吳鋒

摘 要：2014年以來，為防范化解地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院提出剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，并為地方政府打開了兩扇合法合規(guī)的“前門”：PPP模式和地方政府債券。自此，兩者便相生相伴于地方政府投融資選項(xiàng)中。本文就PPP與專項(xiàng)債相結(jié)合的基礎(chǔ)、約束和方向進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞：PPP;專項(xiàng)債;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的基礎(chǔ)

1.均承擔(dān)“穩(wěn)增長(zhǎng)”重任

自PPP模式被推廣運(yùn)用伊始，就承擔(dān)著增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)。自2018年以來，中美貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致出口額萎縮，居民高杠桿率導(dǎo)致內(nèi)需不足，宏觀經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，國務(wù)院連續(xù)兩年提前下達(dá)專項(xiàng)債額度，旨在通過地方投資拉動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。因此，PPP和專項(xiàng)債均是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，國家層面提出的兩項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，均承擔(dān)了提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的使命。

2.功能定位可兼容

PPP模式旨在解決地方政府建設(shè)項(xiàng)目的“運(yùn)營”問題和“融資”問題，涉及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方式轉(zhuǎn)變及項(xiàng)目籌資兩方面問題。而地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行主要目的在于通過合法合規(guī)途徑舉借債務(wù)解決建設(shè)項(xiàng)目投資資金缺口問題;核心在于解決政府負(fù)有提供義務(wù)項(xiàng)目的“融資”問題。在功能定位方面，兩者的結(jié)合既可充分利用PPP模式引入專業(yè)公共服務(wù)運(yùn)營商、提升項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效，又可利用專項(xiàng)債籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。

3.取長(zhǎng)補(bǔ)短有需求

自2018年以來，在國家“去杠桿”、信貸政策收緊的宏觀政策背景下，PPP項(xiàng)目融資較為困難。即使通過項(xiàng)目本身收益權(quán)質(zhì)押或母公司擔(dān)保、第三方增信等方式獲得融資，但融資成本卻居高不下，某些項(xiàng)目融資成本甚至超過8%。相較于PPP模式，發(fā)行地方政府債券項(xiàng)目是背靠項(xiàng)目收益情況，按照項(xiàng)目未來收益確定項(xiàng)目的發(fā)債額度，但地方政府債券發(fā)行主體是地方政府，其融資利率明顯更低，大多會(huì)低于4%。不過，發(fā)行專項(xiàng)債項(xiàng)目的公益性限制了未來項(xiàng)目的現(xiàn)金流，導(dǎo)致專項(xiàng)債籌集的資金無法完全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)資金需求。

二、PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的約束

1.財(cái)政賬本統(tǒng)籌協(xié)調(diào)約束

PPP項(xiàng)目支出責(zé)任來源于一般公共預(yù)算，除污水、垃圾處理費(fèi)外，不得從政府性基金預(yù)算安排運(yùn)營補(bǔ)貼支出。專項(xiàng)債通過政府性基金收入及專項(xiàng)收入等方式償還，主要還款來源為政府性基金。PPP和專項(xiàng)債結(jié)合，必然涉及同一項(xiàng)目或關(guān)聯(lián)項(xiàng)目間PPP和專項(xiàng)債兩者還款來源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并觸及一般公共預(yù)算和政府性基金之間收支切換，增加財(cái)政收支管理的難度。

2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是PPP和專項(xiàng)債結(jié)合需要守住的“底線”約束條件。從這個(gè)角度出發(fā)，有四個(gè)限制因素：一是根據(jù)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力受到10%“紅線”的約束;二是專項(xiàng)債實(shí)行限額和余額管理，專項(xiàng)債發(fā)行額度有限;三是統(tǒng)籌PPP和專項(xiàng)債兩者時(shí)，可能因?yàn)槟骋环矫嫦刃羞_(dá)到“天花板”，而使得PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的效果大大降低，甚至結(jié)合難以實(shí)現(xiàn);四是專項(xiàng)債發(fā)行逐漸呈現(xiàn)出“泛化”特征，某些項(xiàng)目同時(shí)采用PPP模式和發(fā)行專項(xiàng)債，導(dǎo)致部分專項(xiàng)收入“一女二嫁”，極易形成地方政府隱性債務(wù)。

3.融資主體不兼容約束

發(fā)行專項(xiàng)債進(jìn)行籌資的融資主體是地方政府，以“政府賬本”中的項(xiàng)目收益償還，屬于借用政府資源進(jìn)行融資;雖然PPP項(xiàng)目涉及的是政府負(fù)有提供義務(wù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但PPP模式下融資主體責(zé)任是社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司，該模式下已將項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的收益權(quán)讓渡給了市場(chǎng)主體，屬于利用市場(chǎng)化資源進(jìn)行融資。要做好PPP和專項(xiàng)債的結(jié)合，需界定好政府和市場(chǎng)的邊界，在融資主體本身責(zé)任范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)兩種資源的有效銜接。

4.審批信息不對(duì)稱約束

專項(xiàng)債和PPP項(xiàng)目管理分屬兩套獨(dú)立的系統(tǒng)：PPP綜合信息平臺(tái)和政府債券發(fā)行系統(tǒng)，而兩個(gè)系統(tǒng)在諸多環(huán)節(jié)均存在信息不對(duì)稱。自2018年以來，某些地方政府已經(jīng)發(fā)行了專項(xiàng)債，為解決剩余資金缺口繼續(xù)包裝PPP項(xiàng)目，或者已經(jīng)采用PPP模式，也同步申報(bào)專項(xiàng)債。在未實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享的情況下，PPP和專項(xiàng)債結(jié)合存在信息鏈接障礙，在很大程度上增加管理成本。

三、PPP和專項(xiàng)債結(jié)合的方向

1.合理劃分收益來源邊界

與PPP模式一樣，專項(xiàng)債券發(fā)行范圍越來越廣，存在“泛化”的風(fēng)險(xiǎn)。為避免還款收益來源重疊，需對(duì)兩者收益來源進(jìn)行合理劃分。具體方向包括：一是明確以土地出讓金為主的政府性基金收入作為專項(xiàng)債主要償債來源，將土地增值收入籌集來的專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目配套建設(shè)資金，確保PPP項(xiàng)目配套投入資金;二是統(tǒng)籌項(xiàng)目本身運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流，合理劃分PPP和專項(xiàng)債的收益來源;三是未來應(yīng)就哪些收益來源不能作為專項(xiàng)債還款來源進(jìn)行限制。

2.統(tǒng)籌設(shè)置發(fā)行交易條件

為發(fā)揮PPP和專項(xiàng)債的協(xié)同效應(yīng)，應(yīng)將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)口前移，在實(shí)施方案編制及評(píng)審環(huán)節(jié)，充分考慮、合理設(shè)置交易條件。主要包括兩方面：一是在充分考慮PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)比例不低于10%要求的情況下，合理確定專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模;二是在PPP實(shí)施方案編制及審批環(huán)節(jié)中，充分考慮專項(xiàng)債發(fā)行成功后專項(xiàng)債券資金的使用問題。

3.實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)系統(tǒng)信息共享

為解決信息不對(duì)稱問題，有必要打通PPP綜合信息平臺(tái)和專項(xiàng)債申報(bào)發(fā)行系統(tǒng)。主要包括三方面：一是設(shè)置同一項(xiàng)目或者關(guān)聯(lián)項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注機(jī)制，防止項(xiàng)目通過“改頭換面“等方式重復(fù)獲取資金;二是在細(xì)化收益來源邊界的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審查項(xiàng)目的還款來源，防止同一還款來源“一女二嫁”;三是通過共享信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，協(xié)調(diào)PPP和專項(xiàng)債各種條件設(shè)置，合理確定專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，確保項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施的合規(guī)性。

4.探討還款付費(fèi)置換機(jī)制

2019年以來，財(cái)政部采用“一刀切”量化監(jiān)管的方式，規(guī)定“使用者付費(fèi)收入比例不低于10%”，相當(dāng)于用使用者付費(fèi)多寡確定項(xiàng)目是否有實(shí)質(zhì)性運(yùn)營內(nèi)容。專項(xiàng)債關(guān)注的是“收益與融資自求平衡”，主要考慮的是未來項(xiàng)目經(jīng)營收入能否覆蓋還本付息額度;而PPP模式更加關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營效率提升，而非未來經(jīng)營收入有多少。因此，可探討一種置換機(jī)制：即使項(xiàng)目已經(jīng)采用PPP模式實(shí)施，且項(xiàng)目本身經(jīng)營收入已經(jīng)作為PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)，但仍可發(fā)行專項(xiàng)債券，待專項(xiàng)債券發(fā)行成功后，在不削弱社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司運(yùn)營責(zé)任的前提下，將PPP使用者付費(fèi)收入作為專項(xiàng)債的還款來源，相應(yīng)調(diào)整PPP項(xiàng)目還款金額，并將專項(xiàng)債資金作為建設(shè)期補(bǔ)貼資金用于PPP項(xiàng)目。在這種情況下，需就PPP項(xiàng)目相關(guān)合作條件，與社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司進(jìn)行重新談判。

5.加強(qiáng)財(cái)政收入支出管理

首先，PPP項(xiàng)目本身產(chǎn)生的經(jīng)營收入屬于項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方權(quán)益，不用納入政府的賬本;在PPP項(xiàng)目支出中，一旦涉及專項(xiàng)債發(fā)行，應(yīng)充分評(píng)估是否影響PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼等支出項(xiàng)，并及時(shí)調(diào)整預(yù)算安排。其次，若將項(xiàng)目收益作為專項(xiàng)債還款來源，應(yīng)按照“收支兩條線”原則，在預(yù)算編制過程中列出各項(xiàng)收入及專項(xiàng)債還本付息額。最后，若涉及兩者還款來源置換的情況，應(yīng)做好賬本間“切換”工作，處理好一般公共預(yù)算賬本和政府性基金賬本的關(guān)系。

四、結(jié)語

處理好政府和市場(chǎng)的邊界、用好政府和市場(chǎng)兩種資源，一直以來都是中央及地方政府尋求改革突破的重要方向，PPP和專項(xiàng)債兩項(xiàng)政策均不能繞過這個(gè)核心改革主題。作為積極財(cái)政政策的“左膀右臂”，已然成為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尋求政府投融資路徑突圍的主力軍。盡管兩者的結(jié)合有較強(qiáng)的政策基礎(chǔ)及可能性，但隨著專項(xiàng)債應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大，對(duì)原本可以很好市場(chǎng)化的領(lǐng)域具有較強(qiáng)的“擠出效應(yīng)”，政府投資在短期內(nèi)可能擠占部分市場(chǎng)化投資，作為公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的PPP模式必然受到?jīng)_擊。在現(xiàn)行的政策框架下，PPP和專項(xiàng)債結(jié)合還面臨諸多約束條件，兩者結(jié)合協(xié)同加力效應(yīng)還有賴于諸多配套政策的推動(dòng)，方能提高整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。（責(zé)任編輯：蘭卡）