卞文志

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。該《方案》將進(jìn)一步理順央地收入分配關(guān)系，有力推動(dòng)財(cái)稅體制改革，這既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。

財(cái)稅體制改革又邁出堅(jiān)實(shí)一步

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的全面深化改革決定以及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，財(cái)稅體制改革的主要內(nèi)容為：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，其中以調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系更為關(guān)鍵。業(yè)內(nèi)皆知，財(cái)政是國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。此次調(diào)整有利于調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，穩(wěn)定分稅制改革以來(lái)形成的央地收入劃分總體格局，可以說(shuō)是財(cái)稅體制改革又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，是該《方案》的主要核心內(nèi)容。因?yàn)樵鲋刀愒谖覈?guó)是第一大稅種，從2016年5月1日起，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)就全面推開(kāi)了營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，原屬地方稅種的營(yíng)業(yè)稅就此取消。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案的通知》，將增值稅的央地劃分比例由75%—25%調(diào)整為“五五”分擔(dān)比例，并設(shè)置2—3年的過(guò)渡期。

實(shí)際上，中央此次調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，其最終目的是在充分考慮增值稅稅基流動(dòng)的特點(diǎn)下，根據(jù)各地增值稅收入情況進(jìn)行留抵退稅額度的分?jǐn)?，以緩解一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)留抵退稅壓力較大的問(wèn)題，從而使留抵退稅分擔(dān)機(jī)制更加均衡合理，這是在建立增值稅留抵退稅長(zhǎng)效機(jī)制。而后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，是因?yàn)橄M(fèi)稅在我國(guó)屬于中央稅種，且主要在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。此次消費(fèi)稅改革的意義在于：將消費(fèi)稅逐步調(diào)整為地方稅種，將極大拓展地方收入來(lái)源，有助于健全地方稅收體系，這也是對(duì)1994年推行的分稅制改革的持續(xù)深化;將征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)端轉(zhuǎn)向消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，更加體現(xiàn)消費(fèi)稅特點(diǎn)，而且為以后適時(shí)推行價(jià)外稅鋪平道路。

此舉旨在增強(qiáng)財(cái)政“造血”功能

值得注意的是，在保持增值稅收入劃分比例不變的同時(shí)，《方案》還提出了調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。 具體而言，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。

一位資深財(cái)政研究專家透露，這一舉措是為了應(yīng)對(duì)更大規(guī)模減稅降費(fèi)后出現(xiàn)的新情況。今年4月增值稅改革生效后，配套出臺(tái)的新的增值稅留抵退稅制度，保持了中央與地方“五五”分擔(dān)比例不變。不過(guò)，增值稅留抵退稅實(shí)施過(guò)程中，退還給納稅人的50%部分核算基數(shù)與年底地方政府和中央政府核算基數(shù)存在差異。

這是因?yàn)樾抡咛岢龅胤较刃袎|付15%，剩下的35%要看年底核算的情況，如果地方墊付的多于應(yīng)分擔(dān)的，中央將承擔(dān)相應(yīng)部分。盡管留抵退稅最終涉及的比例和稅額有限，但能夠增加地方政府的可用財(cái)力。前述財(cái)稅專家表示，消費(fèi)稅后移征收環(huán)節(jié)旨在增強(qiáng)消費(fèi)稅的地方稅屬性。這一舉措體現(xiàn)了央地收入劃分改革的方向。逐漸劃歸地方后，增量產(chǎn)生的消費(fèi)稅就歸地方所有，這對(duì)地方稅來(lái)講是一個(gè)很大的補(bǔ)充。消費(fèi)稅中，像煙草、汽油、汽車(chē)等是大頭，地方政府可以從中拿到很大的一部分。

分稅制利于增強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)能力

受減稅降費(fèi)政策及經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，今年前8個(gè)月我國(guó)稅收收入累計(jì)增速首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年上半年，在全國(guó)各省（直轄市、自治區(qū)）中，財(cái)政收入為負(fù)增長(zhǎng)的至少有9個(gè)，包括北京、重慶、貴州、黑龍江、新疆、吉林、海南、甘肅、青海。有關(guān)人士認(rèn)為，在減稅降費(fèi)取得實(shí)效的同時(shí)，各地也普遍面臨預(yù)算平衡壓力加大的挑戰(zhàn)。針對(duì)減稅降費(fèi)給地方財(cái)政帶來(lái)的壓力，從《方案》的表述來(lái)看，在穩(wěn)定分稅制改革以來(lái)形成的中央與地方收入劃分總體格局的基礎(chǔ)上，主要目的還在于保障更有效實(shí)施減稅降費(fèi)，推動(dòng)相關(guān)政策的落地。

有關(guān)專家表示，通過(guò)適時(shí)調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，可以增強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)更大規(guī)模減稅降費(fèi)的能力，調(diào)動(dòng)地方落實(shí)減稅降費(fèi)的積極性。實(shí)際上，早在去年的“中國(guó)發(fā)展高層論壇”上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆就提到：“我們將結(jié)合實(shí)施中央和地方收入劃分改革，研究調(diào)整部分消費(fèi)稅品目征收環(huán)節(jié)和收入的歸屬，積極穩(wěn)妥推進(jìn)健全地方稅體系改革。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強(qiáng)地方稅權(quán)，理順稅費(fèi)關(guān)系，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。

實(shí)際上，目前增值稅央地分享各五成，退稅責(zé)任也各占五成。中央的收入與退稅責(zé)任完全匹配，但地方存在不匹配現(xiàn)象，因?yàn)楫a(chǎn)品會(huì)在不同地區(qū)之間流動(dòng)，導(dǎo)致部分地區(qū)拿出的退稅額會(huì)超過(guò)其獲得的增值稅分成收入。如一臺(tái)機(jī)器從江蘇賣(mài)到上海，稅交在江蘇，但退稅有可能由上海支付。為破解這一問(wèn)題，《方案》采取了均衡機(jī)制，保持增值稅留抵退稅中央與地方“五五”分擔(dān)比例的不變的前提下，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，值此新一輪中央與地方收入劃分之際，相關(guān)方案設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)之一仍然是如何更好地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，既要在一個(gè)時(shí)期內(nèi)鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新方式，繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也要促進(jìn)地方政府職能更多地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會(huì)管理兩個(gè)方向。因此從地方財(cái)政的角度看，除了要落實(shí)中央文件中一再?gòu)?qiáng)調(diào)的關(guān)于“健全地方稅體系”的精神之外，中央對(duì)地方給付體系的優(yōu)化與穩(wěn)定同樣不可或缺。只有這樣，才能形成一個(gè)有活力、穩(wěn)定性強(qiáng)的地方收入體系，共同支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。