jiān)管能力層層衰減，難以適應(yīng)大規(guī)模水利工程建設(shè)需要。

3.建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)行為規(guī)范性差，標(biāo)準(zhǔn)化難落實(shí)

目前，水利工程建設(shè)領(lǐng)域正在大力推行建設(shè)單位和施工單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作，但巡查中發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作未真正落實(shí)在工程建設(shè)項(xiàng)目安全管理中，也是管理上缺陷引發(fā)問(wèn)題的間接原因。主要表現(xiàn)為：一是建設(shè)單位已是安全標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)單位，但未嚴(yán)格按照安全標(biāo)準(zhǔn)化要求對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理；二是部分施工單位已是安全標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)單位，但尚未在各項(xiàng)目部規(guī)范開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化工作，甚至個(gè)別項(xiàng)目部安全管理與公司標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審時(shí)項(xiàng)目管理情況相差甚遠(yuǎn)；三是大部分工程由多家施工單位承建，各單位安全管理水平差距較大，容易在整個(gè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理中出現(xiàn)木桶效應(yīng)，影響工程建設(shè)的總體安全。

4.安全監(jiān)管執(zhí)法處罰手段缺失，整改落實(shí)率低

從本次統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，各參建單位普遍存在不符合建設(shè)工程安全法律、法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，且屢查屢犯、整改不徹底，究其原因主要有三方面：一是水利行業(yè)安監(jiān)部門(mén)缺乏有效遏制手段，沒(méi)有必要的執(zhí)法手段和處罰措施，降低了安全監(jiān)管工作的權(quán)威性和威懾力，制約了水利工程建設(shè)安全監(jiān)管工作深入推進(jìn)，也嚴(yán)重影響了行業(yè)整體安全生產(chǎn)水平的提高；二是部分參建單位對(duì)問(wèn)題整改重視不夠，未能及時(shí)做到整改責(zé)任、措施、資金、時(shí)限、預(yù)案“五落實(shí)”，未整改到位的大部分問(wèn)題會(huì)隨著施工進(jìn)程自然消除無(wú)需整改，也有個(gè)別問(wèn)題由于措施和資金所限錯(cuò)失最佳整改時(shí)期無(wú)法整改；由于對(duì)安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)理解不透徹掌握不到位，有少數(shù)問(wèn)題會(huì)重復(fù)發(fā)生；三是個(gè)別工程建設(shè)存在壓工期、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象，導(dǎo)致關(guān)鍵環(huán)節(jié)隱患排查不到位，各類安全隱患增多，也是造成整改率不高的因素之一。

四、對(duì)策建議

1.明確主體，健全安全管理責(zé)任體系

安全生產(chǎn)法從法律層面明確了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，各參建單位要按照“一崗雙責(zé)”原則依法建立健全安全責(zé)任體系。根據(jù)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制要求，層層簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任狀，通過(guò)傳責(zé)遞壓細(xì)化分解責(zé)任單元，將其落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)階段、每個(gè)相關(guān)崗位和具體人員，為安全生產(chǎn)筑牢堅(jiān)實(shí)防線；要重點(diǎn)落實(shí)關(guān)鍵區(qū)域、高危作業(yè)和薄弱環(huán)節(jié)的安全管理責(zé)任人，加強(qiáng)全員全過(guò)程全方位管理，嚴(yán)防事故發(fā)生；同時(shí)要根據(jù)工作變動(dòng)和人員調(diào)整情況，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充，確保安全責(zé)任體系健全、完整。使各參建單位真正做到防范意識(shí)強(qiáng)、安全責(zé)任明，各司其職，履職到位。

2.以人為本，抓住安全管理工作核心

水利工程建設(shè)施工現(xiàn)場(chǎng)存在大量的危險(xiǎn)源和安全隱患，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員是確保安全生產(chǎn)的根源所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%以上的生產(chǎn)事故是由個(gè)人因素造成的。因此抓好經(jīng)常性的安全生產(chǎn)管理，遏制事故發(fā)生的源頭，要以人為主線，積極探索以人為本的管理模式，堅(jiān)持以安全意識(shí)教育為先，以提高安全技能為重，以養(yǎng)成安全生產(chǎn)行為規(guī)范為目的。要牢固樹(shù)立“培訓(xùn)不到位是重大安全隱患”意識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)先培訓(xùn)后上崗和持證上崗；要切實(shí)增強(qiáng)安全教育培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，尤其是一線作業(yè)人員和勞務(wù)派遣人員的安全意識(shí)和安全技能；要本著人性化管理原則，合理運(yùn)用激勵(lì)約束機(jī)制，不斷激發(fā)從業(yè)人員參與安全生產(chǎn)工作的積極性和主動(dòng)性，使管理制度從約束人向激勵(lì)人轉(zhuǎn)變。以人為本，從源頭上改變，使各參建單位本質(zhì)安全水平不斷提升，實(shí)現(xiàn)“我要安全、我會(huì)安全、我保安全”的轉(zhuǎn)變。

3.落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目安全行為

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)涵蓋了增強(qiáng)人員安全素質(zhì)、提高裝備設(shè)施水平、改善作業(yè)環(huán)境、強(qiáng)化崗位責(zé)任落實(shí)等各個(gè)方面，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、基礎(chǔ)性的系統(tǒng)工程。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為安全生產(chǎn)管理的一個(gè)抓手，是規(guī)范安全生產(chǎn)管理行為和提高工作效率及安全質(zhì)量的有效手段。因此，深入推行水利工程建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建議具備條件的建設(shè)單位自主開(kāi)展以水利工程建設(shè)項(xiàng)目為核心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各參建單位全員、全方位、全過(guò)程落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化，使安全防范工作落實(shí)到每個(gè)層級(jí)、環(huán)節(jié)、崗位和人員，使各級(jí)安全管理者都承擔(dān)必要的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，亦可避免同一工程多家施工單位安全管理標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，以規(guī)范各參建單位及施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)行為，提升建設(shè)項(xiàng)目的總體安全管理水平。

4.創(chuàng)新方式，實(shí)現(xiàn)安全信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管

深刻把握科學(xué)治水興水規(guī)律，創(chuàng)新水利工程建設(shè)安全監(jiān)管方式方法，圍繞智慧水利建設(shè)，推動(dòng)信息化、大數(shù)據(jù)化等高新技術(shù)和自身業(yè)務(wù)工作相融合，探索建立水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管信息平臺(tái)，共享并處理安全生產(chǎn)管理信息，利用信息管理手段實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，進(jìn)一步完善現(xiàn)行水利工程建設(shè)安全監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率，加大監(jiān)管力度，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)工程建設(shè)安全管理水平的提升。

5.加強(qiáng)監(jiān)管，提升安全監(jiān)管工作效能

各級(jí)監(jiān)管部門(mén)要強(qiáng)化自我建設(shè)，嚴(yán)格責(zé)任追究，不斷提升安全監(jiān)管工作績(jī)效，建議從兩方面著手。一是各級(jí)水行政主管要建立素質(zhì)精良、執(zhí)法嚴(yán)格的安監(jiān)隊(duì)伍，加強(qiáng)人員專業(yè)知識(shí)和工作技能的培訓(xùn)提高，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不斷吸收專業(yè)齊全、經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)的安全專家，打造一支行政管理、專業(yè)技術(shù)層次結(jié)合的安監(jiān)隊(duì)伍，切實(shí)發(fā)揮安全監(jiān)管重要作用。二是嚴(yán)格水利安全監(jiān)管處罰，對(duì)存在問(wèn)題多、履職不到位的參建單位，依法采取停工整改、通報(bào)曝光、約談督導(dǎo)、掛牌督辦、降低信用等級(jí)、調(diào)整投資水平等處罰措施；對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，必須按照“四不放過(guò)”原則嚴(yán)肅處理，起到警示和震懾作用，促使各參建單位做到查改結(jié)合，舉一反三，通過(guò)建立長(zhǎng)效機(jī)制，防止同類問(wèn)題再次發(fā)生。

五、結(jié) 語(yǔ)

水利工程安全事關(guān)重大，直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展，必須警鐘長(zhǎng)鳴，常抓不懈。要根據(jù)新時(shí)期安全發(fā)展的需要，結(jié)合水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理實(shí)踐過(guò)程中反饋的情況，不斷分析安全生產(chǎn)的各類制約因素，提出有針對(duì)性的強(qiáng)化措施并組織實(shí)施，建立和完善安全生產(chǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。要以水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和信息化為支撐，加大安全監(jiān)管力度，依法治理，標(biāo)本兼治，保障工程安全。