王 旭

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116021）

改革開放以來，中國民辦高等教育從無到有、從小到大，實現(xiàn)了歷史性的跨越發(fā)展。吸納大量非財政性教育經(jīng)費的民辦高等教育，在一定程度上緩解和分擔(dān)了我國政府的公共教育財政負(fù)擔(dān)，同時，也客觀上改變了政府包攬教育的傳統(tǒng)格局，進而有效地促進了辦學(xué)體制改革，為形成公、民辦高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的互動局面作出巨大貢獻。在民辦高等教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的背后，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前中國民辦高等教育發(fā)展也遇到了嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為頂層制度建設(shè)落后于實踐，修訂進程緩慢，不利于各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；政府的外部治理能力亟待提升，無法保障民辦高校的自主和規(guī)范發(fā)展；民辦高等教育內(nèi)涵發(fā)展存在瓶頸，資金投入方面的壓力巨大。在中國民辦高等教育發(fā)展已由規(guī)模擴張進入內(nèi)涵提質(zhì)的全面轉(zhuǎn)型時期，堅持“規(guī)范+鼓勵”“監(jiān)管+扶持”并舉，不斷根據(jù)實踐發(fā)展實施有限與有效監(jiān)管，直接與間接的財政扶持，將成為民辦高等教育新時期的政府治理的重要責(zé)任。

“一體兩翼”指政府對于民辦高等教育治理中堅持的一套制度體系和兩個重要抓手?！耙惑w”即以修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）上位法律及其他國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)、教育部發(fā)布的部門規(guī)章配套政策所組成的相對完整的頂層制度體系設(shè)計，包括2016年12月國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、教育部聯(lián)合相關(guān)部門下發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》及《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》；“兩翼”即在制度設(shè)計中所體現(xiàn)的規(guī)范性監(jiān)管和鼓勵性扶持兩個重要政策指向。頂層制度設(shè)計是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，有限和有效的監(jiān)管是民辦高等教育自主、規(guī)范發(fā)展的保證；公共財政扶持是民辦高等教育內(nèi)涵發(fā)展的條件。唯有在頂層制度的指導(dǎo)下，堅持規(guī)范監(jiān)管與鼓勵扶持并舉，做到監(jiān)管有度，扶持有力，才能在新時期推動中國民辦高等教育科學(xué)發(fā)展，為社會主義教育事業(yè)貢獻重要力量。

一、頂層制度設(shè)計：民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展之基

制度和與之配套的政策措施是任何類型教育實施的法律基礎(chǔ)。民辦高等教育作為我國體制外的催生產(chǎn)物，其生存和發(fā)展更是依賴于制度和政策?？v觀我國民辦高等教育恢復(fù)發(fā)展的艱辛歷程，從最初的質(zhì)疑到認(rèn)可、再到后來的鼓勵、大力發(fā)展、法制規(guī)范，逐漸的發(fā)展壯大。在這過程中，民辦高等教育政策也從最初的零星散落于國家教育政策中，發(fā)展到目前成為教育規(guī)劃和綜合改革中不可缺少的一部分；從開始的教育部門有關(guān)條例，到國家層面的專門法律法規(guī)?？v觀中國民辦高等教育政策體系，規(guī)范性監(jiān)管和鼓勵性扶持的政策指向明顯，總體措施逐步清晰、細(xì)化（見表1）。

表1：中國民辦高等教育制度建設(shè)發(fā)展脈絡(luò)

續(xù)表1

我國恢復(fù)民辦教育發(fā)展的政策，以1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》為起點。其中規(guī)定“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)單位和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，在國家憲法層面確定了民辦教育的法律地位，為民辦教育的發(fā)展提供了法律的依據(jù)。1987年頒布的《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》不但界定了“社會力量”，并且對社會力量舉辦教育的范圍以及管理方式都做出了明確限定，規(guī)定提出社會力量辦學(xué)應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的實際需要，“主要開展各種類型的短期職業(yè)技術(shù)教育、崗位培訓(xùn)、中小學(xué)師資培訓(xùn)、基礎(chǔ)教育、社會文化和生活教育，舉辦自學(xué)考試的輔導(dǎo)學(xué)校（班）和繼續(xù)教育的進修班”，當(dāng)時社會力量作為新的教育投入主體還不允許進入高等教育領(lǐng)域。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“高等教育要逐步形成以中央、省（自治區(qū)、直轄市）兩級政府辦學(xué)為主、社會各界參與辦學(xué)的新格局”，至此，民辦高等教育才真正走上歷史舞臺。同時還提出“國家對社會團體和公民個人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理的方針”。十六字方針的確立也為中國民辦高等教育制度體系確定了規(guī)范性監(jiān)管與鼓勵性扶持的兩個重要政策指向。此后頒布的民辦教育相關(guān)政策都試圖從監(jiān)管與扶持兩個維度，規(guī)范并促進民辦教育的改革發(fā)展。在監(jiān)管中重點關(guān)注學(xué)校的設(shè)立、治理結(jié)構(gòu)、招生、收費、資產(chǎn)及財務(wù)制度、黨團建設(shè)、退出機制等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；扶持方面則是遵循直接性扶持與間接性扶持相結(jié)合的原則，鼓勵并支持地方政府加大扶持力度，創(chuàng)新扶持方式。

近年來，伴隨著民辦高校的逐步發(fā)展和實際面臨的具體問題，政府監(jiān)管與自主發(fā)展的博弈、扶持乏力與內(nèi)涵建設(shè)的背離逐漸凸顯，為平衡矛盾沖突、協(xié)調(diào)博弈雙方利益，完善并不斷優(yōu)化制度體系已成為政府治理民辦高等教育的永恒主題。2015年1月7日，國務(wù)院常務(wù)會議通過對教育法、高等教育法、民辦教育促進法進行一攬子修改的修正案草案。2016年1月，民辦教育促進法二審稿進入公開征集意見程序，4月18日，習(xí)近平總書記在中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議上，審議通過了《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》，11月7日，全國人大常務(wù)會第二十四次會議正式通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》，修正案從法律上明確了對于民辦學(xué)校實施分類管理這一重大改革措施，12月，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》三個文件正式落地。2018年4月20號，教育部發(fā)布《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿），8月11日司法部發(fā)布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》（送審稿）。從以上緊鑼密鼓的修法建章進程可以看出，近三年對于民辦教育頂層制度構(gòu)建力度空前，是繼《民辦教育促進法》及其實施條例頒布以來民辦教育領(lǐng)域的首次制度大變革。制度變革需要實踐考量，尤其是分類管理正式落地后，非營利性民辦高校的財政扶持與適度監(jiān)管問題、營利性民辦高校的商業(yè)運營與公益性方向問題，一方面需要新構(gòu)建的制度體系及時出臺配套政策，細(xì)化實施方案；另一方面，各地方需根據(jù)實際創(chuàng)新地區(qū)政策，積極推廣具有推動作用的民辦教育管理措施舉措，分享新鮮經(jīng)驗。同時，必須加大遵章執(zhí)法力度，積極推動現(xiàn)行的政策措施落實到位。

二、有限與有效的監(jiān)管：民辦高等教育自主、規(guī)范發(fā)展的保障

對民辦教育實施有限而有效的管理是“一體兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略的重點內(nèi)容。有限與有效是思考民辦高校監(jiān)管戰(zhàn)略的兩個緯度。在監(jiān)管“翼”戰(zhàn)略中，政府首先是一個有限的政府，表現(xiàn)在有限管理民辦高等學(xué)校的設(shè)定、廢止、辦學(xué)方向以及風(fēng)險防控上，這是保障民辦高等教育運行的“底線責(zé)任”。同時，有限監(jiān)管的實施還必須是有效的，即確保“底線責(zé)任”完成的同時，還應(yīng)保證民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量，避免因追求營利而喪失教育公益性原則。這兩個維度是統(tǒng)一的，有限管理是管理的手段，而有效管理才是政府治理民辦教育的目標(biāo)；有效是政府治理的應(yīng)然要求，而有限是管理方式、范圍、深度在量上的把握。因此，有限與有效是手段和目標(biāo)的統(tǒng)一，是政府治理民辦高等教育質(zhì)與量的統(tǒng)一。［1］

（一）有限管理與民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)

當(dāng)前，民辦高校在招生、專業(yè)設(shè)置、學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)等本應(yīng)自主的問題上自主權(quán)沒有得到體現(xiàn)。很難想象，一位某民辦高校領(lǐng)導(dǎo)在一次座談會上表示，該校學(xué)費至今仍然保持學(xué)校15年前建校水平，提高學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)的申請物價部門遲遲未能批準(zhǔn)。面對公辦高校日益增長的生均經(jīng)費和物價的持續(xù)走高，限制民辦高校學(xué)費增長既不符合實際，更足以證明政府對民辦高校的限制已超出應(yīng)有的范圍。

對民辦高等教育實施有限監(jiān)管戰(zhàn)略，是基于政府監(jiān)管“越位”實然狀態(tài)提出的應(yīng)然建議，是政府實施監(jiān)管“兩翼”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。自主權(quán)是民辦教育存在和發(fā)展的核心與靈魂。失去了辦學(xué)自主，民辦高校也同時喪失了先天的體制特性帶來的組織優(yōu)勢，因此也更易暴露其在辦學(xué)質(zhì)量、師資隊伍、辦學(xué)條件等方面的組織劣勢。另一方面，對民辦教育限制過多，更容易導(dǎo)致管理失效。

因此，為調(diào)動民辦學(xué)校辦學(xué)的積極性，各級政府必須依法落實民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，逐步放松對民辦學(xué)校在招生計劃、錄取方式、專業(yè)設(shè)置、定價與收費等方面的行政規(guī)制，鼓勵民辦學(xué)校自主創(chuàng)新，辦出特色。

在處理好民辦高校的有限管理與辦學(xué)自主權(quán)關(guān)系過程中，還應(yīng)主張學(xué)校內(nèi)部自我管理的完善。應(yīng)同步推進落實民辦高校辦學(xué)自主權(quán)與提升民辦高校內(nèi)部治理能力。

（二）有效監(jiān)管與民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險

監(jiān)管的有效性是評判政府監(jiān)管的又一維度，而有效與否可從民辦高校的有序、穩(wěn)定運行考察，因此，民辦高校運行中的辦學(xué)風(fēng)險隱患，應(yīng)是政府監(jiān)管的主要落腳點。近年來，各地民辦高校因財務(wù)運行、決策失誤、教師隊伍流失等因素引發(fā)的辦學(xué)風(fēng)險頻發(fā)，這其中政府監(jiān)管失效是其誘因之一。

首先，整體規(guī)劃的缺失。在民辦高校諸多風(fēng)險中，生源減少風(fēng)險、市場競爭風(fēng)險等客觀性、系統(tǒng)性風(fēng)險不是單一學(xué)校所能把握的，這就需要政府對民辦高校發(fā)展進行市場預(yù)測和規(guī)劃，避免引起惡性競爭、導(dǎo)致競爭風(fēng)險的加劇。其次，多部門聯(lián)席管理制度尚未建立。民辦高校在辦學(xué)過程涉及政府多個部門，需要接受多部門的管理與監(jiān)督。［2］目前，如何協(xié)調(diào)財政、物價、審計等相關(guān)部門加強民辦高校的財政監(jiān)控，如何聯(lián)合工商、物價、財政等部門規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為等，都需要政府從宏觀層面進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，避免產(chǎn)生或約束民辦高校的發(fā)展，或滋生民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險。此外，最重要的是關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度缺失。例如，對于高強度風(fēng)險財務(wù)風(fēng)險，目前政府監(jiān)管較為寬散，僅在每年年檢中，憑審計事務(wù)所的一紙審計報告完成財務(wù)監(jiān)管。實際上，學(xué)校可以大額舉債、高額付息，學(xué)費收入也可隨意挪用。

為此，應(yīng)探索實行辦學(xué)團隊的批準(zhǔn)制度，引導(dǎo)民辦學(xué)校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，防范管理風(fēng)險；建立辦學(xué)經(jīng)費專戶監(jiān)管、大額貸款備案和監(jiān)控制度，完善審計監(jiān)管，防范財務(wù)風(fēng)險；建立公民辦學(xué)校資源共享機制，防范質(zhì)量風(fēng)險。

三、財政扶持：民辦高等教育內(nèi)涵發(fā)展的條件

資金問題對于民辦學(xué)校的運作至關(guān)重要。財政責(zé)任是政府對民辦教育責(zé)任體系中的核心。如果政府要促進教育的社會參與，并解決社會公平與效率的關(guān)系，則必須確保教育經(jīng)費在公辦與民辦教育中的公平分配［3］。鼓勵和扶持一向是政府發(fā)展民辦高校教育的重要戰(zhàn)略，這里的扶持也有監(jiān)管之意。由于政府在對民辦高等教育扶持時往往附加各種條件，或者要求學(xué)校達到某種標(biāo)準(zhǔn)后才能獲得某種形式的資助，因此，政府對民辦高校財政扶持很好地成為政府加強對管理與控制的手段。

然而，當(dāng)前公共財政扶持民辦高校在我國還不是慣行政策，僅部分省份設(shè)立了民辦教育發(fā)展專項經(jīng)費，并建立起公共財政扶持民辦高校的長效機制。政府“反哺”民辦高等教育，既是政府的責(zé)任，也是民辦高校發(fā)展動力所需。

做好政府財政扶持民辦高校的發(fā)展應(yīng)明確兩個原則。一是明確營利性與非營利性的分類扶持政策。對民辦學(xué)校的分類是教育體制和辦學(xué)體制改革的重要組成部分，也是民辦教育規(guī)范管理和財政支持的重要前提條件。［4］目前，新的《民辦教育促進法》明確了對非營利性民辦學(xué)校采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施，但對營利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠和扶持還相對模糊，如何在有限的資源下，既保護國有資產(chǎn)不流失，又鼓勵民辦資本參與教育，是做好分類扶持的關(guān)鍵。二是增強公益性是財政扶持的目標(biāo)導(dǎo)向。毫無疑問，公共財政的使用導(dǎo)向應(yīng)該是增進公共利益。以往，對民辦教育的財政扶持主要是獎優(yōu)扶強，這種資助在鼓勵社會力量辦學(xué)方面固然有其積極意義，但是資助數(shù)額小、連續(xù)性差、覆蓋面有限，很難直接起到激勵民辦教育發(fā)展的作用，為充分發(fā)揮公共財政使用的公益性，擴大公共財政的使用效益，公共財政的扶持應(yīng)向“公益導(dǎo)向”傾斜，增加對民辦高校公益性教育教學(xué)活動的扶持力度，推動非營利性民辦高校走內(nèi)涵發(fā)展之路。