●李 森 李聰慧 劉 旭

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是合理劃分政府間財(cái)政管理權(quán)限、協(xié)調(diào)政府間財(cái)政分配關(guān)系的核心內(nèi)容，是完善國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化政府執(zhí)政能力的基礎(chǔ)性工程，對(duì)全面深化改革具有先導(dǎo)示范效應(yīng)。黨的十九大報(bào)告明確提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，但受歷史和現(xiàn)實(shí)多種因素的制約，我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分還存在諸多亟待解決的問題。分析問題的表現(xiàn)形式及成因并提出解決的對(duì)策建議，是做好新時(shí)期財(cái)政工作、強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力的客觀要求。

一、政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論分析

（一）政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的幾種狀態(tài)

政府事權(quán)通常是指政府提供公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的權(quán)力和職責(zé)。政府支出責(zé)任通常是指政府為完成事權(quán)職責(zé)而需履行的資金籌集、支付和管理的責(zé)任。二者相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立。無論政府間事權(quán)劃分還是支出責(zé)任劃分，“權(quán)責(zé)清晰”都是理想狀態(tài)，這便于不同級(jí)次政府各司其職、各負(fù)其責(zé)。從理論上講，與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分“權(quán)責(zé)清晰”相反的狀態(tài)就是“權(quán)責(zé)模糊”。假定事權(quán)和支出責(zé)任劃分都存在“清晰”和“模糊”兩種狀態(tài)，那么二者搭配組合就有四種狀態(tài) （如圖1所示）：一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分都能做到清晰，如圖1中A區(qū)域所示。顯然這是一種理想狀態(tài)，是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所追求的最優(yōu)目標(biāo)；二是事權(quán)和支出責(zé)任劃分都模糊不清，如圖1中C區(qū)域所示。這是最為糟糕的狀態(tài)，是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所應(yīng)盡力回避的局面；三是事權(quán)劃分清晰但支出責(zé)任劃分模糊，如圖1中D區(qū)域所示；四是事權(quán)劃分模糊但支出責(zé)任界定清晰，如圖1中B區(qū)域所示。這兩種情況反映的是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分在一個(gè)方面做得比較到位，另一方面還存在很大改進(jìn)余地的情況。通常，事權(quán)劃分是支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)和前提，在事權(quán)劃分清晰的基礎(chǔ)上有助于實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任明確界定，因此第一種情況是可能出現(xiàn)的；受種種因素制約，在事權(quán)劃分清晰的前提下，支出責(zé)任劃分也可能沒有界定清楚，即第三種情況也可能出現(xiàn)；在事權(quán)劃分模糊的前提下，支出責(zé)任劃分模糊不清是大概率事件，即就實(shí)現(xiàn)的可能性而言，第二種情況要比第四種情況大得多。

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分明晰是合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的必要條件，并不是充分條件。在政府間事權(quán)和支出責(zé)任明晰劃分的基礎(chǔ)上，不同級(jí)次政府承擔(dān)各自應(yīng)該履行的事權(quán)和支出責(zé)任，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，這就實(shí)現(xiàn)了政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的 “對(duì)位”；反之，某級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任若應(yīng)是其他級(jí)次政府應(yīng)履行的事權(quán)和支出責(zé)任，則即便劃分明晰也仍然是不合理的，此之謂政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的“錯(cuò)位”。由于不同級(jí)次政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分都存在“對(duì)位”和“錯(cuò)位”兩種情況，那么二者搭配組合就存在四種狀態(tài)（如圖2所示）：一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分都做到“對(duì)位”，如圖2中A區(qū)域所示，這是理想狀態(tài)；二是相反的情況，即事權(quán)和支出責(zé)任都“錯(cuò)位”，如圖2中C區(qū)域所示；三是事權(quán)劃分“對(duì)位”但支出責(zé)任劃分“錯(cuò)位”，如圖2中D區(qū)域所示；四是事權(quán)劃分“錯(cuò)位”但支出責(zé)任劃分“對(duì)位”，如圖2中B區(qū)域所示。由于事權(quán)劃分通常是支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)和前提，所以在事權(quán)劃分錯(cuò)位的前提下通常難以實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任劃分的對(duì)位，所以第四種情況一般不大可能出現(xiàn)，而其他三種情況的出現(xiàn)都是可能的。

圖1 事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀態(tài)示意圖

圖2 事權(quán)和支出責(zé)任匹配情況示意圖

（二）如何實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理想狀態(tài)

劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任如何做到明晰且“對(duì)位”而不是“錯(cuò)位”需要明確基本原則。早在十九世紀(jì)末英國(guó)財(cái)政學(xué)家Bastable（1892）就提出了受益、行動(dòng)和技術(shù)三原則。近年來，我國(guó)的研究者也提出了一系列的劃分原則。比如樓繼偉（2013）認(rèn)為應(yīng)以外部性、信息復(fù)雜程度、激勵(lì)相容三原則進(jìn)行政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分；馬萬里（2018）認(rèn)為根據(jù)經(jīng)典的財(cái)政分權(quán)的理論框架，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分通常要遵循信息優(yōu)勢(shì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與滿足轄區(qū)民眾偏好的原則。但原則只是為政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分是否合理提供判定標(biāo)準(zhǔn)，其本身并不是可行的劃分方法。通常認(rèn)為，依據(jù)上述原則，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，做到不同級(jí)次政府及同一政府級(jí)次不同地方政府提供的公共產(chǎn)品的受益范圍能與其轄區(qū)范圍吻合，是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的理想狀態(tài)。美國(guó)財(cái)政學(xué)家奧茨認(rèn)為，在這一狀態(tài)下，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)具有信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)民眾偏好會(huì)更為熟悉和了解，有利于合理確定公共產(chǎn)品供給水平和資金籌措方式，他稱之為“公共產(chǎn)品供給的完美對(duì)應(yīng)”。阿爾波特·布雷頓將這種政府轄區(qū)范圍與公共產(chǎn)品消費(fèi)群體范圍的對(duì)稱稱為“完美映射”。曼庫(kù)爾·奧爾森則概括為“財(cái)政對(duì)等原則”（奧茨，2012）。這一狀態(tài)之所以備受推崇，歸根結(jié)底是因?yàn)槠淠艹浞煮w現(xiàn)效率和公平兩大原則（不同研究者所提出的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則盡管條目及表述不同，實(shí)質(zhì)都是圍繞效率和公平兩大原則展開）。所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括財(cái)政活動(dòng)都要處理兩個(gè)方面的關(guān)系：一是人與物的關(guān)系，為此應(yīng)體現(xiàn)效率原則；二是人與人的關(guān)系，為此應(yīng)體現(xiàn)公平原則。如果政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的結(jié)果能保證公共產(chǎn)品受益范圍與政府轄區(qū)范圍相對(duì)應(yīng)，那么這兩大原則都可以得到充分體現(xiàn)。首先，從效率角度分析，在該條件下，政府在掌握公共產(chǎn)品的需求信息方面具有比較優(yōu)勢(shì)，其可相對(duì)充分地掌握、了解轄區(qū)民眾需要消費(fèi)什么種類的公共產(chǎn)品，需要消費(fèi)多少以及民眾所希望的公共產(chǎn)品供給方式，而其上級(jí)政府或下級(jí)政府則相對(duì)不具有這方面的信息優(yōu)勢(shì)。對(duì)其上級(jí)政府來說，該公共產(chǎn)品的受益范圍只能是其轄區(qū)范圍的一個(gè)組成部分，所以上級(jí)政府在掌握需求信息方面存在“偏好誤識(shí)”（美國(guó)學(xué)者特里西據(jù)此論證了由地方政府通過分權(quán)方式提供公共產(chǎn)品的必要性、合理性）的可能性較大，由其負(fù)責(zé)提供該公共產(chǎn)品，則公共產(chǎn)品供給的種類、規(guī)模及供給方式與民眾需求相對(duì)更容易脫節(jié)，從而不能體現(xiàn)效率原則。對(duì)其下級(jí)政府來說，該公共產(chǎn)品的受益范圍就超出其轄區(qū)，存在效益外溢，雖然其在掌握自己轄區(qū)民眾需求信息方面并不處于劣勢(shì)，但是作為利己主體其畢竟有著相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，其對(duì)自己轄區(qū)外民眾的需求信息通常不會(huì)予以足夠關(guān)注，換言之，其在作出公共產(chǎn)品供給決策時(shí)，通常不會(huì)考慮外溢的效益，由此導(dǎo)致從社會(huì)角度考察，該公共產(chǎn)品供給量會(huì)偏少，資源配置的邊際收益會(huì)大于邊際成本進(jìn)而導(dǎo)致效率損失。因此，若公共產(chǎn)品的受益范圍與某一政府的轄區(qū)范圍吻合，由其承擔(dān)該公共產(chǎn)品供給的事權(quán)和支出責(zé)任是符合效率原則的。其次，從公平角度分析，若公共產(chǎn)品的受益范圍與某一政府的轄區(qū)范圍保持對(duì)應(yīng)，那么由其承擔(dān)提供該公共產(chǎn)品的事權(quán)和支出責(zé)任，并在轄區(qū)內(nèi)分擔(dān)該公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，也符合利益獲取和成本分擔(dān)對(duì)稱的公平原則。這與私人經(jīng)濟(jì)部門中私人產(chǎn)品生產(chǎn)提供的等價(jià)交換原則類似。若由受益范圍只涵蓋其部分轄區(qū)的上級(jí)政府提供，由其在轄區(qū)內(nèi)“一刀切”地分擔(dān)成本，會(huì)導(dǎo)致并沒有從該公共產(chǎn)品消費(fèi)中得到效用和滿足的轄區(qū)成員來分擔(dān)生產(chǎn)成本的情況，這會(huì)使公共產(chǎn)品利益獲取與成本分擔(dān)脫節(jié)；若其在分擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本時(shí)要體現(xiàn)受益原則，就需要掌握該公共產(chǎn)品在轄區(qū)內(nèi)的效用分布狀態(tài)，顯然這需要付出相對(duì)多的信息搜集整理成本，相對(duì)受益范圍與轄區(qū)范圍重合的下級(jí)政府在效率方面明顯就處于劣勢(shì)。若由公共產(chǎn)品受益范圍超出其轄區(qū)范圍的下級(jí)政府提供，即便其可以嚴(yán)格按照該公共產(chǎn)品在其轄區(qū)內(nèi)的效用分布狀況來分擔(dān)成本，但由于效益外溢，轄區(qū)民眾分擔(dān)的成本會(huì)大于其從公共產(chǎn)品消費(fèi)中得到的效用和滿足，由此也會(huì)導(dǎo)致利益獲取與成本分擔(dān)的脫節(jié)。因此，若政府的轄區(qū)范圍與公共產(chǎn)品的受益范圍重合，由其承擔(dān)該公共產(chǎn)品供給的事權(quán)和支出責(zé)任既符合效率原則，也符合公平原則，這應(yīng)是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所應(yīng)追求的理想狀態(tài)。

（三）實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分理想狀態(tài)所要求的假定條件

實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的理想狀態(tài)需要嚴(yán)格的假定條件，即按照受益范圍大小不同所劃分的公共產(chǎn)品的受益層次與政府級(jí)次應(yīng)保持嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果公共產(chǎn)品受益范圍層次與政府級(jí)次正好相等，則劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任就會(huì)輕而易舉，只需要對(duì)號(hào)入座，保證政府轄區(qū)范圍與公共產(chǎn)品受益范圍重合即可。但是，公共產(chǎn)品受益范圍的層次受自然、歷史、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素的制約而極其復(fù)雜，呈現(xiàn)明顯的多樣性特征。雖然有些公共產(chǎn)品的受益范圍可以人為調(diào)整，但也有相當(dāng)數(shù)量的公共產(chǎn)品的受益范圍并不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，即公共產(chǎn)品的受益范圍并不完全可控。從整體看，其多樣性特征事實(shí)上難以改變。相對(duì)公共產(chǎn)品受益范圍多樣性所表現(xiàn)出來的客觀性，政府級(jí)次設(shè)置似乎有較大調(diào)整余地，即在特定國(guó)家特定歷史發(fā)展階段，政府級(jí)次設(shè)置可以多一點(diǎn)，也可以少一點(diǎn)，似乎有一定選擇空間，但并不能由此認(rèn)為政府級(jí)次設(shè)置可以完全主觀隨意。因?yàn)檎鳛橐环N制度安排，僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察，其存在的意義集中體現(xiàn)為可以降低公共產(chǎn)品供給的交易成本。根據(jù)已有成果，政府之所以級(jí)次化是因?yàn)橛纱丝梢詫?shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給交易成本的節(jié)約，其是通過縱向交易替代橫向交易，但隨著政府級(jí)次的增加，政府間邊際縱向交易成本遞增，邊際橫向交易成本遞減，政府級(jí)次會(huì)在二者相等時(shí)實(shí)現(xiàn)均衡（李森，2009）。從這個(gè)意義上講，政府級(jí)次總是有限的?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)有五級(jí)政府在世界范圍內(nèi)看已經(jīng)是偏多的。因此，寄希望于通過增加政府級(jí)次并使之與公共產(chǎn)品受益范圍的多樣性保持一致事實(shí)上不可能做到，于是現(xiàn)實(shí)中政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分就不能不受公共產(chǎn)品受益范圍的多樣性與政府級(jí)次有限性矛盾的制約（李森，2017）。本文認(rèn)為，該矛盾是制約政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的根本矛盾，所有的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題應(yīng)圍繞如何協(xié)調(diào)這一矛盾而展開。

二、我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任問題研究存在的局限

（一）側(cè)重于不同級(jí)次政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究，對(duì)同一級(jí)次不同地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究較為忽視

從理論上講，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分包括兩層含義：一是不同級(jí)次政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，二是同一級(jí)次不同地方政府之間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。前者可視作政府間的縱向分權(quán)，后者可視作政府間的橫向分權(quán)。對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分作這樣的區(qū)分具有重要的理論意義，因?yàn)槠渖婕把芯空g事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題的基本思路。從邏輯上講，現(xiàn)實(shí)中金字塔型的多層級(jí)的政府是從單一層次的政府發(fā)展演變而來的，因此追根溯源，最初的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分應(yīng)是同一級(jí)次不同政府間的事權(quán)和支出責(zé)任的橫向劃分。顯然，這樣的事權(quán)和支出責(zé)任劃分是以公共產(chǎn)品的受益范圍超出某一政府的轄區(qū)范圍為前提的。因?yàn)槿绻伯a(chǎn)品的受益范圍局限在一個(gè)政府轄區(qū)之內(nèi)，這樣的公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供就和其他政府沒有關(guān)系，這自然就成為該政府的專有事權(quán)。在公共產(chǎn)品的受益范圍超出一個(gè)政府轄區(qū)，比如涉及兩個(gè)政府時(shí)，那么該公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供就需要在兩個(gè)政府間劃分事權(quán)和支出責(zé)任。由于政府并沒有級(jí)次化，二者地位平等，因而就需要二者通過談判協(xié)商來解決該公共產(chǎn)品的提供方式。顯然，這就需要付出一定的交易成本。該交易成本的大小和參與交易的政府?dāng)?shù)目正相關(guān)，而參與交易的政府?dāng)?shù)目則受制于公共產(chǎn)品的受益范圍和政府轄區(qū)范圍。如果公共產(chǎn)品的受益范圍足夠大，涵蓋多個(gè)政府轄區(qū)，那么多個(gè)政府間的交易談判協(xié)商就要付出較高的交易成本。為了節(jié)約交易成本，多個(gè)政府會(huì)通過自下而上授權(quán)的方式成立高一層次的政府（李森，2009）。這對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分帶來的啟示是，若某一公共產(chǎn)品的受益范圍局限在某一政府轄區(qū)之內(nèi)，應(yīng)由該政府承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任；對(duì)受益范圍超出該政府轄區(qū)，即存在效益外溢的公共產(chǎn)品，若效益外溢程度不高，涉及政府?dāng)?shù)目較少，就可以通過政府間的協(xié)商談判來實(shí)現(xiàn)成本分擔(dān)，因此仍然需要由該政府承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。如果效益外溢程度高，涉及政府?dāng)?shù)目較多，通過政府間協(xié)商談判成本代價(jià)過于高昂，就需要由上級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。從這個(gè)角度講，“外溢共擔(dān)、超負(fù)上移”的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分思路（李春根、舒成，2015）是有道理的。較之自上而下的“上級(jí)主導(dǎo)、層層下放”的思路，既“有利于發(fā)揮基層地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，又賦予高層政府裁量、監(jiān)管的權(quán)力，符合因地制宜、分工合作的原則要求”（于樹一、周俊銘，2018）。這意味著，政府間公共產(chǎn)品供給的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，應(yīng)遵循“就近一致”原則（李森，2017）：若其受益范圍超出了某一政府轄區(qū)，但仍然相對(duì)接近該政府轄區(qū)，即效益雖然外溢但并不嚴(yán)重，則仍需要由該政府承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任；若受益范圍遠(yuǎn)超該政府轄區(qū)，相對(duì)更接近上級(jí)政府轄區(qū)范圍，則應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)該原則，著重強(qiáng)調(diào)中央政府和省級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，認(rèn)為這一層面的劃分是總體意義上政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分起點(diǎn)的觀點(diǎn)（寇明風(fēng)，2015）也并不是不可取。只要按照“就近一致”原則劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，“自上而下”的思路與“自下而上”的思路應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)同樣的結(jié)果。

（二）強(qiáng)調(diào)明確各級(jí)政府財(cái)政的支出分擔(dān)比例，忽視從規(guī)范意義上劃清政府間的事權(quán)和支出責(zé)任的重要性

已有的文獻(xiàn)一般認(rèn)為中央政府和地方政府的專有事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任劃分是比較容易界定清楚的，在這方面若存在政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的“錯(cuò)位”也比較容易糾正和解決。相對(duì)棘手的問題主要集中在共有事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面。根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年的 “地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東部、西部、東北調(diào)研組的調(diào)研結(jié)果，各地出臺(tái)的事權(quán)劃分方案共同事權(quán)較多，通常都是一個(gè)很長(zhǎng)的單子（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組，2018）。雖然2018年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái) 《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》對(duì)八類基本公共服務(wù)在中央與地方之間的支出分擔(dān)比例做了明確規(guī)定，但據(jù)統(tǒng)計(jì)：全國(guó)有21個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）對(duì)省與市縣共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任劃分只是進(jìn)行了原則性規(guī)定，并沒有明確指出各級(jí)政府支出責(zé)任的分擔(dān)比例，文件只是籠統(tǒng)提出基本公共服務(wù)可參照國(guó)家制定的全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及省以下政府應(yīng)承擔(dān)的比例，由省級(jí)政府規(guī)定省與市縣共同承擔(dān)支出責(zé)任的分擔(dān)比例（崔軍、陳宏宇，2018）。固然，劃清政府間的事權(quán)和支出責(zé)任需要明確各級(jí)政府財(cái)政在共同事權(quán)方面的支出分擔(dān)比例，但是明確了支出分擔(dān)比例并不意味著就劃清了政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。畢竟，應(yīng)然意義上的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不可等同于實(shí)然意義上的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。從實(shí)然的角度考察，財(cái)政支出的政府級(jí)次結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)非常詳盡，據(jù)此可以很容易地計(jì)算出不同級(jí)次政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出分擔(dān)比例。如果把政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的主要任務(wù)僅理解為明確各級(jí)政府財(cái)政的支出分擔(dān)比例，實(shí)際就是在用實(shí)然意義上的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分替代應(yīng)然意義上的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。這會(huì)使政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分淪為形式游戲而失去其本來所應(yīng)具有的意義。

（三）依據(jù)政府間財(cái)權(quán)和財(cái)力分配格局來設(shè)計(jì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分與政府間財(cái)權(quán)和收入的劃分是有聯(lián)系的，離開了政府間財(cái)權(quán)和收入的劃分，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分就難以貫徹落實(shí)，但二者具有相對(duì)獨(dú)立性。依據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政收支關(guān)系的處理首先要強(qiáng)調(diào)“量出為入”而不是“量入為出”，即需要通過分析哪些問題市場(chǎng)解決不了或解決不好，需要由政府來解決，進(jìn)而確定政府財(cái)政支出規(guī)模，然后根據(jù)政府財(cái)政支出規(guī)模來確定財(cái)政收入規(guī)模，由此可以避免財(cái)政收入籌集過程中的盲目性。與此相對(duì)應(yīng)，協(xié)調(diào)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分與政府間財(cái)權(quán)和收入劃分的關(guān)系，也需要先劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，再劃分政府間的財(cái)權(quán)和收入。當(dāng)然，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分并不直接決定政府間財(cái)權(quán)和收入的劃分。為了實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控能力的目標(biāo)，中央與地方政府間的財(cái)權(quán)和收入劃分往往與中央與地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分形成不對(duì)稱的格局，即支出的大頭一般在地方而收入的大頭一般在中央，地方政府需要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付才能順利實(shí)現(xiàn)其職能。反過來，政府間財(cái)力分配格局也不應(yīng)成為影響和制約政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的一個(gè)重要因素。一項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)到底應(yīng)由哪一級(jí)政府或由不同級(jí)次政府共同承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任，主要取決于公共產(chǎn)品的性質(zhì)及各級(jí)政府所具有的比較優(yōu)勢(shì)。公共產(chǎn)品的屬性是劃分中央政府和地方政府事權(quán)的基本依據(jù)（王浦劬，2016）。但是已有的文獻(xiàn)已在自覺或不自覺地突出和強(qiáng)調(diào)政府間財(cái)力分配格局對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的影響。比如有的文獻(xiàn)把一級(jí)政府在履行事權(quán)和支出責(zé)任時(shí)缺少足夠財(cái)力的情況概括為政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分 “下馬拉大車”式錯(cuò)配（李苗、崔軍，2018），這顯然是把政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分與政府間財(cái)權(quán)和收入劃分兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的問題混在一起，把政府間財(cái)權(quán)和收入劃分看作影響政府間事權(quán)和支出劃分的重要因素甚至是組成部分。我國(guó)1994年開始推行的分稅制改革意在強(qiáng)化中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力，隨著財(cái)權(quán)逐漸向上集中，事權(quán)和支出責(zé)任重心逐漸下移（于樹一、周俊銘，2018）。高層政府“事少錢多”、低層政府“事多錢少”的財(cái)政匹配困境（馮興元、李曉佳，2005；鄭培，2012；寇明風(fēng)，2015）的確對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)約束，但如果問題是出在財(cái)權(quán)向上集中而不是出在事權(quán)和支出責(zé)任重心下移，那么通過上收事權(quán)和支出責(zé)任來緩解地方財(cái)政支出壓力并以此作為劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的一個(gè)思路顯然并不合適。雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，財(cái)政事權(quán)外部性日益明顯而信息處理難度降低，事權(quán)確有向中央政府和地方高層政府集中的趨勢(shì)（李俊生、喬寶云、劉樂崢，2014），但地方政府特別是基層政府在提供地方性公共產(chǎn)品特別是小受益范圍的地方性公共產(chǎn)品方面所具有的信息優(yōu)勢(shì)使得我們必須對(duì)上收事權(quán)和支出責(zé)任的做法保持足夠謹(jǐn)慎。畢竟，從思路上講，依據(jù)政府間財(cái)權(quán)和收入分配格局來設(shè)計(jì)、劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的做法屬于“本末倒置”。

（四）側(cè)重政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的技術(shù)性研究而忽視政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所需要的制度基礎(chǔ)和制度保障

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分涉及一系列方式、方法的選擇，的確是一個(gè)技術(shù)性問題，但其并非僅僅是一個(gè)技術(shù)性問題。科學(xué)、規(guī)范、合理的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分離不開特定的制度基礎(chǔ)和制度保障。如果忽視制度因素的重要性，即便設(shè)計(jì)出合適的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，在實(shí)踐中也難以貫徹落實(shí)或者即便可以勉強(qiáng)貫徹實(shí)施，在具體的推行過程中也會(huì)走樣。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，臨時(shí)性政策導(dǎo)致的支出責(zé)任承擔(dān)問題及上級(jí)事權(quán)由下級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任的問題應(yīng)引起重視。比如天津市的煤改清潔能源項(xiàng)目，雖然事關(guān)整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，理應(yīng)由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)主要支出責(zé)任，但天津市本級(jí)承擔(dān)的并不多，主要的支出責(zé)任由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)，由此加劇了基層財(cái)政困難并可能引發(fā)基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)級(jí)財(cái)政并不需要承擔(dān)支出責(zé)任的武警和消防支出，區(qū)級(jí)財(cái)政每年也要拿出一大筆資金（中國(guó)財(cái)政科研研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東部調(diào)研組，2018）。這表明包括政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分在內(nèi)的財(cái)政分權(quán)并不僅僅是技術(shù)性問題，其需要通過設(shè)計(jì)、制訂合適的制度來約束、規(guī)范有關(guān)主體的行為才能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)作，但目前的研究對(duì)此并未給予足夠重視而把主要精力用于研究政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的方式、方法。這表明目前的研究在一定程度上還殘留著第一代財(cái)政聯(lián)邦制理論的痕跡，側(cè)重研究政府間分權(quán)的方式、方法等技術(shù)性問題。第一代財(cái)政聯(lián)邦制理論“以一般的方式奠定了一個(gè)有關(guān)財(cái)政職能在不同級(jí)次政府間的劃分以及適用于履行這些職能的財(cái)政工具的規(guī)范框架”（Oates，1998），但第二代財(cái)政聯(lián)邦制主義更多地側(cè)重于制度研究，其提出了聯(lián)邦制需要解決的兩個(gè)制度設(shè)計(jì)難題：一是要有效阻止中央政府忽略較低級(jí)政府過于集權(quán)而破壞聯(lián)邦制；二是要有效阻止組成單位通過搭便車和其他不合作行為過于分權(quán)而破壞聯(lián)邦制（錢穎一、溫格斯特，2003）。其強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦制作為一種制度必須能夠自我實(shí)施。這對(duì)研究新形勢(shì)下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題是有啟示和借鑒意義的。在我國(guó)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人名義上由人大選舉產(chǎn)生但實(shí)際上卻主要由上級(jí)政府和組織任命的制度框架下，公共支出的過度地方化將是難以避免的結(jié)果：從國(guó)際間橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，無論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，其聯(lián)邦或中央政府支出占總支出比重均高于中國(guó)（馬海濤、任強(qiáng)，2015），而且隨著時(shí)間推移，我國(guó)中央支出所占比重在逐漸下降（馬萬里，2018）。

（五）側(cè)重對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任所涵蓋的公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體內(nèi)容進(jìn)行整體劃分而忽視對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析

從理論上講，劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任首先需要明確界定事權(quán)和支出責(zé)任的內(nèi)涵和外延。據(jù)考證，理論界雖然對(duì)事權(quán)的理解并不完全相同，但大致可分為兩種觀點(diǎn)：一是“責(zé)任說”，認(rèn)為事權(quán)是政府應(yīng)承擔(dān)和履行的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)；二是“權(quán)力說”，認(rèn)為事權(quán)是政府提供公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的權(quán)力（李苗、崔軍，2018）。因?yàn)闄?quán)力總是與義務(wù)、責(zé)任相聯(lián)系，因此這兩種觀點(diǎn)并無本質(zhì)區(qū)別。而支出責(zé)任則通常被界定為政府為完成事權(quán)職責(zé)而需要履行的資金支付和管理責(zé)任 （徐陽光，2014）。這樣的定義顯然是對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任所進(jìn)行的整體意義上的界定，并沒有對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析。事實(shí)上，無論事權(quán)還是支出責(zé)任都體現(xiàn)為一組權(quán)力或一組責(zé)任 （英語對(duì)應(yīng)的單詞應(yīng)采用復(fù)數(shù)形式，即rights和responsibilities）。而目前的研究對(duì)這樣的一組權(quán)力和責(zé)任所包含的具體內(nèi)容并沒有進(jìn)行深入分析。因此，在實(shí)踐中只能按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類來劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，依據(jù)公共產(chǎn)品的具體性質(zhì)和各級(jí)政府所具有的比較優(yōu)勢(shì)來分別確定特定種類的公共產(chǎn)品和服務(wù)到底應(yīng)由哪級(jí)政府承擔(dān)，進(jìn)而界定為特定級(jí)次政府的專有事權(quán)，并明確“誰的事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”。這種思路下專有事權(quán)的界定是明晰的，也符合公平和效率原則，但對(duì)于需要由多級(jí)政府共同承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，這種思路就無助于問題的解決。在事權(quán)和支出責(zé)任作為一組權(quán)力和一組責(zé)任所包含的具體內(nèi)容沒有被清楚界定的前提下，會(huì)出現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清的結(jié)果。事實(shí)上，目前地方政府對(duì)基本公共服務(wù)在政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分只是作出原則性規(guī)定而沒有給出具體分擔(dān)比例，這與對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的具體構(gòu)成沒有被清楚界定有直接關(guān)系。因?yàn)閺慕Y(jié)構(gòu)考察，事權(quán)和支出責(zé)任的對(duì)應(yīng)關(guān)系較為復(fù)雜。政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不僅是整體意義的劃分，還需要保持結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)關(guān)系。以義務(wù)教育事權(quán)為例，其至少包括行政管理事權(quán)、經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)和教育教學(xué)研究與業(yè)務(wù)指導(dǎo)事權(quán)三大組成部分，其中的每項(xiàng)權(quán)力還可以進(jìn)一步細(xì)分，比如教育行政管理事權(quán)可以細(xì)化為教育規(guī)劃事權(quán)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)事權(quán)、辦學(xué)行為規(guī)范事權(quán)、教學(xué)內(nèi)容管理事權(quán)；學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)可細(xì)化為人員經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)、公用經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)、學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)、教材經(jīng)費(fèi)管理事權(quán)（李祥云、盧躍茹、雷玉琪，2018）；支出責(zé)任也可以劃分為支出的籌資責(zé)任、決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等，其中的每項(xiàng)責(zé)任也可以進(jìn)一步細(xì)分。在不同級(jí)次政府間劃分義務(wù)教育事權(quán)和支出責(zé)任，客觀上需要根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任的具體構(gòu)成內(nèi)容逐項(xiàng)劃分，在此基礎(chǔ)上才可明確不同級(jí)次政府財(cái)政的分擔(dān)比例。顯然這是一個(gè)非常繁瑣細(xì)致的工作，不可能一蹴而就。

三、我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在的問題及原因分析

（一）我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題

1、政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未完全理順，政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任沒有明晰界定導(dǎo)致政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分還缺少堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照目的不同可以分為兩大類：一類是滿足公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；另一類是滿足私人需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)前者而言，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用；對(duì)后者而言，市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用。這是由政府和市場(chǎng)二者的比較優(yōu)勢(shì)所決定的。一般而言，政府相對(duì)市場(chǎng)在滿足公共需要，生產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品方面具有比較優(yōu)勢(shì)；而市場(chǎng)在滿足私人需要，提供私人產(chǎn)品方面則具有比較優(yōu)勢(shì)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則就是發(fā)揮二者的比較優(yōu)勢(shì)，讓二者各司其職、各負(fù)其責(zé)，通過相互協(xié)調(diào)、相互配合來完成社會(huì)總的資源配置任務(wù)。但是，由于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間并不存在涇渭分明的界限，大部分產(chǎn)品實(shí)際是兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重屬性的混合產(chǎn)品，并且混合產(chǎn)品的性質(zhì)隨著時(shí)間推移也處于動(dòng)態(tài)變化調(diào)整過程中，所以，在實(shí)踐中要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系并不是輕而易舉的事情。在一定領(lǐng)域和一定程度上，我國(guó)政府的“越位”問題還存在，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，政府財(cái)政包攬過多，比如行政手段干預(yù)價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)、公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)參與度不足以及政府政策的市場(chǎng)化導(dǎo)向不足等就表現(xiàn)得較為明顯和突出（樓繼偉，2013）；另一方面，雖然經(jīng)過多年改革調(diào)整，政府的“缺位”問題已基本解決，但在義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管等民生公共服務(wù)領(lǐng)域，“不到位”的問題仍然較為突出。比如對(duì)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重進(jìn)行國(guó)際比較，可以看出我國(guó)距離世界平均水平還有較大差距 （閆坤、于樹一，2013）；在社會(huì)貧富差距拉大影響社會(huì)穩(wěn)定的背景下，政府公平收入分配的力度還應(yīng)加強(qiáng) （樓繼偉，2013）；在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，政府對(duì)宏觀、中觀和微觀層次資源配置的調(diào)節(jié)還需優(yōu)化，等等?？傊?，政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任尚未清晰界定，這為清晰劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任帶來一定難度。

2、政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分所存在的問題大體可分為劃分清晰條件下的“錯(cuò)位”和劃分不清晰條件下的“不匹配”兩種情況。前者是指政府間事權(quán)和支出責(zé)任雖然做到了明晰界定，但應(yīng)該由中央或高層政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻由地方政府或基層政府承擔(dān)；或反之。這又可分為整體性錯(cuò)位和結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位兩種情況。所謂整體性“錯(cuò)位”是指事權(quán)和支出責(zé)任劃分雖然歸屬錯(cuò)位但二者并不脫節(jié)，比如界河保護(hù)、跨流域江河治理、跨地區(qū)污染防治、海域治理、食品安全等本應(yīng)由中央承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻由地方承擔(dān)；本應(yīng)由地方承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的地方公共服務(wù)供給，從區(qū)域性重大基建項(xiàng)目到農(nóng)村廁所改造卻由中央承擔(dān)（樓繼偉，2013）；至于有的文獻(xiàn)提到的上級(jí)“點(diǎn)菜”又“給錢”的情況（李苗、崔軍，2018），如果上級(jí)“點(diǎn)菜”涉及的公共產(chǎn)品是受益范圍遠(yuǎn)小于其轄區(qū)范圍的地方性公共產(chǎn)品，則這樣的做法也屬于所謂的整體性“錯(cuò)位”，即事權(quán)和支出責(zé)任劃分歸屬都存在問題。如果涉及的是大受益范圍的公共產(chǎn)品，則并不存在“錯(cuò)位”問題，而更可能體現(xiàn)為上級(jí)委托下級(jí)辦理有關(guān)事務(wù)。所謂結(jié)構(gòu)性“錯(cuò)位”是指事權(quán)和支出責(zé)任的劃分有一個(gè)方面歸屬正確而另一個(gè)方面歸屬有誤。這表現(xiàn)為兩種情況：一是事權(quán)劃分合理但支出責(zé)任劃分存在問題：比如跨區(qū)域重點(diǎn)工程建設(shè)已確定為上級(jí)政府事權(quán)，但卻要求下級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任（申學(xué)鋒，2015）；中央對(duì)教育、科技、水利、農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)比例及所占比重做出規(guī)定屬于中央事權(quán)但卻讓地方承擔(dān)支出責(zé)任（白景明、朱長(zhǎng)才，2015）；用于提供地方性公共產(chǎn)品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也屬于這種情況。作為地方性公共產(chǎn)品，事權(quán)劃歸地方理所當(dāng)然，但由中央承擔(dān)支出責(zé)任顯然并不合適。二是支出責(zé)任劃分合理但事權(quán)劃分存在問題。比如有的文獻(xiàn)提到的上級(jí)“點(diǎn)菜”不“給錢”的情況（李苗、崔軍，2018），如果上級(jí)“點(diǎn)菜”涉及的公共產(chǎn)品受益范圍遠(yuǎn)小于其轄區(qū)范圍，則不“給錢”是合適的（支出責(zé)任本應(yīng)由下級(jí)政府承擔(dān)），但上級(jí)“點(diǎn)菜”并不合適，即事權(quán)劃分存在問題。如果涉及的是大受益范圍的公共產(chǎn)品，則屬于事權(quán)劃分并不存在問題但支出責(zé)任劃分存在問題的前一種情況。

后者是指不同級(jí)次政府共同承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任彼此之間劃分不清。在政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)中，除國(guó)防、外交等公共品由中央政府獨(dú)立承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任外，大部分公共產(chǎn)品和服務(wù)比如社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、教育等需要由中央和地方共同承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任（盧洪友、張楠，2015）。不同級(jí)次政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能界定上的高度一致而表現(xiàn)出的“上下一般粗”的“職責(zé)同構(gòu)”（朱光磊、張志紅，2005；賈康、蘇京春，2016）使得政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分更多地體現(xiàn)為不同級(jí)次政府對(duì)同一事務(wù)管理權(quán)限的劃分和支出比例的分擔(dān)，相當(dāng)多的事權(quán)和支出責(zé)任需要中央與地方共同承擔(dān)（寇明風(fēng)，2015），但對(duì)中央和地方及地方各級(jí)政府共同承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，到底各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)多大的比例和支出份額缺少明確界定。從整體上看，我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所存在的問題主要體現(xiàn)為第二類問題，第一類問題所占比例不大。這主要是因?yàn)榈谝活悊栴}直接違背政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本規(guī)律和原則，所以解決的迫切性體現(xiàn)得非常明顯，而且解決的路徑和方法也相對(duì)簡(jiǎn)單明了。盡管解決起來有一定難度，但基本思路是清楚的，即全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供并承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任；地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供并承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)而依據(jù)地方性公共產(chǎn)品受益范圍的大小由不同級(jí)次地方政府根據(jù)自己轄區(qū)范圍與公共產(chǎn)品受益范圍吻合程度分別界定，以便各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)。第二類問題是我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所需要解決的主要問題。這類問題并不直接違背政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本規(guī)律和原則。從理論上講，這些事權(quán)和支出責(zé)任的確需要由中央到地方以及地方各級(jí)政府共同承擔(dān)，需要解決的是各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的比例和份額的明晰界定問題。相對(duì)第一類問題，性質(zhì)沒有那么嚴(yán)重，解決的迫切性也遠(yuǎn)不如第一類問題那么高，所以長(zhǎng)期以來沒有得到足夠重視和有效解決，出現(xiàn)了“剪不斷、理還亂”的局面。在財(cái)政實(shí)踐中，由于這種事權(quán)和支出責(zé)任在各級(jí)政府間劃分不清晰，各級(jí)政府事實(shí)上難以做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)作效率的低下和公平原則難以充分體現(xiàn)，因此成為當(dāng)前深化改革所必須解決的重大問題。而要解決這一問題，首先要探求問題的成因，成因不清楚，不可能拿出合適的解決辦法和對(duì)策。

（二）政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題的成因

1、政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任難以明晰界定的原因。這可概括為兩方面：一是大部分公共產(chǎn)品表現(xiàn)為混合產(chǎn)品，這為協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系帶來一定難度。如果所有的產(chǎn)品都可以涇渭分明地劃分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，那么協(xié)調(diào)市場(chǎng)與政府的關(guān)系就變得非常簡(jiǎn)單，發(fā)揮二者的比較優(yōu)勢(shì)，由市場(chǎng)配置資源生產(chǎn)提供私人產(chǎn)品、滿足私人需要；政府配置資源生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要即可。但是在現(xiàn)實(shí)中，大部分產(chǎn)品實(shí)際是兼具私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品雙重屬性的產(chǎn)品，并且產(chǎn)品的性質(zhì)隨著時(shí)間推移、技術(shù)進(jìn)步還處于動(dòng)態(tài)的變化發(fā)展過程中，所以清晰界定政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任事實(shí)上有一定難度。二是體制轉(zhuǎn)軌因素加大了界定政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任的難度。我國(guó)在傳統(tǒng)體制下，政府完全替代市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，其不僅生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要，而且事實(shí)上也生產(chǎn)提供私人產(chǎn)品、滿足私人需要，政府的職能范圍呈現(xiàn)“大而寬”、無處不在、無所不包的特征。雖然隨著向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的基本構(gòu)建完成，政府已越來越多地從市場(chǎng)有效作用領(lǐng)域退出，政府與市場(chǎng)的關(guān)系在逐步理順，但由于歷史原因所導(dǎo)致的政府“越位”和“缺位”問題仍然沒有完全得到解決。

2、政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明晰的原因。這可概括為以下方面：第一，受公共產(chǎn)品受益范圍多層次性與政府級(jí)次有限性矛盾的制約。公共產(chǎn)品的受益范圍有大有小，最大受益范圍可以涵蓋全體社會(huì)成員，最小受益范圍可以僅涉及兩個(gè)社會(huì)成員。公共產(chǎn)品受益范圍的多層次性體現(xiàn)得非常明顯，而政府級(jí)次卻只有五級(jí)，這使得按照公共產(chǎn)品的受益范圍劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，做到公共產(chǎn)品的受益范圍與政府轄區(qū)范圍重合只是偶然的、個(gè)別的情況，大部分公共產(chǎn)品的受益范圍會(huì)與政府轄區(qū)范圍不重合，這部分公共產(chǎn)品的供給往往體現(xiàn)為不同級(jí)次政府的共同事權(quán)。相對(duì)受益范圍與政府轄區(qū)范圍重合的公共產(chǎn)品供給的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，其難度明顯加大。第二，受劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任傳統(tǒng)思路的制約。長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直采取按照隸屬關(guān)系來劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。中央政府負(fù)責(zé)中央級(jí)的行政、立法、司法、黨派、社會(huì)團(tuán)體、中央級(jí)的科學(xué)、教育、體育、文化、衛(wèi)生及企業(yè)支出，而地方各級(jí)政府分別負(fù)責(zé)地方各級(jí)行政、立法、司法、黨派、社會(huì)團(tuán)體、地方各級(jí)的科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生及地方各級(jí)企業(yè)所需支出。從形式上看，由于政府級(jí)次劃分及部門、單位的隸屬關(guān)系非常明確，所以各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任也就明確劃分了。僅從支出安排的角度看，政府間支出責(zé)任的劃分還是明晰的，否則財(cái)政支出就無法順利安排，但由此所造成的負(fù)面影響是，各級(jí)政府事權(quán)高度重疊，比如教育、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和服務(wù)從中央到地方各級(jí)政府都掌握一定的事權(quán)。在按照部門、單位隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任的時(shí)候，雖然可以明確各級(jí)政府財(cái)政的支出方向，但并不一定能合理劃分不同級(jí)次政府間的支出比例。若每級(jí)政府所屬的部門、單位提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍都和該級(jí)政府的轄區(qū)范圍完全吻合，那么按照隸屬關(guān)系劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任則不僅可以保證支出方向明確，而且事權(quán)劃分也是合理的，但這一假定條件在現(xiàn)實(shí)中并不具備。第三，受政府間權(quán)力劃分關(guān)系的制約。我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，需要對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但同時(shí)還規(guī)定，下級(jí)人民政府同時(shí)也要對(duì)上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，接受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，辦理上級(jí)人民政府交辦的事務(wù)。從整體意義上分析，這就為上級(jí)政府把支出責(zé)任推給下級(jí)政府提供了條件。這可以解釋為何在我國(guó)五級(jí)政府中，越是到基層，承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任壓力越大，即出現(xiàn)所謂的事權(quán)層層下劃。從結(jié)構(gòu)意義上考察，這會(huì)強(qiáng)化政府有關(guān)職能部門自上而下的“條條管理”，可以解釋為何諸如義務(wù)教育、社會(huì)保障、三農(nóng)問題、生態(tài)環(huán)境等新增事權(quán)的制度設(shè)計(jì)大多采取自上而下的命令形式，并以“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)分區(qū)域分比例負(fù)擔(dān)”的原則維系，即通常戲稱的“上面點(diǎn)菜、下面買單”。

四、劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的建議

（一）應(yīng)明確政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系，這是合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的前提

市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)在于生產(chǎn)提供私人產(chǎn)品、滿足私人需要；政府的比較優(yōu)勢(shì)在于生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要。因此，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系需要發(fā)揮二者的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府從市場(chǎng)有效作用領(lǐng)域退出。這主要涉及國(guó)有企事業(yè)單位改革和政府投資領(lǐng)域界定兩大問題。對(duì)于國(guó)有企業(yè)，如果其生產(chǎn)私人產(chǎn)品，滿足私人需要，原則上應(yīng)從市場(chǎng)有效作用領(lǐng)域退出，通過深化國(guó)有企業(yè)改革，使之成為政府彌補(bǔ)、糾正市場(chǎng)失效的一種手段和工具；同時(shí)要嚴(yán)格控制政府投資的范圍和領(lǐng)域，原則上不在市場(chǎng)有效作用領(lǐng)域從事競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資，政府可以從事市場(chǎng)失效領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目投資，也可以從事市場(chǎng)部分失效領(lǐng)域的基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資，這可為私人資本投資創(chuàng)造條件。當(dāng)前，在國(guó)有企業(yè)改革和政府投資體制改革基本到位的前提下，應(yīng)把深化事業(yè)單位體制改革作為理順市場(chǎng)與政府關(guān)系的重要突破口。整體而言，事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)不同，其處于市場(chǎng)部分失效的領(lǐng)域，提供的是混合產(chǎn)品，在一定程度上具有公共產(chǎn)品的屬性，所以隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，事業(yè)單位表現(xiàn)出的問題不如國(guó)有企業(yè)那么嚴(yán)重，因此在國(guó)有企業(yè)改革基本到位的條件下，事業(yè)單位改革才剛剛起步。當(dāng)前應(yīng)把提供的產(chǎn)品和服務(wù)更多地具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的事業(yè)單位逐步實(shí)行企業(yè)化管理，對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)更多具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的事業(yè)單位，也不應(yīng)由財(cái)政全部包下來，而應(yīng)根據(jù)其提供的產(chǎn)品和服務(wù)所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)的多少確定補(bǔ)助力度，一方面避免因補(bǔ)助范圍過寬、力度過大而導(dǎo)致政府“越位”；另一方面也要避免因補(bǔ)助范圍過窄、力度過小導(dǎo)致政府“缺位”。

（二）應(yīng)擺脫按隸屬關(guān)系劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的窠臼，強(qiáng)調(diào)按公共產(chǎn)品和服務(wù)受益范圍劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的必要性、合理性

按部門、單位的隸屬關(guān)系可以明確各級(jí)政府財(cái)政的支出方向和支出責(zé)任，但并不能清晰界定不同級(jí)次政府的事權(quán)范圍，會(huì)導(dǎo)致不同級(jí)次政府事權(quán)劃分高度重疊?？尚械霓k法是按照公共產(chǎn)品的受益范圍進(jìn)行劃分。首先，若某一政府的轄區(qū)范圍和某公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍重合，那么由該政府承擔(dān)提供該公共產(chǎn)品和服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任就既符合效率原則，又符合公平原則。這是解決政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分“錯(cuò)位”的基本依據(jù)。基于此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)全國(guó)受益的公共產(chǎn)品或服務(wù)由中央政府提供，外交、國(guó)防、出入境管理、國(guó)家安全、國(guó)界治理、全國(guó)性戰(zhàn)略自然資源使用和保護(hù)、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性交通干線建設(shè)以及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理等基本公共服務(wù)均應(yīng)劃為中央政府事權(quán)。隨著中央政府把本應(yīng)由其承擔(dān)的事權(quán)上收，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和公務(wù)員履行職能所需安排的公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)就由中央財(cái)政承擔(dān)。與之相對(duì)應(yīng)，中央政府為解決政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分“錯(cuò)位”而安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就可以壓縮或取消 （樓繼偉，2013）。同時(shí)，對(duì)受益范圍在地方政府轄區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)加強(qiáng)地方政府職責(zé)，特別是面向基層政府轄區(qū)民眾提供、地區(qū)差異明顯、與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系密切、由地方政府提供更有利于掌握充分信息的基本公共服務(wù)，比如社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)管理等，應(yīng)確定為地方政府的事權(quán)。對(duì)地方政府承擔(dān)的此類事權(quán)應(yīng)通過法律形式確定下來，依法保障其事權(quán)履行，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性，中央可依據(jù)地方性公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供所遵循的共性規(guī)律，對(duì)地方財(cái)政事權(quán)履行提出規(guī)范性、原則性要求，但不宜作出細(xì)節(jié)性規(guī)定。

其次，采取“就近一致”原則劃分受益范圍與政府轄區(qū)范圍不重合的公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府間事權(quán)和支出責(zé)任。相當(dāng)部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍處于上下兩級(jí)政府轄區(qū)范圍之間，超出下級(jí)政府的轄區(qū)范圍，但又不能覆蓋上級(jí)政府轄區(qū)范圍的全部。對(duì)于這樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其在政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分就不能實(shí)現(xiàn)“完美一致”，而只能“就近一致”，即其受益范圍更接近于哪一級(jí)政府轄區(qū)，就由那一級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。

（三）可以考慮“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的思路來劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任

一方面，適當(dāng)集權(quán)，通過頂層設(shè)計(jì)“自上而下”劃分中央與省級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任。雖然我國(guó)地域遼闊、人口眾多、地區(qū)差異明顯，但省級(jí)政府轄區(qū)面積較大，全國(guó)只有30來個(gè)省，由中央政府主導(dǎo)、省級(jí)政府參與來劃分中央與省級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任并在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的制度安排是可能的。首先受益范圍覆蓋全國(guó)的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)劃為中央政府的專有事權(quán)并使之承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，受益范圍沒有超出省級(jí)政府轄區(qū)的事權(quán)和支出責(zé)任由省級(jí)政府承擔(dān)，只有受益范圍超出省級(jí)政府轄區(qū)但又沒有覆蓋全國(guó)的區(qū)域性公共產(chǎn)品才需要進(jìn)一步界定中央和省級(jí)政府各自需要承擔(dān)多大的支出比例和份額，具體問題、具體分析。由中央政府通過集權(quán)方式劃分的中央與省級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，所涉及的多是能體現(xiàn)國(guó)民待遇和公民權(quán)利、涉及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的基本公共服務(wù)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等，這與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間公共服務(wù)均等化目標(biāo)直接相關(guān)，因此可由中央政府制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合政府間財(cái)權(quán)、收入劃分及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，明確中央和省級(jí)政府的事權(quán)范圍和支出責(zé)任；對(duì)受益范圍超出省級(jí)政府轄區(qū)，如跨省區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化服務(wù)等，應(yīng)在科學(xué)評(píng)價(jià)效益外溢程度的基礎(chǔ)上，由中央政府協(xié)調(diào)有關(guān)省級(jí)政府完成事權(quán)和支出責(zé)任劃分，或者由中央與省級(jí)政府按比例承擔(dān)支出責(zé)任，也可由中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式由省級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任，由此不難在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的制度安排。在這個(gè)過程中，應(yīng)明確中央政府的決定權(quán)，適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)大受益范圍基本公共服務(wù)供給的事權(quán)和支出責(zé)任，強(qiáng)調(diào)和維護(hù)中央權(quán)威。事實(shí)上，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，“不僅關(guān)系到現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，本質(zhì)上屬于政治和法律的高階問題，必須高層推動(dòng)”（樓繼偉，2018）。

另一方面，適當(dāng)分權(quán)，省以下各級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分可“自下而上”，強(qiáng)調(diào)分級(jí)管理，不宜在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的制度安排。這主要是因?yàn)椴煌》葜g地區(qū)差異很大，甚至一個(gè)省份內(nèi)部不同地區(qū)之間差異也很大。如果在全國(guó)范圍內(nèi)形成“一刀切”的統(tǒng)一的制度規(guī)定，那么由此會(huì)導(dǎo)致巨大的效率損失。比如，對(duì)某種地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，中央對(duì)省以下各級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例作出統(tǒng)一的規(guī)定，這對(duì)某些省份或某個(gè)省份而言可能是合適的，但對(duì)其他的省份并不一定合適，甚至在實(shí)際工作中難以執(zhí)行。這還僅是對(duì)支出分擔(dān)比例作出統(tǒng)一規(guī)定，如果再對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的種類、供給的規(guī)模、供給的方式等作出統(tǒng)一的規(guī)定，由此所導(dǎo)致的效率損失會(huì)更大。因此，省以下各級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分需強(qiáng)調(diào)“自下而上”分級(jí)管理。首先，對(duì)受益范圍局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)一步劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之間的事權(quán)和支出責(zé)任。受益超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)但局限在縣級(jí)政府轄區(qū)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)原則上界定為由縣級(jí)政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任。受益范圍更接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)事權(quán)，通過縣級(jí)政府給予補(bǔ)助的形式來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府共同承擔(dān)支出責(zé)任。以此類推，劃分縣級(jí)以上政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。這種“自下而上”的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分思路可以充分照顧到地區(qū)差異對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所造成的影響，便于把政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分與分級(jí)財(cái)政制度的構(gòu)建、完善結(jié)合起來，便于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分能夠細(xì)化且緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，提高可操作性，避免“一刀切”的制度安排對(duì)效率和公平原則所造成的負(fù)面影響。

（四）應(yīng)明確劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任是劃分政府間財(cái)權(quán)和財(cái)力及設(shè)計(jì)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)和前提

1994年分稅制改革以來，我國(guó)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)一直存在諸多問題，“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下劃”成為理論界和實(shí)際工作部門對(duì)體制問題的常用概括，由此導(dǎo)致的結(jié)果是地方財(cái)政特別是基層財(cái)政相對(duì)困難，政府債務(wù)規(guī)模累積，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。如果不考慮政府間轉(zhuǎn)移支付問題，僅就財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分關(guān)系來看，財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下劃這兩種手段的合理程度就存在四種搭配組合，即二者都合理；二者都不合理；一個(gè)合理而另一個(gè)不合理?；谶@種判斷，不進(jìn)行具體分析，貿(mào)然在財(cái)權(quán)上收的條件下再上收事權(quán)，就不一定是合適的做法。通常，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分具有相對(duì)獨(dú)立性，并且是劃分政府間財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分并不能完全決定政府間財(cái)權(quán)和收入的劃分，因?yàn)椤爸醒肱c地方收入分享不僅僅是根據(jù)中央和地方擔(dān)負(fù)職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性”。盡管如此，若反其道而行之，根據(jù)政府間財(cái)權(quán)和收入的劃分來決定政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分則不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“量出為入”的基本理財(cái)思路和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理。

（五）應(yīng)強(qiáng)調(diào)制度基礎(chǔ)和制度保障對(duì)劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的重要性

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是個(gè)技術(shù)性問題，確實(shí)需要提出政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的具體方式、方法，但其并不僅僅是技術(shù)性問題，還是嚴(yán)格意義上的制度問題。應(yīng)通過法律的形式明確界定政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任邊界、明確各級(jí)政府的專有事權(quán)和支出責(zé)任、細(xì)化政府間共同事權(quán)和支出責(zé)任、規(guī)范政府間委托事權(quán)和支出責(zé)任（李苗、崔軍，2018），形成相對(duì)穩(wěn)定的制度安排并成為各級(jí)政府都必須遵守的共同規(guī)則，由此才能保證各級(jí)政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分能落到實(shí)處，并有助于在集權(quán)與分權(quán)之間實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定均衡?！?/p>