◎潘 京

改革開發(fā)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績，人均GDP 接近1 萬美元，經(jīng)濟(jì)總量一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會資本、工商資本在不同部門、不同產(chǎn)業(yè)之間流動更加頻繁，追逐利潤的動力更強(qiáng)。農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為資本的關(guān)注點(diǎn)，如聯(lián)想、萬科等公司，已經(jīng)布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了新的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營理念，發(fā)揮了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的典型示范作用。如何利用好社會資本、工商資本，通過有效的市場競爭力量，顯著改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，已?jīng)成為當(dāng)前一個重要的課題。

一、總體情況

1．投資情況。根據(jù)遼寧省2018年末農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省有202 個工商企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)工作，這些企業(yè)投資總額為269．96 億元。通過數(shù)據(jù)分析，工商資本投資領(lǐng)域以第一產(chǎn)業(yè)為主，如朝陽市工商資本第一、二、三產(chǎn)業(yè)投資比例占投資總額分別為57%、40%、3%，基本反映了全省情況工商資本下鄉(xiāng)租地的投資方向。從調(diào)研基本情況來看，沈陽輝山乳業(yè)有限責(zé)任公司參與流轉(zhuǎn)土地的面積最大，分別在沈陽（集中在沈北新區(qū)、法庫縣、康平縣）、撫順、鐵嶺、昌圖縣，共流轉(zhuǎn)53．83 萬畝土地，占工商資本流轉(zhuǎn)總面積的60．66%；流轉(zhuǎn)期限均到本輪承包期結(jié)束，流轉(zhuǎn)價格為每年每畝700 元，流轉(zhuǎn)的目的主要用于種植畜牧草，極少部分土地用于建設(shè)飼養(yǎng)棚。

2．租賃土地和風(fēng)險防范情況。分析近幾年農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)，遼寧省工商資本租賃土地的絕對值和比重，近幾年均呈現(xiàn)下降趨勢。如2015年，當(dāng)年流轉(zhuǎn)到企業(yè)的土地面積為131．65 萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的8．18%。而2018年末統(tǒng)計，工商資本租賃土地面積為88．74 萬畝，占全省流轉(zhuǎn)總面積的4．57%；目前已經(jīng)有12 個縣（市、區(qū)）建立了監(jiān)管和風(fēng)險防范制度，占全省涉農(nóng)縣（市、區(qū)）的16．2%；繳納風(fēng)險保障金1．07 億元；查處百余件違法用地案件，涉及980．2 畝。

3．工商資本與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。工商資本租賃農(nóng)地，目前看主要采用2 種方式：一種是企業(yè)直接從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)承包地，并向農(nóng)戶支付租金。流轉(zhuǎn)交易方式比較簡單明了，農(nóng)民容易接受。而且，大部分企業(yè)還雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事種植經(jīng)營活動，保障了這部分農(nóng)民的收入。據(jù)粗略統(tǒng)計，企業(yè)長期雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民4．71 萬人，從事農(nóng)業(yè)種植活動。另一種是企業(yè)間接流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，通過土地股份合作社、家庭農(nóng)場等渠道，將農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)到企業(yè)手中。這種流轉(zhuǎn)方式，因為土地連片、集中，經(jīng)營方便，而且大大降低了土地流轉(zhuǎn)交易成本，已經(jīng)成為今后一段時期工商資本租賃土地的主要方式。從企業(yè)方面看，經(jīng)營糧食生產(chǎn)的效益明顯不高，基本上企業(yè)都要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前看，第一產(chǎn)業(yè)主要從事水果、種子繁育、鮮花等，這樣才能保證企業(yè)利潤，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

二、政策沿革

1．上世紀(jì)八十年代以來。一是1983年廣辟資金來源。首先要搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村的一些公路、小水電、倉庫等基礎(chǔ)設(shè)施，可鼓勵農(nóng)民以個人或集資合股的形式興辦，并推行“誰新建、誰得益”的有償使用制度，使得資金能夠回收和周轉(zhuǎn)。二是在1985-1986年發(fā)展農(nóng)企互惠互利。采用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行信貸和稅收優(yōu)惠等手段，鼓勵農(nóng)民發(fā)展采礦等開發(fā)性事業(yè)。以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工廠，幫助農(nóng)民和工廠簽訂合同，農(nóng)民按工廠要求提供產(chǎn)品，雙方互惠，利益共享，逐步形成以加工指導(dǎo)生產(chǎn)、帶動生產(chǎn)的格局。

2．本世紀(jì)以來。一是2001年不提倡大面積占用土地，更不提倡城市工商資本大面積租賃、經(jīng)營農(nóng)戶承包地。工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，采取公司加農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)的方式，帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開發(fā)。二是2004-2010年發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的支持力度，培育一批帶動力與競爭力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和示范基地。支持發(fā)展“一村一品”，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實惠。鼓勵龍頭企業(yè)以多種利益聯(lián)結(jié)帶動的發(fā)展方式，鼓勵“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)”或參股龍頭企業(yè)。

3．十八屆三中全會以來。一是2013年引導(dǎo)資源投向農(nóng)村輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素。十八屆三中全會提出：鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。鼓勵社會資本投向新農(nóng)村建設(shè)。在制定規(guī)劃、安排項目、增加資金時切實向農(nóng)村傾斜。二是2014年發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加強(qiáng)對工商企業(yè)監(jiān)管防范。引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營。加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范。各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。

三、存在的主要問題

1．企業(yè)角度。一是從事鮮食蔬菜水果生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，物流成本較高。雖然國家制定出臺文件，努力較低物流費(fèi)用，但由于企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模等原因，物流成本還是居高不下，影響了企業(yè)利潤。二是基層政府支持租地企業(yè)發(fā)展的力度不夠。特別是“跨界”發(fā)展的工商資本，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不熟悉，大部分是通過政府招商引資，毅然進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)力量，經(jīng)營能力較弱，發(fā)展后勁不足。如阜新市彰武縣晨曦農(nóng)業(yè)，原是節(jié)水滴灌設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)，2016年到彰武縣流轉(zhuǎn)3000 畝，從事設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，據(jù)悉，特別希望政府安排相關(guān)技術(shù)人員或者政府工作人員，指導(dǎo)技術(shù)，培訓(xùn)農(nóng)民。三是租地成本居高不下。是隨著第二輪承包期即將到期屆滿，工商資本參與流轉(zhuǎn)的預(yù)期下降，擔(dān)心自己投資無法按期收回；原承包農(nóng)戶也擔(dān)心本輪到期后，流轉(zhuǎn)的土地是否能收回，短期流轉(zhuǎn)、口頭約定的流轉(zhuǎn)比較普遍。

2．地方政府和農(nóng)民角度。一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢、合同不規(guī)范。就全省來講，100 個縣區(qū)、1169 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，曾有160 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場（平臺），現(xiàn)今運(yùn)行順暢的并不在多數(shù)；近半的土地流轉(zhuǎn)者未簽訂合同。二是土地流轉(zhuǎn)中依然存在“非糧化”、“非農(nóng)化”問題及隱患，值得警惕與思考。對于城市資本而言，具備極強(qiáng)“流動性”特質(zhì)的工商企業(yè)，必然會選擇高利潤空間的產(chǎn)業(yè)項目，種植那些見效快、收益高的經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物是租賃土地者的首選，也是現(xiàn)在利用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行“非糧化”運(yùn)作的典型情況。三是各地區(qū)對于工商資本違法違規(guī)用地、浪費(fèi)農(nóng)地資源的行為還是缺乏有效防范和監(jiān)管措施，對于糧食規(guī)模經(jīng)營主體的扶持政策也沒尚未落實。

四、發(fā)展趨勢分析

1．文件支撐，政策保障。歷年的中央1 號文件上明確提出，“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，應(yīng)該說，這為工商資本注入到農(nóng)業(yè)版塊、企業(yè)開展“自身產(chǎn)業(yè)+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”的混合經(jīng)營提供了政策保障。

2．日益增強(qiáng)的食品安全意識。隨著社會公眾對市場中農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)要求的不斷提升，企業(yè)通過租賃農(nóng)村土地的途徑來占領(lǐng)農(nóng)產(chǎn)品高端市場；建設(shè)基地、生產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品的過程為工商企業(yè)提供了盈利空間。當(dāng)然，也不排除個別企業(yè)到農(nóng)村“圈地”或套取涉農(nóng)項目補(bǔ)貼，現(xiàn)實中確有不少實例。

3．工商資本注入農(nóng)村帶來的正面影響。發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，本質(zhì)上是離不開資本的，彌補(bǔ)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足的主要途徑之一即是工商資本的參與。特別是繁育良種、規(guī)模養(yǎng)殖、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等；在一些小型農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社拓展的服務(wù)型農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工或流通業(yè)等領(lǐng)域里，工商資本和農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)揮著不可替代的作用。

4．工商資本租賃農(nóng)地帶來的負(fù)面影響。關(guān)于現(xiàn)實中常見的套取國家補(bǔ)貼資金和發(fā)生的“圈地”行為，以及工商資本參與到農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營中后期趨于“非糧化”或“非農(nóng)化”的情況，這些對于保護(hù)耕地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度、特別是保障農(nóng)民權(quán)益等方面都具有不利影響。

五、政策建議

工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)承包地，發(fā)揮了基本聚集作用，起到了示范先進(jìn)技術(shù)、管理理念的作用，為推進(jìn)構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系提供了經(jīng)驗。同時也應(yīng)當(dāng)看到，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)是可控的，作為負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險防范機(jī)制，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。為此建議：一是抓緊做好頂層制度設(shè)計。在全國人大常委會修訂《農(nóng)村土地承包法（2018年修正）》中，已經(jīng)明確將工商資本租賃土地的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，納入法律之中，而且明確了具體辦法有國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定。建議有關(guān)部門抓緊研究，制定具體辦法措施，規(guī)范工商資本加快進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。二是建議設(shè)立全國性或者地區(qū)性農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。通過土地流轉(zhuǎn)市場，一方面實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管功能，另一方面為土地流轉(zhuǎn)價格提供參考依據(jù)，實現(xiàn)市場發(fā)現(xiàn)交易價格的目的。而且，交易服務(wù)體系越健全，對指導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域幫助越大，流轉(zhuǎn)價格越公平，交易行為越透明，交易公平性得到保障。三是建議進(jìn)一步加強(qiáng)支持小農(nóng)戶發(fā)展政策。由于小農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)給工商資本，其就業(yè)空間受到了一定限制。但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開小農(nóng)戶的發(fā)展，在鼓勵工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)土地后，國家政策層面需要加強(qiáng)對小農(nóng)戶，特別是流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶支持力度，進(jìn)一步拓展其就業(yè)空間，讓他們安居樂業(yè)，保障農(nóng)村社會穩(wěn)定。