●崔惠玉 秦文虎

一、城鎮(zhèn)化進程中地方政府的支出壓力與政府間事權(quán)和支出責任劃分的現(xiàn)狀

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。到2017年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了58.52%，預(yù)計到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%。城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時需要大量的財政配套資金，預(yù)計屆時地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口在42萬億元左右。同時，財政部公布數(shù)據(jù)顯示：截至2018年9月末，全國地方政府債務(wù)余額182592億元，其中，一般債務(wù)108779億元，專項債務(wù)73813億元；政府債券180027億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)2565億元。在城鎮(zhèn)化如此巨量的資金需求下，地方政府的債務(wù)余額只會像滾雪球一樣越來越龐大，財政運行風險越來越高。從表面上來看，城鎮(zhèn)化率的提高、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的不斷增長等原因造成了地方政府財政收支狀況的惡化；從本質(zhì)上來看，地方政府債務(wù)不斷堆積的一個重要原因就是政府間事權(quán)和支出責任劃分不清晰，特別是營業(yè)稅改增值稅后，地方稅體系更加缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源，資金缺口因此越來越大，地方政府為支出需要只能通過“賣地”或不斷借債來維持自身的正常運轉(zhuǎn)。而一個靠不斷增加債務(wù)維持運行的財政體制是不可持續(xù)的。

1994年的分稅制財政體制改革，扭轉(zhuǎn)了我國兩個比重持續(xù)下降的局面，使中央財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)提高，實現(xiàn)了中央政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)功能。大多數(shù)改革都有“漸近性”的特征，尤其是在我國這樣一個 “東中西”“南北”差異如此顯著的大國。分稅制改革的“漸近性”表現(xiàn)為以“稅收返還”為代表的對既得利益省份的保護，表現(xiàn)為各稅種在中央和地方之間的劃分仍存在過渡性和暫時性。如企業(yè)所得稅在改革當年仍以企業(yè)隸屬關(guān)系作為劃分央地財政收入的標準，之后雖經(jīng)過“所得稅共享改革”及其他相關(guān)稅種在央地間劃分比例、劃分范圍等的變化，逐漸趨于科學化，但該稅種的改革對提高中央政府財政收入比例的目的不言而喻。近年來我國又推行了“成品油消費稅改革”“營改增”等項改革，盡管中央增加對地方的轉(zhuǎn)移支付、調(diào)高地方政府增值稅分享比例，但實質(zhì)上地方政府財政收入又減少了一塊。加之近年來供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，經(jīng)濟進入新常態(tài)，“減稅降負”成為財稅改革的主流，使地方政府的財政收入增長速度進一步放緩。隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，地方政府只能通過出讓土地獲得分配自由度較高的土地出讓金收入、公開借債、變相借債等融資手段彌補資金缺口。

分稅制改革進程中出現(xiàn)的另一個關(guān)鍵問題是事權(quán)和支出責任的無序配置。按照傳統(tǒng)財政學的說法，應(yīng)該是 “事權(quán)”和“財權(quán)”的不匹配，或者說“事權(quán)”和“可支配財力”的不匹配。1994年的分稅制改革規(guī)定了中央和省級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分，且不說當年改革過程中“事權(quán)”和“財權(quán)”是否匹配，僅從后來分稅制進一步完善的措施中可以看出，“財權(quán)”不斷地上移，而“事權(quán)”卻不斷地下移，或者說“事權(quán)”在中央和地方政府之間劃分的不清晰，最后仍然大量出現(xiàn)“中央請客、地方埋單”的情況。中央和省的財政體制模式傳導(dǎo)到省級以下各級政府，繼續(xù)延續(xù)了財權(quán)不斷上移、事權(quán)實質(zhì)上不斷下移的局面。如果說中央政府和省級政府之間，省級政府仍然是一個相對強勢的行政單位，而當這種模式延展到縣級或鄉(xiāng)級政府，或者經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的市級政府時，財政收支狀況就更加差強人意了。

轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計是央地財政關(guān)系的重要組成部分，是賦予地方政府相應(yīng)“財權(quán)”后如果其仍然收支失衡的一個重要補充。目前大的改革方向是增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重。原因顯然是由于專項轉(zhuǎn)移支付制度的“一事一議”、“易上難下”等容易產(chǎn)生許多問題。但從目前來看，轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵在于如何明晰一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的界限，更好地發(fā)揮兩種轉(zhuǎn)移支付制度各自的優(yōu)點，更好地完善制度框架設(shè)計，不能簡單地提高或降低某項轉(zhuǎn)移支付的比重。

政府間財政體制的完善關(guān)系到現(xiàn)代財政制度的建立。黨的十八屆三中全會提出了“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”的要求。2014年6月30日，中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》又對合理劃分各級政府間事權(quán)和支出責任作了明確部署。2016年8月出臺了《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》（2016年49號文），2018年2月出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（2018年9號文），2018年7月出臺了《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（2018年67號文），這些改革方案確定了中央和省及省級以下各級政府之間事權(quán)和支出責任劃分的指導(dǎo)思想、確定了基本公共服務(wù)的18大領(lǐng)域、確定了中央和省級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域按地區(qū)承擔不同比例的支出責任、明確規(guī)定了基本公共服務(wù)領(lǐng)域的一般轉(zhuǎn)移支付制度、確定了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的不同事權(quán)和支出責任，為我國政府間事權(quán)和支出責任的科學劃分奠定了重要基礎(chǔ)。

從根本上說，這項改革屬于行政管理體制改革，但只要涉及財政的方面，就涉及財務(wù)的變化。目前來看一系列政府間財政關(guān)系的制度仍處于頂層設(shè)計階段，與現(xiàn)實之間仍有較大的距離，需要進一步落實具體的操作性措施、逐步謹慎地推進改革。

二、現(xiàn)行政府間事權(quán)和支出責任狀態(tài)下的財政運行風險

政府間事權(quán)和支出責任劃分不清晰，必然導(dǎo)致地方政府財政支出不斷提高，財力捉襟見肘，引發(fā)地方財政風險。

（一）中央和地方支出責任不合理，地方承擔過多的支出責任

1994年分稅制改革后，我國對中央和地方政府事權(quán)進行了粗線條劃分，中央和地方政府各自獨立的事權(quán)劃分不清晰，共同事權(quán)比較多，但其中的界限又不很清楚。一個較具說服力的例子是中央政府公務(wù)員占全國公務(wù)員人數(shù)的6%左右，若考慮同口徑下把公立學校的教師納入公務(wù)員統(tǒng)計人數(shù)的話，這一比例可能在4%以下。而在可比的其他大國，這一比例大都在30%以上①。從這個數(shù)字可以看出，中央政府大多數(shù)的事權(quán)和支出責任由中央層層下放給地方。由于政府間事權(quán)和支出責任劃分模糊，共同事務(wù)不斷增多，最終導(dǎo)致支出體系的混亂。

表1 2016年中央政府和地方政府承擔各類支出決算情況（單位：億元）

從表1可以看出：2016年，在一般公共服務(wù)支出中，中央支出14790.52億元，占比8.18%，地方支出13581.37億元，占比91.82%；外交支出中，中央支出479.72億元，占比99.53%，地方占比0.47%；國防支出中，中央支出9545.97億元，占比97.75%，地方支出219.87億元，占比2.25%②。在外交和國防領(lǐng)域，依據(jù)公共產(chǎn)品理論，外交和國防屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)當由中央政府來提供。也就是說，這兩類支出不應(yīng)當由地方政府承擔，當然也不需要承擔相關(guān)的事權(quán)，盡管現(xiàn)在這個比例相對來看比較低。公共安全支出中，中央支出1741.91億元，占比15.79%，地方支出9290.07億元，占比84.21%；教育支出中，中央支出1447.72億元，占比5.16%，地方支出26625.06億元，占比94.84%。在公共安全支出中，地方承擔了將近85%的支出。就公共安全而言，雖然總體上其正外部性較大，但是根據(jù)受益原則和就近原則，地方應(yīng)該承擔更多的支出責任，但就外溢性而言所帶來的本轄區(qū)支出成本過高的情況，中央應(yīng)該根據(jù)實際預(yù)算支出的需要，予以一定的轉(zhuǎn)移支付。教育支出中，中央僅僅占比5.16%，地方承擔了94.84%的支出責任，即使扣除中央對地方轉(zhuǎn)移支付的部分，地方仍承擔了過高的支出比重。從教育支出的外溢性與我國普遍存在的教育資源分布不均等的情況來看，僅靠地方來實現(xiàn)教育投入產(chǎn)出比最大化，事實證明是不可取的，此時中央政府應(yīng)當主動承擔起在教育方面的支出責任，特別是外溢性非常明顯的學前教育和義務(wù)教育。就國際經(jīng)驗而言，教育支出在不同的時期，不同發(fā)展階段，其支出責任的歸屬也是不同的，我國現(xiàn)階段結(jié)合實際支出效率情況來看，應(yīng)把教育作為中央事權(quán)，由中央來承擔更多的支出責任?？茖W技術(shù)支出總額為6563.96億元，其中中央支出2686.1億元，占比40.92%，地方支出3877.86億元，占比59.08%。從比例上看，似乎現(xiàn)狀是合理的。但是從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面上看，我國的科學技術(shù)支出的總額明顯偏低，不利于我國成為創(chuàng)新型國家、實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略的需要?；谏婕皣艺w科學技術(shù)進步和發(fā)展戰(zhàn)略考慮，中央承擔的支出責任不僅比例低，而且數(shù)額偏低。

就文化體育與傳媒支出而言，中央承擔了7.84%的支出，數(shù)額為247.95億元，地方支出了2915.13億元，占比92.16%；社會保障和就業(yè)支出中，中央支出890.58億元，占比4.12%，地方支出20700.87億元，占比為95.88%；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出中，中央支出91.16億元，占比僅為0.69%，地方支出13067.61億元，占比為99.31%；節(jié)能環(huán)保支出中，中央支出295.49億元，占比6.24%，地方支出4439.33億元，占比93.76%。對于文化體育與傳媒支出而言，與其他國家相比，地方政府承擔了過多的支出責任。社會保障和就業(yè)支出中，中央承擔的支出責任少之又少。僅就社會保障支出而言，地方政府承擔了過于沉重的支出責任。隨著我國即將邁入或者已經(jīng)進入老齡化社會的現(xiàn)實情況，地方政府特別是貧困地區(qū)的地方政府越來越難以承受社會保障支出所帶來的壓力，這些地區(qū)在承擔社保支出的同時又要承受著大量勞動力人才流向富裕地區(qū)，陷入老齡經(jīng)濟、經(jīng)濟活力逐步喪失的局面。因此，社會保障賬戶實現(xiàn)全國統(tǒng)籌勢在必行，其事權(quán)和支出責任應(yīng)全面上收中央，實現(xiàn)社會保障費改為社會保障稅這一改革路徑是解決當前這一矛盾的必由之路。

就醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出、節(jié)能環(huán)保支出而言，中央政府對比國際平均水平來說，也是過低的。特別是節(jié)能環(huán)保支出，我國一方面實行環(huán)境友好型、節(jié)約資源型國家的國家戰(zhàn)略，另一方面，卻不斷通過增加政府投資來追求GDP的增長，政府官員考核機制也決定了GDP增長的重要性。而環(huán)境保護支出雖然從長期來看，能夠促進當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)增長，但從短期來看，環(huán)境保護支出和GDP增長是負相關(guān)的關(guān)系，再加上環(huán)境支出的正外部性和官員升遷考核制度在弱化唯GDP方面還未找到合適的考核指標的情況下，地方政府的投入是明顯不足的，盡管從投入比例來看，地方投入比例很高。因此，中央應(yīng)當增加節(jié)能環(huán)保方面的支出責任，并隨著具體情況的發(fā)展，做出動態(tài)調(diào)整。

總的來說，現(xiàn)有的支出結(jié)構(gòu)中，中央政府承擔的支出責任過少，這在無形中增加了地方支出責任，由此帶來的必然是城鎮(zhèn)化進程中資金缺口的不斷擴大。如果考慮中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，從短期看可能還勉強維持一些地方的財政運轉(zhuǎn)，從長期來看，制度上的缺失才是數(shù)值掩蓋下的風險所在。轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，只能是彌補一定情況下的地方財力不足；事權(quán)和支出責任劃分不清晰、模糊、隨意，帶來的卻是支出責任不斷在地方積聚，進而無法摸清地方政府實際應(yīng)該承擔的支出責任、所需財力的數(shù)額，再加上主體稅種的缺失，缺乏準確的資金預(yù)算，最后帶來的是政府無序的支出擴張，不斷高筑的債臺，地方債務(wù)危機風險走向失控的境地。

就國務(wù)院目前已經(jīng)頒布的三個相關(guān)文件來看，已經(jīng)確定了義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、基本養(yǎng)老保險、基本生活救助等作為中央和地方共同財政事權(quán)范圍，并對義務(wù)教育公用經(jīng)費保障等6項相關(guān)義務(wù)教育經(jīng)費支出按地區(qū)劃分中央承擔比例，對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等實行中央分檔分擔辦法。在2018年67號文中，由中央制定了基本公共衛(wèi)生服務(wù)人均經(jīng)費標準，確定了中央地方分擔基本公共衛(wèi)生服務(wù)的支出責任。這些新的改革或指導(dǎo)意見對于前述問題是一個很好的改進和回應(yīng)，但從具體操作層面來看，如何制定具體的實施細則，使政策真正落地，特別是對于省級以下各級政府的支出責任確定，還有一段較大的距離。

（二）地方政府主體稅種缺失，財力匱乏

目前，我國的稅收收入分為中央固定收入、中央地方共享收入和地方固定收入。中央政府固定收入有：消費稅（含進口環(huán)節(jié)海關(guān)代征部分）、車輛購置稅、關(guān)稅、海關(guān)代征的進口環(huán)節(jié)的增值稅；中央地方共享收入有：增值稅（營改增后為增強地方財力，暫定為中央和地方五五分成）、資源稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅。地方政府固定收入有：城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅；從地方固定收入來看，其稅源較為分散，對征管水平的要求較高，稅收彈性較弱，稅收收入增長可預(yù)期性較差。營改增以后，這一問題更加突出，增值稅分成調(diào)整為五五分成后，相較于改革之前營業(yè)稅占地方稅收收入約30%的比重來說，地方政府的實際財力是萎縮的。在當前房產(chǎn)稅開征尚不明朗的情況下，地方政府主體稅種的缺失將在未來一段時間內(nèi)持續(xù)存在。即使開征了房產(chǎn)稅，在當前經(jīng)濟形勢下，房產(chǎn)稅也不可能立刻成為地方政府的主體稅種。因此，在較長的一段時間內(nèi)，通過共享分成機制彌補地方財力不足的做法將會持續(xù)下去。

如圖1所示從2007年到2016年的中央和地方政府財政收入占全國總財政收入的比重可以看出：從2011年起，地方政府財政收入所占比重已經(jīng)超過50%，到2016年，中央財政收入所占比重已下降到45.34%。與其他國家相比，成熟市場經(jīng)濟國家的中央財政收入（含社會保險費）占比在60%以上，這說明我國盡管存在地方財力不足的情況，但另一方面同時存在著中央財政集中度不足問題。如此一來，一方面地方亟需更大的財權(quán)，亟需更完善的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，另一方面中央政府的財政集中度又明顯不足，如果繼續(xù)降低必然又重回1994年分稅制改革前的局面。因此，當前不能僅僅就提高中央稅比重來進行改革，需要一攬子制度設(shè)計。

圖1 中央和地方財政收入比重數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

從支出角度來看，2016年地方財政支出占全國財政總支出的比重為85.4%，與地方財政收入占全國財政收入的比重54.66%相比，其缺口很大。且隨著中央進一步上收財權(quán)，將會增加中央財政收入占全國財政收入的比重，隨著社?；鹑珖y(tǒng)籌的步伐的推進，這一缺口將會進一步擴大。實質(zhì)上，缺口擴大并不可怕，關(guān)鍵是要有完善科學的彌補地方收入不足的機制，如轉(zhuǎn)移支付制度、地方債等。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，實際上地方政府的財政收支進一步惡化。所謂“前有強敵、后有追兵”，前面是經(jīng)濟新常態(tài)的持續(xù)影響，地方稅收入增長乏力，后面是發(fā)債和賣地等不規(guī)范融資渠道又大多被堵死，支出方面只能縮減一小部分，大多數(shù)的剛性支出易上難下，地方財政陷入困難境地在所難免，政府部門杠桿率持續(xù)走高。部分研究機構(gòu)對2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進行了估算（見表2）。

表2 部分研究機構(gòu)對2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算（單位：萬億元）

三、進一步完善政府間事權(quán)和支出責任劃分的政策建議

近些年來，呼吁政府間事權(quán)和支出責任改革的聲音一直處于財稅體制改革領(lǐng)域的中心位置。事權(quán)和支出責任本來就是同源而生的雙胞胎，在地方政府主體稅種缺乏的情況下政府事權(quán)和支出責任究竟怎么劃分才更科學？

（一）合理界定政府與市場的邊界

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。眾所周知，政府是有限理性的，而市場也是部分失靈的。合理界定政府與市場的邊界，除了要遵循政府和市場不同的作用機制和特點，而且要依托一國的歷史發(fā)展背景和路徑依賴的制約，要厘清政府與市場的邊界，需要做好以下幾點工作：一是限制政府行為，政府并不是市場的主導(dǎo)者，而是市場的引導(dǎo)者。市場機制能解決的，政府就不要干預(yù)，當市場失靈時，或市場解決不了的問題，如公共產(chǎn)品的提供、外部性等，就需要政府來解決。二是要進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府只起輔助性作用。政府應(yīng)該偏重于宏觀管理、市場規(guī)則的制定、市場秩序的規(guī)范、社會誠信的建立，而市場則在制度下實現(xiàn)資源的最佳配置。政府該退出的領(lǐng)域應(yīng)該堅決退出，該讓出的領(lǐng)域也要堅決讓出，不要與民爭利，要進一步精簡機構(gòu)，建立服務(wù)型政府，要把無限政府轉(zhuǎn)變成有限政府。三是改善收入分配結(jié)構(gòu)。政府權(quán)力過度或扭曲是收入分配不公的重要原因之一。合理界定政府與市場的邊界，需要通過改革避免政府權(quán)力過多進入市場、參與要素的初次收入分配。要防止政府“該進入的不進入、該退出的沒有退出”，對二次收入分配的調(diào)節(jié)產(chǎn)生不利的影響。

（二）明確政府間事權(quán)的劃分層級，強化中央政府的事權(quán)和支出責任

一是適度加強中央的事權(quán)與支出責任。將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)，集中到中央，減少委托事務(wù)，以加強國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務(wù)能力和水平。區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)，將地域信息性強、外部性弱并主要與當?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)放給地方，調(diào)動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。

二是明確中央政府與地方政府共同的事權(quán)與支出責任。要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責（2018年67號文已規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域）?？紤]到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，需要更多發(fā)揮中央在維護社會公平正義、促進共同富裕、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障公民基本權(quán)利等方面的作用，因此應(yīng)適度加強中央的財政事權(quán)并保有比成熟市場經(jīng)濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權(quán)。

三是建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制。財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進行動態(tài)調(diào)整。在條件成熟時，將全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護等基本公共服務(wù)，逐步上劃為中央的財政事權(quán)。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革進展、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，將應(yīng)由市場或社會承擔的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔，將應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究劃分為中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)或中央與地方共同財政事權(quán)。

四是調(diào)整中央和地方的支出責任。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步明確中央承擔中央事權(quán)的支出責任，地方承擔地方事權(quán)的支出責任，中央和地方按規(guī)定分擔共同事權(quán)的支出責任。中央可以通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)的支出責任委托給地方承擔。根據(jù)事權(quán)和支出責任，在法規(guī)明確規(guī)定前提下，中央對財力困難的地區(qū)進行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級政府也要相應(yīng)承擔起均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）大國財政下要處理好中央政府適當集中財力與健全地方主體稅種之間的關(guān)系

我國作為一個幅員遼闊的大國，各地區(qū)財力很不均衡。在當前事權(quán)和支出責任劃分狀態(tài)下，富裕地區(qū)主要要求的是財權(quán)，而貧困地區(qū)要求的是財力，因為連“吃飽肚子”都成問題，不會枉論其他。眾所周知，1994年分稅制改革正是對中央政府宏觀調(diào)控能力減弱的回應(yīng)。美國聯(lián)邦政府財政收入占全國財政收入的60%左右，這個比例經(jīng)常用來證明我國中央政府財政收入的比重是較低的。因此，中央政府提高收入占比是今后一段時間內(nèi)的正確選擇。那么，為了實現(xiàn)中央政府提高財政收入占比的目標，就不需要規(guī)范地方政府的稅收體系了嗎？答案是否定的，中央政府提高財政收入比重與地方政府完善地方稅體系是兩條平行的直線，在一定程度之下是不會產(chǎn)生矛盾的。首先，中央政府財政收入占比應(yīng)該是一個全口徑的財政收入，四本預(yù)算加總后需要減去四本預(yù)算重復(fù)的部分，這個數(shù)字才是全口徑中央政府財政收入，如果這樣算，中央政府財政收入比重大大提高了。其次，地方政府稅收體系的完善是非常必要的，對于那些上解中央政府財政收入的地方政府來說，有一個保證財政收入穩(wěn)定增長的稅收體系，也是進一步理順中央政府和省級政府財政關(guān)系的關(guān)鍵所在。最后，現(xiàn)階段主要問題是尚未找到能夠作為地方主體稅的稅種，因此只能通過進一步規(guī)范事權(quán)和支出責任的劃分，把本來歸屬于上級政府的事權(quán)和支出責任上收，讓地方政府承擔合理的支出。從收入看，要適當提高共享稅的比例，以此來替代主體稅的地位，增加地方的財力，彌補資金缺口。我國的個人所得稅改革已經(jīng)邁出重要步伐，2017我國個人所得稅收入為11966億元，同比增長18.6%。個人所得稅體量已經(jīng)足夠大。雖然目前新個稅馬上開始實施，在一段時間內(nèi)個稅收入必然下降，但從長遠來看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，個人收入水平必然水漲船高，同時伴隨征管制度的進一步完善，個人所得稅收入會穩(wěn)中上漲。對個人所得稅，按其稅收特征應(yīng)歸為中央稅或州稅（省稅，如美國只有少數(shù)幾個州不征個人所得稅），目前作為共享稅，能否進一步提高地方共享比例，或者將個人所得稅作為地方稅種，至少作為省級政府稅種值得進一步探討。隨著房產(chǎn)稅法立法腳步的臨近，把房產(chǎn)稅作為地方輔助收入，為化解地方債務(wù)危機提供合理保證。這樣，地方財政收入有了支撐，事權(quán)和支出責任的理順，通過科學預(yù)測未來期間的資金需求，合理調(diào)整地方債務(wù)余額，建立債務(wù)預(yù)算機制，做到心中有數(shù)，才能真正化解地方債務(wù)危機。

（四）合理劃分省以下政府的事權(quán)和支出責任

在省級以下各級政府的事權(quán)和支出責任界定過程中，省級政府處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的上位，理所當然要發(fā)揮重要的作用。中國政府間財政關(guān)系歷來的改革都是首先界定中央和省級政府之間的關(guān)系，然后省級以下各級政府可參考中央對省級政府的規(guī)定。因此，對于省以下各級政府的事權(quán)和支出責任，最通俗的說法就是：參照中央做法，結(jié)合當?shù)貙嶋H，按照財政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財政事權(quán)。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責。將有關(guān)居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務(wù)職能下移，強化基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責任。這種粗線條的省級以下各級政府事權(quán)和支出責任的劃分在落地方面會面臨具體的制度設(shè)計問題，一個大國內(nèi)部省級政府之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦也必然存在較大的差異，尤其是像我國這樣的大國。從目前來看，在界定中央對省的共同事權(quán)和支出責任劃分方面，中央政府將不同地區(qū)劃分為不同的檔次，適用于不同的支出比例，充分考慮了大國財政下不同地區(qū)的差異。在此框架下，省以下各級政府的支出責任劃分要與事權(quán)及其變化緊密結(jié)合在一起，要讓地方政府承擔的每一項責任都有其相應(yīng)的支出來源。屬于本級政府自身事權(quán)的，其支出責任歸這一級地方政府。對于上級政府委托進行的公共事務(wù)，為避免基層財政出現(xiàn)困境，其支出責任應(yīng)當歸委托方政府。由于各地的基本情況有所不同，在實際的操作中還需進一步探討適合各地不同情況的省以下基層各級政府的公共事務(wù)分工合理方案。在明確劃分各級政府財政支出責任的基礎(chǔ)上，各級政府要各負其責，嚴格實行行政執(zhí)法責任制。凡屬省、市（指地級市、州、盟，以下簡稱市級）政府承擔的財政支出，省、市級財政應(yīng)積極籌措資金加以保障，不能以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣、鄉(xiāng)財政。省、市級政府委托縣、鄉(xiāng)政府承辦的事務(wù)，要由委托方承擔支付責任，不得要求縣、鄉(xiāng)財政安排配套資金。屬于省及以下各級政府共同事務(wù)，應(yīng)首先考慮市、縣、鄉(xiāng)財政的承受能力，再考慮其受益程度，確定合理的負擔比例。

（五）通過法律明確各級政府事權(quán)

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出了重要部署，在其報告中也指出：“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責?！?/p>

我國在經(jīng)濟改革和政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，要盡快通過完善立法、明確事權(quán)，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，加快形成分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法律保障的國家權(quán)力縱向配置體系與運行機制。這既是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。從目前來看，主要應(yīng)推進政府間財政關(guān)系立法，讓事權(quán)和支出責任的劃分做到有

法可依，有據(jù)可循。轉(zhuǎn)移支付立法也要跟上，進一步科學界定專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵，真正發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付宏觀調(diào)控的作用，同時發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方一般性公共支出的作用。推進轉(zhuǎn)移支付的立法能夠真正規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，也能真正在財政資金轉(zhuǎn)移的過程中，將事權(quán)和支出責任下沉的渠道關(guān)閉。最后，還應(yīng)及時探究并推進政府破產(chǎn)法，這是中央和地方財政關(guān)系重要的一環(huán)，地方財政發(fā)生重大危機，中央政府究竟怎么選擇？如何把中央不救助原則落到實處？只有破除地方政府對中央政府的依賴性，才能夠有效促進地方政府發(fā)債的合理性和規(guī)范性?！?/p>

注釋：

①樓繼偉.深化事權(quán)與支出責任改革推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].財政研究,2018,01:2-9.

②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，文中若無特別說明，均來自統(tǒng)計局網(wǎng)站及相關(guān)資料整理。