孫春蕾

(中國社會科學院大學(研究生院)，北京 102488)

一、引言——鄉(xiāng)村振興要求我們進行美麗鄉(xiāng)村建設

自黨的十九大首次明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，一幅繪制我國新時代鄉(xiāng)村振興發(fā)展的宏偉藍圖正逐步展現(xiàn)于世人面前。

2017年12月召開的中央經濟工作會議在定調2018年經濟工作的同時，也重點提及了如何明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及科學制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種阻礙等相關體制機制安排。隨后召開的中央農村工作會議，更是首次提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，并清晰劃定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時間表和路線圖：2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本完成；2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現(xiàn)。

從十八大報告強調城鄉(xiāng)發(fā)展一體化到十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如何站在法律人的立場推進這一戰(zhàn)略？如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合？如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值？本文試從鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法涉及到的幾個法律問題進行研究分析。

二、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃立法的關系

鄉(xiāng)村規(guī)劃立法的迫切性，大力發(fā)展鄉(xiāng)村治理要求我們開展鄉(xiāng)村規(guī)劃立法。

(一)鄉(xiāng)村治理的概念

我們傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理以精英為本，在正式與非正式渠道的二元治理結構下形成同時具有約束性和激勵性的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村柔性治理制度。建國以來我們鄉(xiāng)村治理逐步走向高度集權的官治化，并在城鄉(xiāng)分治的基礎上形成以土地為本的當代鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設的硬性制度。下面段落欲從鄉(xiāng)村治理的經濟條件、社會基礎和空間基礎等方面的差異分析，提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度改革的三個基本途徑。①

(二)鄉(xiāng)村治理的歷史沿革

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理制度的特征以精英為本。在我國傳統(tǒng)社會的各個階層當中，圍繞鄉(xiāng)規(guī)民約為核心的民間法以及國家法，在各種運作形式和規(guī)則的作用下，使我國的社會秩序保持穩(wěn)定，進而構建出了我國傳統(tǒng)社會中的別具一格的“二元法律體制”以及“朝野二元治理構造”。②

首要方面體現(xiàn)在正規(guī)途徑的中央集權持續(xù)加強。在《周禮·地官司徒》這一著作當中，對傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)里治理的體系化安排進行了詳細的論述，即“五家為比，使之相保……五州之鄉(xiāng)，使之相賓。”由此可看出我國鄉(xiāng)村治理來源已久，但一直都未產生能夠發(fā)揮實質效力的鄉(xiāng)村治理體系，直到秦統(tǒng)一六國才打破了僵局。各朝各代中的中央與地方的行政結構演變趨勢，均體現(xiàn)出相同的特征——中央集權持續(xù)強化。

我國傳統(tǒng)社會中的鄉(xiāng)里體制逐漸演變?yōu)楸＜讬C制，此種歷史趨勢強有力的證明了正規(guī)的行政渠道的唯一作用就在于防止判亂的發(fā)生和確保徭役賦稅的穩(wěn)定征收。保甲機制的職能也在不斷地增加，此種現(xiàn)狀直到民國時期也沒有被打破。對此，聞鈞天作出了以下感慨：“鄉(xiāng)里保甲制度，在周之政主于教，齊之政主于兵……清則主于制民，且于歷朝所用之術，莫部備使?！?/p>

另一方面，非正規(guī)途徑的鄉(xiāng)村治理持續(xù)增強。盡管正式機制中皇權難以在縣中產生應有的效力，但這并不意味著中央放棄了對以縣為代表基層機構的管轄和治理。在非正規(guī)途徑的作用下，產生的鄉(xiāng)村治理渠道大致可劃分為3大層級，即宗法機制、科舉體制、宗教機制。自隋朝開創(chuàng)科舉機制以來，我國逐漸營造出了重視學風的學術氛圍，同時也推動了儒家文化的發(fā)展與傳播，也讓普通民眾有了進入仕途的機會。在科舉體系的影響下，儒家文化與機制得到了我國歷朝歷代統(tǒng)治者的極為推崇，大多數(shù)的學者在通過科舉機制取得了功名之后，即使沒有在朝中取得一官半職，仍舊可以成為當?shù)剜l(xiāng)里的士紳，除此之外，在朝任職的親友大多是當?shù)剜l(xiāng)里的士紳，同皇權宣揚的治國方略相比，鄉(xiāng)紳地主等級所主張的治理內容并無本質區(qū)別。我國是道教的發(fā)源地，但我國佛教最初源自于印度，鑒于其能夠幫助國家強化統(tǒng)治，而受到了各個朝代統(tǒng)治者的極為推崇，佛教的本土化進程集中體現(xiàn)于以下幾個方面，同道教與佛教相比，民間信仰具有極為濃厚的地方特征，歷史中的個別英雄人物或者古代傳說中的某個神靈，經過人民群眾的挑選、重組、淘汰之后，就演變成了一個毫無體系可言的神靈信仰機制，與此同時，此種信仰機制也可以對原始鄉(xiāng)村民眾的自律性、體系性的生產生活模式實施增強。

宗教機制對傳統(tǒng)鄉(xiāng)里產生的作用主要表現(xiàn)為：聚落空間宅居、聚落等級和秩序的層級構建機制，譬如說官方樣式以及各個相沿成習的樣式，其本質上屬于社會共識而構建成的“譜”，并通過各個鄉(xiāng)里工匠的打造形成宅居與村落，其不僅具有獨特的形態(tài)構造與空間布局，同時也蘊含著較為豐富獨特的民族與地域特征。

自然條件使得傳統(tǒng)村落的設計與構建處處受限，我國農耕文明的地域性適應在村落的建筑空間結構與設計中得到了淋漓盡致的展示，除此之外，傳統(tǒng)風水思想中相沿成習的約定，鄉(xiāng)規(guī)民約中蘊含的構建原則，以及日積月累獲得的經驗并由此產生的樸素的設計理念等均會對村落的建造設計提供理論指引。在創(chuàng)建的環(huán)節(jié)當中，借助于族規(guī)、家法、道德，以及相配套的懲罰、獎勵體系，對村落的構建與社會秩序進行調整與規(guī)制，可在后一階段的建造環(huán)節(jié)中仍舊將之前所確定的規(guī)則與預期的設想作為準繩。③

以我國極力推動全新城鎮(zhèn)化的建設為重要前提，借助于鄉(xiāng)村規(guī)劃機制的偉大變革，為村落構建全新的空間開發(fā)次序，進一步提升村落居民的居住條件，強化村落居民的生活品質，加快鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進程，是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理變革的核心目標。有鑒于此，以人為本成為了現(xiàn)代村落治理的根本，而非現(xiàn)代的土地資源和傳統(tǒng)的杰出人才。

(三)鄉(xiāng)村治理規(guī)劃理念的提出與演變

國家在綜合考慮社會與經濟發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，為特定時期中的村落基本設施、鄉(xiāng)村住宅等方面提出相應的要求，并實施相應的規(guī)劃與部署，譬如說建設標準、建筑結構等。時刻關注和考慮到鄉(xiāng)村治理規(guī)劃法制進程的整體性和前瞻性。

在城市規(guī)劃日漸完善的大環(huán)境下，村落治理規(guī)劃也得到了相應的發(fā)展與健全，在1990年左右，西方國家為了妥善處理境內的城市貧困難題，而衍變出了城市規(guī)劃，鑒于人口總量迅速膨脹引發(fā)了一系列的社會矛盾與難題，英國在十九世紀左右實施了公共衛(wèi)生改良運動，學者對“田園城市”這一主張進行了廣泛的宣揚和推廣，英國于上個世紀初誕生了一個全新的法案，即《住房與城市規(guī)劃諸法》，又可稱之為《The Housing，Town Planning，etc Act》，根據(jù)此項法規(guī)的相關規(guī)定，在十九世紀三十年代左右，《住房與城市規(guī)劃諸法》得以健全和完善，在修改完成之后其被稱之為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，法規(guī)的調整事項中增加了鄉(xiāng)村的土地資源；而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又在1947年左右進行了細化與完善，在修改后的法規(guī)當中，城市與鄉(xiāng)村的土地資源被視為統(tǒng)一體，并對此實施統(tǒng)一化的管理與規(guī)劃。此舉意味著從法律體系的角度上將鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一種正式的機制進行調整與規(guī)制。

中國直到1978年左右才逐漸開展鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的監(jiān)管工作。在上個世紀八十年代初期，在城鄉(xiāng)建設環(huán)保部中增設了鄉(xiāng)村建設監(jiān)管部門，其核心任務在于對我國農村房屋的建設工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，同樣的，在省一級的建設行政主管機構中增設了鄉(xiāng)村建設處。可是沒有標準化法律體系的指導，在政策型的行政監(jiān)管層面停滯不前。而隨著《鄉(xiāng)村與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設監(jiān)管條例》頒布實施，這一僵局被打破，此項法規(guī)借助于行政法規(guī)的模式對村落的建設規(guī)劃問題實施了一系列的規(guī)定與部署，另一方面，此項法規(guī)的頒布是我國鄉(xiāng)村規(guī)劃機制有法可依的重要標志，同時也是其實現(xiàn)標準化、體系化的核心展示。

鑒于上述法規(guī)頒布于1993年，且頒布主體為國務院，相較于同世紀90年頒布的《城市規(guī)劃法》，明顯后一頒布的法規(guī)具有更高的法律效力，另外，在《城市規(guī)劃法》中，在制定、執(zhí)行、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃等層面上均欠缺具體、可操作的法律規(guī)定，進而導致城鄉(xiāng)規(guī)劃各自為營，難以實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展，同時也使得鄉(xiāng)村規(guī)劃難以從根本上得以貫徹落實。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于07年10月順利通過，且將于08年元旦之日正式頒布實施。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來看，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應當接受法律的規(guī)制，此舉使得過去鄉(xiāng)村規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃相脫節(jié)的局面走向終結，這代表著《城市規(guī)劃法》、《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》對城市、鄉(xiāng)村規(guī)劃進行規(guī)制的效力得以大幅度削減。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的相關闡述作為切入點，可對鄉(xiāng)村規(guī)劃實施進一步的細化與分類，即其應當包括村落、鄉(xiāng)兩方面的規(guī)劃，由此，鄉(xiāng)村規(guī)劃即可同城市、鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)制度規(guī)劃并駕齊驅，成功躋身于城鄉(xiāng)規(guī)劃的行列，擬定、執(zhí)行、完善、審查、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃，以及建立相配套的法律懲罰機制，此舉可使鄉(xiāng)村規(guī)劃的體系化探究實現(xiàn)有法可依的發(fā)展目標。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不僅是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的根本所在，與此同時，隨著此項法規(guī)的頒布實施，過去以城鄉(xiāng)二元布局為基礎而建立起的監(jiān)管規(guī)劃體系也走向了終結，和村落規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃相關的法律條款的地位有了極大的改善，即自以往的“行政條例”逐漸演變?yōu)楫斍暗摹盎痉伞薄?/p>

縱使在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響下，村莊與鄉(xiāng)規(guī)劃得以在法律確定的規(guī)劃體系當中獲得一席之地，可鑒于《城市規(guī)劃法》對我國此前的城市規(guī)劃法律機制產生了極為深遠的影響，而村莊、鄉(xiāng)等規(guī)劃有關的探究尚不成熟，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系中，更多的是關于城鎮(zhèn)規(guī)劃的論述，極少提及鄉(xiāng)村規(guī)劃，此種現(xiàn)狀使得《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，難以順利的編制、執(zhí)行、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃。再加之中國城鄉(xiāng)發(fā)展本身就存在著地區(qū)失衡的特征，相較于鎮(zhèn)和城市，村落、鄉(xiāng)身處的社會經濟環(huán)境極為落后，在此種大背景下，村莊與鄉(xiāng)勢必要在嚴格遵循法律要求的基礎上開展規(guī)劃與編制活動，但此種目標無法在短時間內實現(xiàn)。因此，各級省、市應當立足于自身的發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)建新型農村的根本要求，使本地制定出的法律機制可以和發(fā)展實際保持高度契合。

三、鄉(xiāng)村規(guī)劃目前存在的問題

(一)城市和鄉(xiāng)村的巨大本底反差

鄉(xiāng)村規(guī)劃編制特征、實施特征與運行特征與城市規(guī)劃截然不同，目前國內規(guī)劃界對鄉(xiāng)村本質的陌生導致鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、實施、運營和管理缺乏足夠的理論基礎，現(xiàn)有的規(guī)劃設計多依照城市規(guī)劃理論的經驗，忽略了鄉(xiāng)村建設主體、決策特征、生活方式、自然環(huán)境、社會環(huán)境、運行特征這些重要的環(huán)節(jié)和農業(yè)、農村、農民的相關政策的影響。

(二)以城市規(guī)劃理念支撐的鄉(xiāng)村規(guī)劃的缺陷

具體體現(xiàn)在以下四個方面：一是忽略鄉(xiāng)村自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)性，平面布局整齊有余，自然不足，缺乏鄉(xiāng)村景觀特色；二是忽略鄉(xiāng)村居民點的生產功能，較少考慮院落的作用和農業(yè)生產設施的配置，缺乏生產生活實用性；三是忽略鄉(xiāng)村基礎設施的低成本或無成本運營特征，較少采用生態(tài)化、適宜性即使，導致基礎設施即使建設也很難運營使用的現(xiàn)象；四是公共服務設施的鄉(xiāng)土化、復合性、人性化的需求，按照城市居民廣場進行設計，利用率低，上述主要問題的存在使得鄉(xiāng)村規(guī)劃難以得到鄉(xiāng)村居民的認同，由于缺乏科學的規(guī)劃指導，現(xiàn)有規(guī)劃對于提升農村住區(qū)整體環(huán)境，促進農村經濟發(fā)展無明顯積極作用。

(三)治理理念的反思

鄉(xiāng)村治理本是一個緩慢、漸進的過程，但是與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的土地政策導致地方巨大的城市用地需求必須通過鄉(xiāng)村居民點的快速撤并獲得，使得本該適用原有建筑更新周期的緩慢調整歷程變?yōu)榭焖俚恼芜\動，自然的歷史更新方式被可能并不科學的并點決策取代，導致大量正在使用，甚至剛剛建設完成的鄉(xiāng)村住宅毀于一旦，造成大量的社會財富浪費，甚至大量的鄉(xiāng)土文明消失殆盡。

(四)治理制度的反思

從治理制度角度我國鄉(xiāng)村治理還存在以下問題：一是不同名目的鄉(xiāng)村美化運動雖然能夠短期內改變鄉(xiāng)村的表象，但是一時的行動并不能解決鄉(xiāng)村長遠發(fā)展的本質問題；二是鄉(xiāng)村規(guī)劃大部分是將產業(yè)轉型為工業(yè)，旅游業(yè)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的未來，但是實際上我國大量鄉(xiāng)村仍然以農牧業(yè)為主，這與實際并不符合，三是目前國家層面缺乏有針對性和操作性的鄉(xiāng)村建設指導政策，基層政府治理權責不一，支出壓力大，可用財力少，行政效能低下，管理成本較高，同一層級政府內部涉及鄉(xiāng)村治理的工作和建設資金不能有效協(xié)調時有發(fā)生；四是單純依靠政府財政，以福利的形式向鄉(xiāng)村社區(qū)提供全部公共服務，這并不是一種完全合理的公共經濟模式，村民對政府依賴較大，缺乏主動性，等、靠、要現(xiàn)象極為嚴重。

農業(yè)是歷史上所有已存產業(yè)中生產特征和生產方式變化最小的類型，鄉(xiāng)村聚落的演化同樣如此，我國界定的傳統(tǒng)村落產生于民國前，漫長的農業(yè)社會造就了一大批中國傳統(tǒng)村落。我國歷史上鄉(xiāng)村治理有其獨特的特點，宋以后就有“官不下縣”的官方正式治理渠道減弱和非正式渠道鄉(xiāng)村治理增強的演變特征，與鄉(xiāng)村生產生活方式相適應的自治治理方式始終貫穿鄉(xiāng)村發(fā)展進程，考察傳統(tǒng)村落自治的治理核心思想，鄉(xiāng)村秩序的構建以及配套的精神文明層面的自我約束機制和治理特征，可以得到這樣的啟示：學習歷史上鄉(xiāng)村治理過程的寶貴經驗。④

四、鄉(xiāng)村立法的現(xiàn)行條件

(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予地方“鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理”立法空間

我國地域廣闊，可人口卻嚴重分布不均，進而導致各地域間的發(fā)展良莠不齊，針對不同的地域，宏觀發(fā)展戰(zhàn)略亦提出了不盡相同的發(fā)展需求，國家立法無法制定出可以在全國范圍內進行適用的法律條款。在全方位分析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的前提下，我個人表示：各基層政府在為“鄉(xiāng)村創(chuàng)建規(guī)劃監(jiān)管”開展立法活動時，勢必要先對以下幾大問題有一個清晰的認識：

編制范疇是首要難題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條明確指出：縣以上的各基層政府可以立足于自身地域社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，嚴格遵循可行性、因地制宜的法律準繩，精準界定出可以開展村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃活動的地區(qū)。在對村莊、鄉(xiāng)等活動地區(qū)進行確認的基礎上，理應在本法的指導下從事規(guī)劃活動，規(guī)劃范疇中的村莊、鄉(xiāng)的創(chuàng)建活動必須嚴格遵循規(guī)劃標準。據(jù)此，各基層立法的根本出發(fā)點在于自身村落的實質發(fā)展現(xiàn)狀，再對需要開展村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃活動的地域加以界定。

其次則是確定權責體系。本法第11條表示：各地區(qū)中的城鄉(xiāng)管理業(yè)務均由縣以上的各基層政府中的規(guī)劃主管機構實施監(jiān)管。此外，本法對鄉(xiāng)政府的權責體系也進行了準確界定，其大致的職能為行政處罰權、規(guī)劃編制權、對本村的規(guī)劃建設的許可證享有初審權，以上權利的法律依據(jù)分別來源于本法第65條、第22條以及第41條。就上述法律條款而言，鄉(xiāng)政府享有權力但卻無需承擔相應的法律后果，據(jù)此，勢必要幫助各基層立法準確界定權責間的關系，并建立起權責體系。

第三大難題為規(guī)劃時限。針對城、鎮(zhèn)的規(guī)劃時限，本法第17條從整體層面上展開了詳細論述。此外，第18條尚未提及村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃期限，此舉使得其可行性得以大幅度削弱。譬如說近期出臺的一項法規(guī)，即《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，該法作出了以下規(guī)定：保護具有歷史研究價值的名村時，其所設置的規(guī)劃時限理應同村莊規(guī)劃時限保持高度的統(tǒng)一性。但從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來看，村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃期限暫無法律依據(jù)，進而導致上文法規(guī)中的第15條難以貫徹執(zhí)行，有鑒于此，各基層立法機構為鄉(xiāng)村規(guī)劃制定出可行性的期限迫在眉睫。

第四大難題為許可機制。第44條對鄉(xiāng)村規(guī)劃的土地審批流程和許可證的審查作出了細致化的規(guī)定，可是鄉(xiāng)村創(chuàng)建規(guī)劃許可證的法律時限并未得以明確，此外，此種規(guī)定僅能代表一部分的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設難題，難以全方位的進行展示，譬如說如果村莊居民在創(chuàng)建住宅時不是以既有的宅基地為建設基礎時。另外，第44條第二款本質上屬于授權性立法，即授權“在村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，村莊居民在規(guī)劃創(chuàng)建住宅時適用既有的宅基地，省、自治區(qū)、直轄市負責此類管理條例制定?！迸c此相同的問題屢見不鮮，各基層立法應當對此加以闡明。

第五大難題為臨時建設。第44條第3款明確指出：省、自治區(qū)、直轄市政府負責臨時用地規(guī)劃監(jiān)管與建設具體條例的制定。可在第1款當中，其又強調本法表明的臨時建設必須符合相應的要求，即“處于鎮(zhèn)、城市的規(guī)劃范疇之內”，但由于法律并未對村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃中的臨時建設行為進行界定，縱使第66條中規(guī)定在處理臨時建設行為時可適用行政處罰，可是卻缺失了“處于鎮(zhèn)、城市的規(guī)劃范疇之內”這一前提要件，這也是爭議所在。面對此種現(xiàn)象的存在，對其及時進行科學有效的補充與完善是應有之義。

最后則是法律責任。在處理鎮(zhèn)、城市規(guī)劃范疇內的不合法的創(chuàng)建行為時，可否援引第64條的相關規(guī)定，即“適用改正舉措將對規(guī)劃管理產生的影響徹底清除”，此條法律條款并非為籠統(tǒng)的、不加區(qū)分的確立法律責任。但若不合法的創(chuàng)建行為發(fā)生在村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃范疇時，此條例明確表示，針對不合法的創(chuàng)建行為，必須做到具體問題具體分析，并給出相配套的懲罰舉措，強化監(jiān)管措施的可行性與針對性。為了更好的將指導意見進行落實，各基層立法部門勢必要出臺與之相配套的細化規(guī)定。

(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法中的“鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理”

各個政府機構在統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間結構、優(yōu)化居住條件、推動社會經濟長足發(fā)展時，通常會將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為核心的適用手段。一言以蔽之，從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，本法在諸多問題的規(guī)定上相對較為籠統(tǒng)與抽象，這集中體現(xiàn)在對鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的監(jiān)管上，但是，基層立法的涉及面相對窄，對于大多數(shù)的問題，目前還未制定或確立明確的規(guī)定，這也是將來進一步優(yōu)化與補充的重點。

人才、運營費用、主管部門、以及管理的極度滯后，使得我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃停滯不前。而在監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，運營經費的極度匱乏是最大的阻礙。盡管《條例》、《規(guī)劃法》均曾明確表示：在對本級財政預算進行統(tǒng)計時，其范疇應當包括各基層人民政府的編制與監(jiān)管城鄉(xiāng)規(guī)劃的運作經費?？设b于鎮(zhèn)、鄉(xiāng)兩級政府的財政狀況不容樂觀，難以有效確保鄉(xiāng)村規(guī)劃的運作能夠獲得充足的經費。

首先，編制經費：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關闡述，在對本級財政預算進行統(tǒng)計時，其范疇應當包括各基層人民政府的編制與監(jiān)管城鄉(xiāng)規(guī)劃的運作經費?！?城鄉(xiāng)規(guī)劃法>釋義與適用指南》也對此作出了相應的闡明：各地方政府應當用財政收入為村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的編制經費保駕護航，在編制、監(jiān)管、執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中所產生的各項費用，即是所謂的經費保障。譬如說廣西、湖南、新疆、安徽、天津等，均表明縣、區(qū)、市都必須用財政收入為村莊、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃保駕護航，此舉具有一定的借鑒意義。

第二，編制范疇?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條表示：縣以上的各基層政府可以立足于自身農村社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，嚴格遵循可行性、因地制宜的法律準繩，據(jù)此，各基層立法的根本出發(fā)點在于指引、激勵不屬于前款規(guī)定范疇之內的村落積極編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。兼顧城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一性需求是上述“激勵編制”、“制定編制”形式的確立基礎，就村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的編制范疇而言，可以在基層立法進程中初見端倪。

第三，監(jiān)管職能。本法第11條表示：各地區(qū)中的城鄉(xiāng)管理業(yè)務均由縣以上的各基層政府中的規(guī)劃主管機構實施監(jiān)管?！?城鄉(xiāng)規(guī)劃法>釋義與適用指南》也對此作出了相應的闡明：鑒于村莊、鄉(xiāng)中尚未設立主管城鄉(xiāng)規(guī)劃的機構，因此鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級政府自然就要對本地區(qū)的規(guī)劃活動進行監(jiān)管。另一方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中條款表明的具體法律內涵容易給人產生一種直觀的錯覺，即縣以上基本政府中的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管機構理應對村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃進行監(jiān)管。有鑒于此，個別省市制定了一系列的細化規(guī)定，其中以湖南和安徽為例，它們均表明：對于縣政府所在地之外的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管工作，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級政府負責，與此同時，還要設立相配套的部門與人員推動有關工作的開展。

另外，針對村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的審批流程與編制內涵，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18、22條作出了一系列的細化規(guī)定，內涵相對豐富，除此之外，個別省市為了進一步增強審批、編制、修改等規(guī)定的標準性，而采取了獨立頒布“村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃編制條例”的形式，所以在大多數(shù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法中均沒有對此環(huán)節(jié)中的內涵有所提及。村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃擁有的期限是眼下編制環(huán)節(jié)中的焦點所在，鑒于具體期限的欠缺，使得實務工作無法得以順利開展。

最后，有關鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃許可。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條的有關規(guī)定來看，其在第1款中為鄉(xiāng)村建設規(guī)劃確立了許可證機制，而第2款又針對各個基層規(guī)定了授權立法，第3、4款則全方位的規(guī)定了規(guī)劃的審批與許可流程。在獲得本法授權的基礎上，各基層頒布的《條例》大致可以分為3大類

針對出現(xiàn)于“城、鎮(zhèn)規(guī)劃的范疇內”的臨時建設，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第44條第1款作出了體系化的規(guī)定。可在第2、3款當中，其卻沒有表明臨時建設發(fā)生在“城、鎮(zhèn)規(guī)劃的范疇內”，與此同時，其又對各基層的立法進行了授權，即省、自治區(qū)、直轄市政府負責臨時用地規(guī)劃監(jiān)管與建設的具體條例的制定。面對此種現(xiàn)狀，各基層立法理應對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府臨時建設的期限與有關流程及時進行科學有效的補充與完善，與此同時，各基層政府致力于相關立法的完善亦是應有之義。

(三)鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法的法律性質

在探究鄉(xiāng)村規(guī)劃法律屬性的過程中，通常會以以下2個層面作為切入點：行為層面、結果層面。前一層面即是指制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，以法律為準繩，對鄉(xiāng)村規(guī)劃加以執(zhí)行、確立、編制的一系列的行為，而后一層面則指的是制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，在鄉(xiāng)村規(guī)劃建立、編制的環(huán)節(jié)中借助于文字的模式，換句話說即是對鄉(xiāng)村規(guī)劃的內涵加以明確。

首先，從行為層面上對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律屬性進行探討。換句話說，僅是把城市或鄉(xiāng)村規(guī)劃視為行政規(guī)劃的重要組成部分，并始終致力于行政規(guī)劃法律屬性的探討。就行政規(guī)劃的法律屬性而言，當前已發(fā)展出了諸多學說，其中較為突出的有行政立法行為說⑤、具體行政行為說⑥、具體區(qū)分說⑦等等。

建立、編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的流程是首要環(huán)節(jié)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第22條明確表示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府負責組織鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作，與此同時，將由上級政府對此進行監(jiān)督與審批。據(jù)此，我國在對鄉(xiāng)村規(guī)劃進行監(jiān)管時，適用的是組織編制、審批建立的行為模式，這也是政府機構的專屬職權所在。就美國而言，它在各個基層市鎮(zhèn)中創(chuàng)建了不受限于行政機構的規(guī)劃委員會，并且其可依法對鄉(xiāng)村規(guī)劃行使確定權。⑧

從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法制體系來看，其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的運作流程、編制，從根本上將審批編制鄉(xiāng)村規(guī)劃等活動納入了政府行政活動的管理范疇。有鑒于此，建立、編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的一系列流程并不是具體行政行為，而應將其界定為抽象性行政行為，這從某種角度表明此種行政行為本質上屬于抽象行政行為。⑨

另一方面，不可忽略的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條中明確指出：召開村民代表會議或村民會議對相關規(guī)劃進行探討，是鄉(xiāng)村規(guī)劃提交審批前的必經流程。據(jù)此，村莊規(guī)劃的建立、編制不再僅停留在單純的抽象行政行為這一層面上，其完成了公權逐漸演變?yōu)樗綑嗟耐昝擂D變。

就鄉(xiāng)村規(guī)劃的實際運作流程來看，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第1款的相關闡述：在鄉(xiāng)村規(guī)劃領域中建設鄉(xiāng)村基礎設施、公益事業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，理應由單個主體或建造機構作為申請主體，此種授權行為本質上屬于行政許可行為，換句話說，在不被法律允許的基礎上，以行政相對人的主動申請為前提要件，由行政主體借助于執(zhí)照、許可證的頒發(fā)，在法律允許的范圍內，授予某一行政相對人具備相應的資格與權力，使其可以依法從事某項行為或活動。

其次則是結果層面中的鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律屬性。鄉(xiāng)村規(guī)劃方案要想產生應有的效力，就必須遵循相應的程序要求，并獲得主管機構的審批。一般而言，圖紙、規(guī)劃文本往往會成為附件的重要組成部分，由此產生的一系列解釋文本和數(shù)據(jù)匯編均被附件囊括在內，故通常也會稱其為鄉(xiāng)村規(guī)劃文本。

在鄉(xiāng)村規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，制定出的所有規(guī)定性需求的法律屬性，即代表著鄉(xiāng)村規(guī)劃內涵的法律屬性。其指的是此種規(guī)劃文本本質上是那種屬性的文件，產生的法律約束力如何。在全方位分析《立法法》的基礎上，可知縣級政府是審批通過鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理機關，所以其不可能成為地方政府規(guī)章或法規(guī)?？蓮摹冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第7、9條來看，隨著鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利的頒布實施，其即有權作為管理規(guī)劃與建設鄉(xiāng)村的行為準則，各個機構均必須無條件的遵循規(guī)劃的監(jiān)管。有鑒于此，從鄉(xiāng)村規(guī)劃文件的法律屬性來看，它是由不具備立法權的行政機構所制定出的一種行政性規(guī)范文件，換句話說，它是行政機構頒布的一個抽象性行政行為，此種行為可以多次適用。⑩

(四)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法的法律規(guī)范體系

國家既有的和鄉(xiāng)村規(guī)劃的建立、執(zhí)行、修改等相關的法律文件的統(tǒng)稱，即是所謂的鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范機制。此種規(guī)劃本質上屬于一種機制，我國眾多的法律文件均可以對其進行調整與規(guī)制，譬如說憲法、地方性法規(guī)、法律、規(guī)章等，在對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法制調整機制進行探究的過程中，可以對鄉(xiāng)村規(guī)劃機制實現(xiàn)體系化、全方位的掌控，找出鄉(xiāng)村規(guī)劃同其它規(guī)劃機制的本質差別與關聯(lián)所在，進而促進鄉(xiāng)村規(guī)劃機制的優(yōu)化與繁榮。

第一，站在憲法的視角上進行分析。本法第16條明確表示：所有主體與組織在適用土地的過程中，均必須遵循合理適用的原則。此外，第89條則對國務院享有的職能進行了全面細致的論述，即“對城鄉(xiāng)建設與經濟事務進行監(jiān)管與領導?！?，第107條表示：根據(jù)法律賦予的法定職能，此外，上述憲法法律條款為鄉(xiāng)村規(guī)劃調整與限制公民適用土地從事建設的行為提供了行為準繩。

第二，站在法律的視角上進行解析，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對確立、修正、執(zhí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃等事項作出了體系化的規(guī)定，此外，其還對應當承擔的法律后果加以闡明，此舉為鄉(xiāng)村規(guī)劃體系奠定了堅實的法律基礎。而《土地管理法》的第3、5章中的“土地適用整體規(guī)劃”、“建設用地”等規(guī)定，進一步規(guī)制了鄉(xiāng)村規(guī)劃的用地流程與流程。上述法律條款同《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一同站在法律視角的高度上為鄉(xiāng)村規(guī)劃機制提供服務。

第三，以部門規(guī)章和行政法規(guī)作為切入點。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的問世并不意味著《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設監(jiān)管條例》就喪失了法律效力，其尚未被廢止。從鄉(xiāng)村規(guī)劃的視角上進行解析，對于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未調整的事項，則可援引《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設監(jiān)管條例》中的相關條款。

第四，以地方性部門規(guī)章與法規(guī)作為切入點。譬如說，各個地區(qū)頒布的政府規(guī)章，落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法》的相關條例，執(zhí)行《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設監(jiān)管條例》的條例等。

1.土地使用整體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃——《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的對比解析

根據(jù)《土地管理法》的相關論述，土地適用的整體規(guī)劃、土地資源的用途均由國家負責編制。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也通過法律條文的方式強調了土地適用的整體規(guī)劃應當同鄉(xiāng)村規(guī)劃保持高度一致性。上文中的一系列論述，以法律規(guī)范作為切入點，就鄉(xiāng)村規(guī)劃而言，村落中的建設用地是其必然會涉及到的對象，同時它還要對建設用地范疇內的建造行為實施科學部署。據(jù)此，從某種角度上來看，鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎要件在于土地適用的整體總體。若兩者出現(xiàn)了糾紛，則后者的效力高于前者。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內涵的二元布局

從《城市規(guī)劃法》確立的法制體系來看，其僅著眼于對城市規(guī)劃現(xiàn)狀的描述，同時把城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃均作為本法規(guī)制的對象。此種做法贏得了學術界的普遍認可，在學者看來，此種做法徹底結束了以往城鄉(xiāng)相脫節(jié)的監(jiān)管體系，可以為城鄉(xiāng)實現(xiàn)統(tǒng)一化、協(xié)調性發(fā)展提供力量支撐。?有鑒于此，我們應當積極學習臺灣地區(qū)先進理論與經驗，譬如說擬定整體開發(fā)規(guī)劃，不論是否屬于都市土地，均先納入相同的監(jiān)管體系，進而讓城鄉(xiāng)空間結構實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。?

縱使在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響下，村莊與鄉(xiāng)規(guī)劃得以在法律確定的規(guī)劃體系當中獲得一席之地，可鑒于《城市規(guī)劃法》對我國此前的城市規(guī)劃法律機制產生了極為深遠的影響，而村莊、鄉(xiāng)等規(guī)劃有關的探究尚不成熟，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系中，更多的是關于城鎮(zhèn)規(guī)劃的論述，極少提及鄉(xiāng)村規(guī)劃，此種現(xiàn)狀使得《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，難以順利的編制、執(zhí)行、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃。

(五)其他方面的鄉(xiāng)村立法建議

早在1990年左右，全球范圍內逐漸掀起了對城鄉(xiāng)關系實施變革并建立更為確定的立法確認的狂潮?，F(xiàn)代立法的關鍵議題慢慢衍變成了借助于合理有效的程序讓城鄉(xiāng)規(guī)劃更加科學和公開，為了有效簡化審批流程，增強可行性與監(jiān)督的持續(xù)性，而制定了相對完整的法制結構。

對相應的法律規(guī)范機制實施優(yōu)化。從《建筑法》的相關論述來看，鄉(xiāng)村村民自行建造低層住宅的建設行為并不屬于此法的調整范疇之內，此舉使得農村居民在建造住宅時欠缺相應法律作為指引，面對此種局面，應當在修正《建筑法》的過程中，把農村村民自行建造住宅的行為納入法律的規(guī)制范疇之內，惟有此，才可以保障農村建設房屋行為的正當性。

首先，從地方立法的層面上對鄉(xiāng)村建設規(guī)劃監(jiān)管提出相應的意見與建議。綜合上文，可知鑒于法制體系本身具有一定的漏洞，再加上個別法律條款在頒布之后出現(xiàn)了事后失衡的情況，就法制體系中的不足而言，除了自身固有的難以調和與優(yōu)化的缺陷，其他的漏洞均可以得以相應的優(yōu)化與完善。隨著地方創(chuàng)新性立法和上位法的一再適用，我個人表示在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法體系中增加和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設監(jiān)管有關的內涵是應有之義。

第二，大力推動監(jiān)督檢查權的設立。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來看，其并未提及政府依法享有的監(jiān)督檢查權。第51條表示，縣以上政府和規(guī)劃管理機構理應強化對編制、執(zhí)行、修改、審批城鄉(xiāng)規(guī)劃等行為的審查監(jiān)督力度。由此可見，行政處罰、行政許可、監(jiān)督檢查三者同氣連枝，在“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”原則的指引下，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架中的鄉(xiāng)政府也依法享有相應的行政職能，譬如說有權許可、懲罰、編制規(guī)劃行為。本法41條還指出：對于規(guī)劃許可證鄉(xiāng)政府可依法行使初審權，又例如第65條表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得法律授權之后，可以依法享有行政處罰權、許可權，但卻缺失了監(jiān)督檢查權，這毫無疑問是一大漏洞。據(jù)此，各基層立法應當加快完善的步伐。

隨后，應創(chuàng)建相配套的法律責任條款。針對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃范疇中發(fā)生的不合法的建設行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條并未從實際出發(fā)，僅統(tǒng)一規(guī)定為：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府有權作出相應的強制措施，譬如說責令停止建設、限期改正；若到期仍舊拒絕整改，可依法對其進行拆除。若不合法建設行為的發(fā)生地點為城市、鎮(zhèn)規(guī)劃范疇內時，若堅持“一刀切”的做法也會使得實務運作困難重重，目前大部分的基層立法尚未對此進行規(guī)定。希望未來可以共同朝著相同的方向努力，將運作模式進行細化與完善。

五、結語

鄉(xiāng)村振興是一項前無古人的偉大事業(yè)，也是一項需要克服各種艱難險阻的崇高事業(yè)，不僅需要各界人士的頑強拼搏，更是一項需要凝聚各方能量形成強大合力、同心同向發(fā)力才能做好的偉業(yè)。形成鄉(xiāng)村振興的強大合力，也需要全黨全國全社會對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度重視和深刻理解；需要各行各業(yè)各地各部門心系鄉(xiāng)村，情傾鄉(xiāng)村，從各個不同角度鼎力支持鄉(xiāng)村，更需要商業(yè)資本和民間資本形成一個農業(yè)投資的新時代。?

在鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法過程中，作為法律人，應當積極融合農業(yè)發(fā)展觀，交叉社會學、經濟學知識，及時提出法律建議，為落實十九大報告中的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻法律人的智慧。