陳勁松

WTO總部位于日內(nèi)瓦一座優(yōu)美的石頭建筑中，這里距離奎伊·威爾遜碼頭和萬(wàn)國(guó)宮僅一步之遙。2019年12月，這座機(jī)構(gòu)在生死存亡中掙扎，由于美國(guó)特朗普政府的步步緊逼，WTO最終宣布停擺。

爭(zhēng)議的核心是，負(fù)責(zé)裁決貿(mào)易爭(zhēng)端的部門(mén)——WTO上訴機(jī)構(gòu)（The Appellate Body of the World Trade Organization）。該部門(mén)由7名法官組成，他們會(huì)對(duì)國(guó)家間的貿(mào)易紛爭(zhēng)進(jìn)行最終裁決。由于特朗普政府持續(xù)阻撓新法官的任命，外加每起案件至少要有三名法官進(jìn)行審理，這一上訴機(jī)構(gòu)最終被破壞。

12月11日，隨著美國(guó)籍法官托馬斯·格雷厄姆與印度籍法官辛格·巴提亞任期結(jié)束，WTO上訴機(jī)構(gòu)僅剩余一名中國(guó)籍法官趙宏，至此，該部門(mén)功能徹底喪失。

自1995年來(lái)，上訴機(jī)構(gòu)共接到592起案件，其中美國(guó)申訴最多，為124件。按照規(guī)則，所有案件都應(yīng)在90天內(nèi)做出裁決，但由于法官人數(shù)日益減少，到去年，這個(gè)期限已經(jīng)拉長(zhǎng)至395天?，F(xiàn)在，則是無(wú)限期。

除了美國(guó)，全世界都對(duì)此表示憤怒。歐洲大學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯納德·霍克曼（Bernard Hoekman）表示：“把這個(gè)機(jī)構(gòu)干掉，這就是美國(guó)人的做法。”中國(guó)駐WTO大使張向晨表示，他正戴著妻子送給他的黑色領(lǐng)帶來(lái)“悼念”垂死的WTO?！斑@無(wú)疑是WTO成立以來(lái)遭遇的最嚴(yán)重危機(jī)”，張向晨在一份聲明中說(shuō)。歐盟貿(mào)易專(zhuān)員菲爾·霍根（Phil Hogan）則表示，“這是對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的沉重一擊?！?/p>

WTO當(dāng)然有機(jī)制應(yīng)對(duì)美國(guó)的干預(yù)，但那意味著更大的風(fēng)險(xiǎn)。

第一次空缺

自上訴機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，美國(guó)就經(jīng)常在法官任命中作梗。

上訴機(jī)構(gòu)是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判（1987-1994）中誕生的。所有成員國(guó)都可以提交人選，由遴選委員會(huì)對(duì)候選人進(jìn)行面試，與其他成員國(guó)（地區(qū)）進(jìn)行協(xié)商任命。由于世貿(mào)組織有協(xié)商一致原則，所以任何成員都可以否決候選人，這就是所謂的一票否決。

自1995年以來(lái)，共有27名法官得到委任。第一次任命爭(zhēng)議出現(xiàn)在2007年11月，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣地區(qū)駐WTO代表阻撓中國(guó)大陸法官?gòu)堅(jiān)骆蚊?，拖了八天才得以協(xié)商解決。當(dāng)時(shí)此事件并沒(méi)有引起太大關(guān)注，但事后看起來(lái)，卻很能說(shuō)明問(wèn)題：這個(gè)任命機(jī)制十分脆弱。

2013年3月，上訴機(jī)構(gòu)的歐盟法官彼得·范登·博施（Peter Van den Bossche）尋求連任，奧巴馬政府要求單獨(dú)對(duì)其進(jìn)行審查，范登隨后拒絕了這一要求?！拔也淮蛩闩c美國(guó)進(jìn)行雙邊磋商，任何磋商都應(yīng)該是多邊的”，他在一次采訪中表示。最終憑借強(qiáng)硬態(tài)度，范登獲得連任。

2013年12月，南非法官戴維·安特哈爾特（David Unterhalter）任期結(jié)束，他的繼任人任命遇到了困難。候選人詹姆斯·托·加西來(lái)自肯尼亞，是一位法學(xué)教授，他得到了絕大多數(shù)成員國(guó)的支持。因?yàn)榧游髟谧约旱闹髦刑岬絎TO偏袒富裕國(guó)家，不利于發(fā)展中國(guó)家，所以美國(guó)抓住這句話死死不放，堅(jiān)決反對(duì)其上任。

拖了一年，加西只得退出競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)自毛里求斯的法官舒里·巴布·奇基丹·塞爾萬(wàn)辛（Shree Baboo Chekitan ）獲得任命。

2016年5月，韓國(guó)法官?gòu)埑蓾稍诘谝蝗纹诮Y(jié)束后尋求連任，這一次，美國(guó)再次公開(kāi)表示反對(duì)。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查，WTO宣布張成澤所有的判決都是公正的。于是，20多個(gè)成員國(guó)在發(fā)言中批評(píng)和警告美國(guó)這一做法。其中，張成澤祖國(guó)韓國(guó)的代表最為嚴(yán)厲，“坦率來(lái)說(shuō)，這是把任命當(dāng)成一種工具，來(lái)約束法官在法庭上做出裁決”。

但美國(guó)沒(méi)有讓步，張成澤最終喪失連任機(jī)會(huì)，也成為第一位沒(méi)有通過(guò)連任請(qǐng)求的法官。2016年11月，來(lái)自韓國(guó)的法官金賢重獲得任命。在這之間的半年中，上訴機(jī)構(gòu)第一次出現(xiàn)法官空缺。

如果說(shuō)這些只是小摩擦，特朗普上臺(tái)后，WTO才迎來(lái)了真正的危機(jī)。

2014年6月21日，俄羅斯總理梅德韋杰夫表示，美對(duì)俄制裁違反了WTO規(guī)則（新華社 圖）

1999年11月15日，中國(guó)加入WTO中美雙邊協(xié)議后，代表們互致問(wèn)候（CNSphoto 圖）

“逐漸窒息死亡”

來(lái)自南美的里卡多·拉米雷斯·埃爾南德斯和來(lái)自歐盟的彼得·范登·博施，任期分別在2017年初和2017年中到期，根據(jù)WTO內(nèi)部不成文的默契，他們的接任人也應(yīng)該來(lái)自南美和歐盟。

遴選委員會(huì)從2016年底開(kāi)始工作，尋找兩位的繼任者。在上訴機(jī)構(gòu)年會(huì)后，歐盟提議，對(duì)兩個(gè)空缺分別啟動(dòng)獨(dú)立的任命程序，而南美國(guó)家則提議，只需啟動(dòng)一個(gè)程序同時(shí)任命兩個(gè)空缺。

美國(guó)是唯一反對(duì)歐盟提案的國(guó)家，而歐盟又是唯一反對(duì)南美提案的成員，任命過(guò)程就此僵持，兩個(gè)空缺到現(xiàn)在都沒(méi)有補(bǔ)齊。事后來(lái)看，美國(guó)政府的阻撓只是一個(gè)前奏。

2017年8月后，美國(guó)開(kāi)始阻止所有的任命程序，反對(duì)理由是上訴機(jī)構(gòu)規(guī)則第15條。第15條規(guī)定，當(dāng)上訴機(jī)構(gòu)法官離職后，可以獲得上訴機(jī)構(gòu)授權(quán)繼續(xù)審理之前被分配的案件，這種情形下，他將被繼續(xù)視為法官。因?yàn)槊咳耸诸^上都有一大堆沒(méi)處理完的案件，美國(guó)代表認(rèn)為并無(wú)法官空缺，反對(duì)任命任何繼任者。

2017年，韓國(guó)法官金賢重因被提名為韓國(guó)貿(mào)易部長(zhǎng)，出人意料地提交了辭呈，上訴機(jī)構(gòu)出現(xiàn)第三個(gè)空缺。在2017年9月到2018年5月的多次上訴機(jī)構(gòu)會(huì)議上，美國(guó)阻止了全部三個(gè)空缺的任命程序。南美法官埃爾南德斯在告別演說(shuō)中稱(chēng)，美國(guó)令上訴機(jī)構(gòu)“逐漸窒息死亡”。

其實(shí)，第15條規(guī)定很容易解決：通過(guò)修改上訴機(jī)構(gòu)條例，將每個(gè)未完結(jié)案件都作為臨時(shí)授權(quán)即可。2018年7月，WTO成員國(guó)洪都拉斯提出對(duì)第15條規(guī)定進(jìn)行修改，立刻遭到美國(guó)反對(duì)。2018年6月，70個(gè)成員國(guó)，包括歐盟、中國(guó)、巴西、俄羅斯、印度、加拿大和韓國(guó)提案填補(bǔ)3個(gè)空缺以解決法官危機(jī)，也遭到了美國(guó)的堅(jiān)決反對(duì)。

2017年12月11日，在布宜諾斯艾利斯舉行的第11屆WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）發(fā)表聲明，從聲明中，人們大致可以讀懂美國(guó)的思路。“大家都擔(dān)心世貿(mào)組織失去對(duì)談判的關(guān)注，成為一個(gè)以訴訟為核心的組織。很多成員國(guó)常常認(rèn)為，他們可以通過(guò)訴訟使對(duì)方讓步，這些讓步是他們?cè)谡勁凶郎嫌肋h(yuǎn)得不到的。我們必須自問(wèn)，目前的WTO訴訟機(jī)構(gòu)是否合理？”

從萊特希澤的講話中可以看出，美國(guó)不希望有個(gè)高高在上的訴訟機(jī)構(gòu)管著他們，認(rèn)為憑借自己強(qiáng)大的實(shí)力，可以在談判桌上獲得更多利益。雖然這個(gè)訴訟機(jī)構(gòu)經(jīng)常偏袒美國(guó)，但美國(guó)人覺(jué)得還不夠，他們要廢掉它，讓大家都和自己“一對(duì)一”坐到談判桌上。

2018年8月，當(dāng)毛里求斯法官塞爾萬(wàn)辛在第一個(gè)任期即將結(jié)束并尋求連任時(shí)，遭到了特朗普政府的反對(duì)，于是，上訴機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了第四個(gè)空缺。

美國(guó)接連阻撓法官任命的做法，引起其他國(guó)家的反對(duì)。2018年11月，歐盟、中國(guó)、印度和加拿大等11個(gè)成員國(guó)分別向WTO提交了三份議案，希望能修改任命程序，從而限制單個(gè)國(guó)家的阻撓。

然而在12月12日的全體會(huì)議上，美國(guó)斷然拒絕所有議案，認(rèn)為這些提議不夠充分，而且沒(méi)有事先征求自己私下的同意。今年1月，為解決僵局，WTO特別任命新西蘭代表戴維·沃克（David Walker）為調(diào)解人，協(xié)調(diào)各方與美國(guó)的立場(chǎng)，并由他定期向WTO總理事會(huì)匯報(bào)進(jìn)展。在沃克的努力下，很多新議案涌現(xiàn)出來(lái)，但還是不出意外，遭到了美國(guó)的反對(duì)。

今年12月，隨著托馬斯·格雷厄姆與辛格·巴提亞兩位法官任期結(jié)束，7位法官出現(xiàn)了6個(gè)空缺，上訴機(jī)構(gòu)再也無(wú)法接受任何訴訟，美國(guó)政府的目的達(dá)成，WTO僵局變成死局。

美國(guó)政府殺死WTO的努力實(shí)際上從奧巴馬政府時(shí)期就已開(kāi)始，但在特朗普就職，尤其在他任命萊特希澤為貿(mào)易代表后，美國(guó)政府的手法已經(jīng)變得肆無(wú)忌憚，不顧及任何臉面。

遇到萊特希澤

2000年春，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)中國(guó)加入世貿(mào)組織的提案，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓稱(chēng)這是美國(guó)的勝利，世貿(mào)組織將中國(guó)與西方連接起來(lái)。但當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)聲音很大，萊特希澤就是其中一位。他在《紐約時(shí)報(bào)》的評(píng)論文章中宣稱(chēng)，加入WTO后，中國(guó)將成為國(guó)際貿(mào)易主導(dǎo)者，“美國(guó)所有制造業(yè)崗位幾乎都會(huì)受到威脅”。

現(xiàn)年70歲的萊特希澤是一名職業(yè)貿(mào)易律師，也是中美貿(mào)易談判中的美方代表。他還曾任里根政府的副貿(mào)易代表，在其職業(yè)生涯中，一直在對(duì)抗自由貿(mào)易。

萊特希澤出生于俄亥俄州的港口小鎮(zhèn)阿什塔比拉（Ashtabula），這座城市以鋼鐵業(yè)為主。在他成長(zhǎng)過(guò)程中，隨著自動(dòng)化和人口外遷，城市周?chē)墓S紛紛關(guān)閉。長(zhǎng)大成人后，他成為全球化的懷疑論者。

擔(dān)任里根政府官員時(shí)，萊特希澤多次代表美國(guó)與其他國(guó)家談判。那時(shí)的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境與現(xiàn)在截然不同，沒(méi)有世貿(mào)組織，各國(guó)間也沒(méi)有中間機(jī)制可以解決分歧。當(dāng)各國(guó)爭(zhēng)執(zhí)不休時(shí)，大家不是走法律，而是通過(guò)外交途徑解決問(wèn)題。

在代表里根政府與日本談判鋼鐵業(yè)貿(mào)易問(wèn)題時(shí)，萊特希澤只有30多歲，但他很快就以粗暴和不講理的談判風(fēng)格聞名于世。會(huì)議桌上，他曾將日本談判對(duì)手的建議折成紙飛機(jī)，扔出門(mén)口。在他的威脅下，日本政府很快屈服，達(dá)成了對(duì)美國(guó)非常有利的協(xié)議。對(duì)日本談判的成功，讓他養(yǎng)成了用強(qiáng)硬措施保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的習(xí)慣。

早年的特朗普并沒(méi)有形成自己的對(duì)外貿(mào)易理念。在中國(guó)加入世貿(mào)時(shí)，他并沒(méi)有反對(duì)克林頓的決定，只是說(shuō)如果成為美國(guó)總統(tǒng)，會(huì)任命自己為貿(mào)易代表，為國(guó)家爭(zhēng)取更好的交易。他完整的對(duì)外貿(mào)易政策體系是在2016年大選中形成的。2016年6月28日，在賓夕法尼亞州的競(jìng)選演講中，他全面講述了自己的外貿(mào)政綱，以及上任后將要做什么。

“我們?cè)?jīng)是世界上最重要的工業(yè)國(guó)，有著世界上最大規(guī)模的中產(chǎn)階級(jí)，但克林頓總統(tǒng)改變了政策，從促進(jìn)美國(guó)發(fā)展變成促進(jìn)其他國(guó)家發(fā)展。在競(jìng)選過(guò)程中，我訪問(wèn)了各個(gè)城鎮(zhèn)。發(fā)現(xiàn)過(guò)去20年里，三分之一的制造業(yè)崗位已經(jīng)消失?！泵鎸?duì)賓州鋼鐵回收廠的工人，特朗普宣稱(chēng)上任后要做兩件事，一是重新簽訂北美自由貿(mào)易協(xié)議，二是終止世貿(mào)組織對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的破壞，“我們不需要多邊協(xié)議，我們需要的是雙邊協(xié)議”。

特朗普就職后，遇到了萊特希澤——實(shí)現(xiàn)他貿(mào)易目標(biāo)的最好人選。

艱難抉擇

早在2007年，在與自由市場(chǎng)卡托研究所貿(mào)易專(zhuān)家丹·艾肯森（Dan Ikenson）的網(wǎng)上辯論中，萊特希澤就認(rèn)為WTO的裁決系統(tǒng)正在“偏離正常路線”，他說(shuō)WTO的法官不合理地限制了美國(guó)的行動(dòng)。

2011年9月6日，遼寧沈陽(yáng)一家汽車(chē)輪胎生產(chǎn)廠的工作人員在為產(chǎn)品貼標(biāo)簽，前一天WTO上訴機(jī)構(gòu)維持美國(guó)輪胎特保措施，中國(guó)商務(wù)部表示遺憾（新華社 圖）

2016年12月，中國(guó)在WTO提起訴訟，認(rèn)為美國(guó)和歐盟在反傾銷(xiāo)程序中使用了特殊的計(jì)算方法，在這項(xiàng)訴訟中，中國(guó)實(shí)際訴求是希望歐盟和美國(guó)承認(rèn)自己的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。如果這項(xiàng)訴訟獲勝，就意味著美國(guó)很難用單方面的高額關(guān)稅打擊中國(guó)。這種結(jié)果是特朗普和萊特希澤絕對(duì)不接受的。萊特希澤開(kāi)始采用拖延法官任命的方法來(lái)打擊WTO的上訴機(jī)構(gòu)。除了特朗普外，美國(guó)兩黨也都一致支持他的做法，前民主黨參議院財(cái)務(wù)主席馬克斯·鮑克斯（Max Baucus）就稱(chēng)這是“出色的想法”。

具有諷刺意味的是，萊特希澤本人也曾被提名為上訴機(jī)構(gòu)法官。2013年，美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·佐利克（Robert Zoellick）提交兩名人選接任美國(guó)法官之位，萊特希澤就是其一，但最后輸給了哥倫比亞大學(xué)教授梅麗特·杰諾 （Merit Janow）。

實(shí)際上，世貿(mào)組織本身有能力自我解決這一僵局。根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性模糊”，上訴機(jī)構(gòu)可以向世貿(mào)組織總理事會(huì)對(duì)任命規(guī)則進(jìn)行“權(quán)威性解釋”，當(dāng)全體成員以四分之三多數(shù)票贊成后，新的“權(quán)威性解釋”就可生效。但這種做法意味著另一種風(fēng)險(xiǎn)——美國(guó)退出世貿(mào)組織。

特朗普已經(jīng)多次威脅退出，如果世貿(mào)組織強(qiáng)行繞過(guò)美國(guó)，肯定會(huì)引發(fā)該國(guó)的激烈反應(yīng)。沒(méi)有美國(guó)的WTO還是WTO嗎？被美國(guó)廢掉的WTO還有什么意義？世界貿(mào)易體系正在面臨艱難的抉擇。