王峰

現(xiàn)如今是PPP政策頒布的第五個年頭，相對之前來講，PPP項目越做越規(guī)范，但是所面臨的融資問題也越來越嚴峻。究其原因在于，PPP政策頒布初期，應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要更多的資金拉動，改變企業(yè)債務(wù)較高、基建增速減慢以及經(jīng)濟下滑風險等問題，采取了以政府為主體的舉債投資模式。隨著政策落實發(fā)展，經(jīng)濟增長穩(wěn)定，環(huán)節(jié)行為逐漸規(guī)范化，也出現(xiàn)了一些弊端，如通貨膨脹、系統(tǒng)性金融風險等出現(xiàn)，迫使我們需要改變?nèi)谫Y模式，更多的引進民間資本，將風險和利益進行轉(zhuǎn)移，才能夠在新的政策環(huán)境下，更有效地進行PPP項目融資活動。本文基于PPP項目基本內(nèi)容進行闡述，提出在新政策環(huán)境下PPP項目融資發(fā)展趨勢，以期為今后經(jīng)濟穩(wěn)定、規(guī)避風險提供一定指導作用。

一、引言

2014年我國財政部正是下發(fā)了《關(guān)于政府和社會資本合作（PPP）示范項目實施有關(guān)問題的通知》以及《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）合同管理工作的通知》，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全面實施PPP項目;隨即在2015年發(fā)布了《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》;2016年國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，進一步加強部門間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施;2017年財政部、國資委和央行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》。一系列的新規(guī)頒布對PPP項目產(chǎn)生較大影響，針對現(xiàn)有的新政我們?nèi)绾握J清當下局勢，結(jié)合PPP發(fā)展實情探究其今后的發(fā)展趨勢具有重要的現(xiàn)實意義。

二、PPP項目概述

PPP（Public Private Partnership）項目是政府與社會資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種形式，一般具有“平等合作”、“利益共享”和“風險分擔”的基本特征。根據(jù)先后發(fā)布的規(guī)范文件，PPP項目具有公共屬性，公共產(chǎn)出適合市場化，項目合作周期長且大。在PPP模式下，合同雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過轉(zhuǎn)讓項目的認定、準備、采購、實施、整個生命周期的合作機制和有效管理，達到優(yōu)化資源效率的目的，有利于提高公共服務(wù)的供給效率，政府和社會資本通過參與基礎(chǔ)設(shè)施項目共享效益，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。

三、PPP項目融資存在的問題

（一）社會資本自有資金不足

PPP項目一般要求項目資本占總投資的四分之一，而為了保證貸款的安全性，項目貸款銀行一般要求社會資本支付項目資本占總投資的30%。目前參與PPP項目的社會資本主要由建設(shè)單位構(gòu)成，建設(shè)單位的杠桿率普遍較高，進行貨幣性資金較少，可用于投資的現(xiàn)金較少，目前我國財政部PPP項目在項目總投資近20萬億元，規(guī)模近6萬億元，資金需求規(guī)模大，目前社會資本難以滿足。

（二）投資回報率偏低

目前，政府發(fā)起的項目的可接受投資回報率普遍較低，很多政府過去還在試圖用政府借款的思維來確定項目的投資回報率。事實上，在國家金融去杠桿化的背景下，市場資金的成本是非常高的。PPP的股權(quán)投資與政府債務(wù)的股權(quán)投資完全不同，未來項目資金回收風險因素較多，因此相應(yīng)的資本成本要求很高。

（三）增信措施不足

過去的政府舉債項目，有政府或財政的承諾函，目前PPP項目沒有政府的相應(yīng)承諾。于是金融機構(gòu)又要求社會資本給予增信擔保，目前的社會資本，央企占有很大比例，隨著財政部192號的發(fā)布，很多央企受政策限制也沒法提供增信擔保。對于民營企業(yè)來說，金融機構(gòu)有著很高的要求。除了信用擔保，他們還需要提供資產(chǎn)抵押。私營企業(yè)很少或根本不想滿足金融機構(gòu)的要求。

（四）項目結(jié)構(gòu)復雜，風控難度大

PPP項目從融資、建設(shè)和運營到移交，涉及到各種風險，并且為了不追究政府的支出責任，項目公司的收益受到績效考核的影響，項目公司層面上，即使完成了相關(guān)工作，應(yīng)收取的成本也難以全部形成應(yīng)收賬款，擔保也難以形成。結(jié)構(gòu)的復雜性使得風險控制分析變得困難，銀行無法或不愿意以“有限追索權(quán)”的形式提供項目貸款。

（五）退出渠道少

PPP項目一般都想成立一個項目公司，進入項目公司的股權(quán)，理論上只能通過清算股東分紅和到期，即使每年項目公司要按照合同規(guī)定完成所有的工作，并得到支付給所有政府或用戶的款項，除去多余的資金后，分紅就會被卡在賬戶上，無法提出來，這就造成了資金的浪費，而股權(quán)回收不能滿足預(yù)期收益，更阻礙了PPP項目的股權(quán)融資。

四、新政策下PPP項目發(fā)展趨勢

（一）總體規(guī)模下降

在地方政府公共財政領(lǐng)域需求持續(xù)旺盛的情況下，考慮到PPP項目本身控制著地方政府一般公共預(yù)算支出的10%是一種政策紅利，也是嚴格控制地方政府融資環(huán)境的一種合法融資方式，我們相信，地方政府將繼續(xù)運用規(guī)范的PPP模式，提高公共服務(wù)供給能力。此外，金融監(jiān)管政策的不斷收緊進一步加劇了PPP項目的“融資難”，中央企業(yè)對PPP項目投資的控制也會在一定程度上影響PPP的規(guī)模。因此，在規(guī)范、緊縮、理性的環(huán)境下，PPP規(guī)模下降是必然趨勢。

（二）項目規(guī)范化程度提高

相關(guān)標準明確了規(guī)范標準，加強了對非標準PPP項目的監(jiān)督核查。此外，在非標準PPP項目實施過程中，會加劇項目失敗的風險因素。例如，由于項目不合理導致的法律風險，項目無法獲得融資資格，進入運營階段后仍無法完全獲得付款。因此，為了確保PPP項目在各個項目中的參與，我們應(yīng)該以標準化為主要標準來實現(xiàn)穩(wěn)定長久運營。

（三）資金融資模式亟待創(chuàng)新

一方面，資金在多種資產(chǎn)管理計劃中不匹配，以滿足資金短缺的需求;另一方面，資產(chǎn)管理籌集的資金在私募基金層面享有優(yōu)先權(quán)，同意通過第三方回購方式提供保本和收益保障安排。然而，新出臺的資產(chǎn)管理政策和資金備案辦法嚴格限制了這種傳統(tǒng)的經(jīng)營模式。在銀行理財基金的投資性資產(chǎn)回歸到“實物股權(quán)投資”的本質(zhì)并找到長期配套資金之前，PPP項目資本融資的資金來源是有限的。

五、新政策下PPP項目融資措施

（一）合理的風險分擔實現(xiàn)有限追索

銀行在PPP領(lǐng)域采取的風險控制措施仍然是傳統(tǒng)的，但是PPP項目未來的收益，無論是政府支付的還是用戶支付的，由于績效考核的存在，很難嚴格形成可抵押的應(yīng)收賬款，這就需要社會資本的額外擔保。對于建設(shè)期，主要是竣工風險和費用識別。社會資本可以在融資協(xié)議中增加擔保條款，如果項目無法完成，則定義為社會資本的違約，并承擔相應(yīng)的完成損失。在項目建設(shè)過程中，社會資本可以采用跟蹤審計的方法，利用政府及時確定項目的數(shù)量和價格，在以后的審計中不會進行調(diào)整，以確保政府支付基數(shù)與銀行貸款金額相對應(yīng)。對于經(jīng)營期，主要是績效考核不合格的風險。社會資本可以在融資協(xié)議中加入合格績效考核的擔保條款。將不合格的績效考核定義為社會資本的違約，應(yīng)當承擔相應(yīng)的考核損失。因此，根據(jù)PPP項目的具體交易結(jié)構(gòu)，在融資協(xié)議中應(yīng)進行合理的風險分擔，依靠項目自身的資產(chǎn)和現(xiàn)金流實現(xiàn)獨立的風險控制和融資，實現(xiàn)有限的追索權(quán)。

（二）上級財政轉(zhuǎn)移支付

合格合規(guī)地增加區(qū)縣級地方政府的支付能力。最可行的辦法是與上級財政分擔PPP支付的責任。國家一直在扶貧，PPP領(lǐng)域也需要扶貧。對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺乏的貧困地區(qū)，合理的做法是由上級財政承擔轉(zhuǎn)移支付責任。此外，在區(qū)縣政府經(jīng)過科學嚴謹?shù)姆治?，財?wù)承受能力已經(jīng)通過的情況下，項目實際并不占上級財政支付責任的10%，只是提升地方支付能力的一種方式。

（三）社會資本設(shè)立集團資金池

在PPP項目中，尤其是大型集團公司，當多個PPP項目同時實施時，可以建立社會資本主體股權(quán)投資的內(nèi)部資金池。目前很多集團公司財務(wù)部門單獨設(shè)立，承擔單一的融資職能，且施工部門負責施工，也不分配施工利潤，因此財務(wù)部門只能根據(jù)政府向融資提供回報，融資難度較大，設(shè)立資金池，集團公司可用資金，施工部門進行注資，形成利潤周期投資，并抵扣融資成本，體現(xiàn)了集團公司各部門之間的聯(lián)合協(xié)作、利益共享的優(yōu)勢。

六、結(jié)語

綜上所述，在新政策的背景下，在保證PPP項目實施的同時，也提出了一些考研。為了促進PPP項目的健康發(fā)展，有必要結(jié)合當前政策形勢，采取合理完善的對策，在把握發(fā)展機遇的同時，以務(wù)實的態(tài)度探索PPP項目的發(fā)展狀況，從而促進PPP項目的長遠發(fā)展。（作者單位：中國水利水電第五工程局有限公司）