羅大雪

一、政府投資項(xiàng)目概念

政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目是指使用“財(cái)政性基本建設(shè)資金”， 提高中國現(xiàn)代化水平的項(xiàng)目。 目前，有不少專家學(xué)者對(duì)自己的研究需求給出了不同的政府投資項(xiàng)目定義，但定義的基本范圍大致相同。有文件依據(jù)的定義如下：

國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)“投融資改革綱要（草案）”項(xiàng)目中提到的中央財(cái)政資金和地方政府性基金，中央財(cái)政資金包括：中央財(cái)政內(nèi)部投資建設(shè)，各類專項(xiàng)資金列入中央財(cái)政建設(shè)，國債投融資，國際金融 ，以及外國政府貸款等外債。 地方政府投入資金主要包括：地方預(yù)算內(nèi)的建設(shè)資金和各項(xiàng)建設(shè)資金納入地方預(yù)算管理。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題分析

1.對(duì)于項(xiàng)目的早期工作，項(xiàng)目建議書，可行性研究和其他早期工作形式的重要性相關(guān)的人員缺少一定的了解。

（1）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作從建設(shè)工程規(guī)劃到建設(shè)初期。 提交項(xiàng)目建議書，編制可行性研究報(bào)告，編制項(xiàng)目預(yù)算，辦理相關(guān)施工審批手續(xù)。 但是，在實(shí)際工作中，一些施工單位認(rèn)為以前的工作只是一種形式。 在編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告時(shí)，通常不會(huì)對(duì)項(xiàng)目所在地的地質(zhì)條件，生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行研究和分析。 一些建設(shè)項(xiàng)目，包括建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，都是“人造腦筋”。 項(xiàng)目提案和可行性研究只不過是采取了形式，缺乏嚴(yán)格的科學(xué)分析，并且在項(xiàng)目的實(shí)施階段和使用階段埋下了隱患。

（2）對(duì)勘察工作不夠重視。工程勘察工作對(duì)建設(shè)工程具有指導(dǎo)意義，可直接確定施工作業(yè)是否進(jìn)展順利。例如，有些房屋建設(shè)項(xiàng)目為了節(jié)省時(shí)間沒有在勘察工作中設(shè)計(jì)好具體的施工圖，導(dǎo)致在施工過程中的基坑設(shè)計(jì)不合理、多處斷樁，最終的結(jié)果只能是項(xiàng)目停工。

（3）項(xiàng)目變更過于隨意。為了提高我國的整體建設(shè)水平，政府會(huì)使用“政府財(cái)政性資金”去建設(shè)一些公益性項(xiàng)目。為了能夠讓單位以及個(gè)人受益，少部分的項(xiàng)目用戶用了各種借口隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，加大項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中的成本。

（4）缺乏基本建設(shè)程序。 該項(xiàng)目已經(jīng)開始實(shí)施，初步設(shè)計(jì)甚至可行性研究報(bào)告尚未獲得批準(zhǔn)或部分項(xiàng)目已提交到邊界進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工。 有“三面項(xiàng)目”，甚至“三無項(xiàng)目”（沒有項(xiàng)目，沒有批準(zhǔn)，沒有圖紙）。

（5）招投標(biāo)流程不規(guī)范。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，往往是以“招投標(biāo)”的方式找到最合適的建設(shè)單位，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，項(xiàng)目招投標(biāo)的流程不夠規(guī)范，甚至在沒有設(shè)計(jì)出最終完善的圖紙前，就完成了施工招投標(biāo)，這就使得最終的施工結(jié)果與招標(biāo)內(nèi)容存在非常大的差異。同時(shí)，在招標(biāo)合同中還存在將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給業(yè)主的條款，比如招標(biāo)時(shí)的計(jì)價(jià)方式以實(shí)際的工程清單為準(zhǔn)，但是簽訂的合同條款中卻注明工程變更、設(shè)計(jì)變更、簽證等按實(shí)際信息價(jià)。

2.項(xiàng)目施工過程管理不夠到位，施工過程把關(guān)不嚴(yán)。

（1）專業(yè)人員不足。該項(xiàng)目的建設(shè)非常專業(yè)，需要優(yōu)質(zhì)的質(zhì)量，安全，時(shí)間表和成本控制。一些工程項(xiàng)目的管理涉及到各部門人員的部署，但人員的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力參差不齊。有的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，有的建設(shè)單位在項(xiàng)目管理中由建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)。

（2）設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位履職不到位。如：有些設(shè)計(jì)者責(zé)任心不強(qiáng)或水平不夠，監(jiān)理在施工過程中沒有認(rèn)真地審查施工方案的合規(guī)性，導(dǎo)致出現(xiàn)被監(jiān)管部門緊急叫停的情況。

（3）項(xiàng)目簽證并不嚴(yán)格和隨意。例如，如果項(xiàng)目簽證中存在虛假或現(xiàn)有的現(xiàn)場(chǎng)簽證，項(xiàng)目完成后的集中補(bǔ)償現(xiàn)象將影響簽證的真實(shí)性和有效性。 另外，有些主管人員隨意偽造了建設(shè)單位擅自變更的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，或者違反規(guī)定或者弄虛作假的行為。

（4）材料和設(shè)備的價(jià)格尚未完全上市，采購成本高，造成浪費(fèi)。如有的建設(shè)單位對(duì)列入暫估價(jià)的材料、設(shè)備就未進(jìn)行招投標(biāo)，造成采購成本較高。

3.后期收尾工作不完善。

（1）有些工程項(xiàng)目在未驗(yàn)收合格的情況下先交付使用，審計(jì)結(jié)算不及時(shí)，工程資料收集不全。

（2）部分建設(shè)單位不及時(shí)組織竣工驗(yàn)收就投入使用或者資產(chǎn)閑置，這樣如果遇見工程質(zhì)量問題就會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，而且資產(chǎn)長期閑置影響該工程投資效益。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的改進(jìn)措施

1.加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作。

項(xiàng)目前期工作非常重要，其能夠在很大程度上影響項(xiàng)目投資建設(shè)的質(zhì)量，所以在政府投資項(xiàng)目當(dāng)中必須要給予前期工作充分的重視。

（1）做好項(xiàng)目可行性研究和經(jīng)濟(jì)評(píng)估工作。 項(xiàng)目可行性研究主要是評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，然后采取有針對(duì)性的措施來控制風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目的可行性研究需要基于實(shí)際的分析數(shù)據(jù)，而不是僅僅依賴項(xiàng)目經(jīng)理的經(jīng)驗(yàn)。另外，“三控三控”的可行性研究和建設(shè)也需要成為過去管理的重點(diǎn)。除了檢查項(xiàng)目的可行性之外，還要充分考慮投資項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）做好設(shè)計(jì)控制。工程設(shè)計(jì)需要充分地考慮建設(shè)工程概算、建設(shè)規(guī)模，以及其他潛在的影響因素。在形成正式的施工計(jì)劃之前，設(shè)計(jì)師還需要評(píng)估不同設(shè)計(jì)階段技術(shù)圖紙的合理性，施工的可行性和施工的成本效益。 通過從各個(gè)方面和角度回顧設(shè)計(jì)圖紙，應(yīng)該盡可能優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。

2.加強(qiáng)施工階段的控制。

一是需要我們加強(qiáng)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的管理，加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更和簽證管理，并通過有效的設(shè)計(jì)變更審批制度。防止建設(shè)單位在建設(shè)前期不負(fù)責(zé)任，后期臨時(shí)補(bǔ)救的行為發(fā)生。特別是對(duì)于那些涉及到重大的設(shè)計(jì)變更和簽證，必須要等到上級(jí)審批通過以后才可以實(shí)施工程變更。二是應(yīng)當(dāng)對(duì)于合同加強(qiáng)管理，有效地發(fā)揮出合同當(dāng)中約束力，特別是貫徹落實(shí)各類經(jīng)濟(jì)簽證標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目價(jià)格等。中標(biāo)單位必須嚴(yán)格地按照招投標(biāo)合同中確定的中標(biāo)價(jià)和提交的工程設(shè)計(jì)圖進(jìn)行項(xiàng)目施工建設(shè)，并且需要保障整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的總成本在一個(gè)范圍內(nèi)，所以要在前期就標(biāo)定明確的價(jià)格，而不是一個(gè)簡單的項(xiàng)目概算。與此同時(shí)，施工處需要進(jìn)行詳細(xì)的市場(chǎng)調(diào)研，充分了解各種工程材料在市場(chǎng)上的價(jià)格。三是應(yīng)當(dāng)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目檔案的加強(qiáng)管理。有關(guān)單位必須及時(shí)完成項(xiàng)目驗(yàn)收工作，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，并認(rèn)真維護(hù)項(xiàng)目相關(guān)文件，如工程技術(shù)檔案，經(jīng)濟(jì)技術(shù)資料等以充分提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和工程施工效率。

3.設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或運(yùn)營公司對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行集中化管理。

在專門機(jī)構(gòu)的建立初期，就需要招聘一批專業(yè)水平高的設(shè)計(jì)人員和施工管理人員，讓他們來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常管理工作，而不是在項(xiàng)目開始前臨時(shí)組建建設(shè)班子。特別是對(duì)于那些權(quán)利集中度高的機(jī)構(gòu)，必須要制定嚴(yán)格的、完善的權(quán)利約束制度和權(quán)利監(jiān)督制定，要將投資、建設(shè)、監(jiān)督等功能剝離開，從而有效地防止腐敗的發(fā)生。

四、制定和完善政府投資項(xiàng)目管理制度

一是制定完善的投資控制制度，更好地控制工程造價(jià)。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目，首先要完成調(diào)查工作，然后才能設(shè)計(jì)具體的圖紙; 在設(shè)計(jì)圖紙后，我們將嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行; 項(xiàng)目驗(yàn)收后，我們可以正式使用。該項(xiàng)目不能隨便改變，必須嚴(yán)格按照既定方案進(jìn)行。

二是需要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，各部門要共同努力，監(jiān)督政府投資項(xiàng)目的合規(guī)性。 這些部門主要包括發(fā)展和改革部門、財(cái)務(wù)部門、建設(shè)部門、審計(jì)部門、項(xiàng)目管理部門和紀(jì)檢部門。

五、結(jié)語

政府投資和建設(shè)項(xiàng)目涉及中國國家安全和市場(chǎng)的有效配置，如公益性項(xiàng)目建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，主要是為了提高我國建設(shè)的總體水平；環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)主要是為了改善該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境； 發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的建設(shè)主要是為了促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平。作為投資主體的政府，必須明確政府在建設(shè)工程項(xiàng)目事前、事中、事后的職責(zé)所在，建立科學(xué)合理的政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目管理機(jī)制，充分高效地利用社會(huì)資源，做人民信賴的好政府，國家倚仗的好助手。