◎孟昱含 呂軍書

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度嬗變及其特征

1949年至今，我國(guó)頒布了一系列農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，逐步確立了我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。宅基地制度也經(jīng)歷了從私有到集體所有，宅基地面積從不受限制到一戶一宅、面積限定，宅基地流轉(zhuǎn)從不限制到被禁止的歷史變遷。梳理我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法歷程，大致可以劃分為五個(gè)階段。

（一）新中國(guó)成立時(shí)期

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度主要集中在1949年到1962年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隨著社會(huì)制度的變革而發(fā)生變化，處于我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度的萌芽階段，因此，這一時(shí)期關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的法律制度相對(duì)單一。當(dāng)時(shí)并沒有規(guī)范的“宅基地”這一術(shù)語(yǔ)，相關(guān)立法主要集中在農(nóng)民的房屋及住地（或稱之為地基）管理的法律法規(guī)中。代表性立法主要有1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1954年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》等。

在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村宅基地處于私有制階段。有關(guān)農(nóng)村宅基地的立法和政策都是國(guó)家承認(rèn)宅基地和房屋歸農(nóng)民私人所有，即“房地合一”，并對(duì)于農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)也沒有設(shè)置制度性障礙，農(nóng)戶可以自由買賣、轉(zhuǎn)讓和租賃等。

（二）人民公社時(shí)期

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度大體上集中在1962年到1981年，以人民公社的產(chǎn)生為主要標(biāo)志，這一時(shí)期有關(guān)農(nóng)村宅基地管理立法表現(xiàn)出了鮮明的集體化特征。代表性法律法規(guī)主要有1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》）、1978年《農(nóng)村人民公社條例》等。

在這個(gè)階段，初步確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)“一戶一宅、房地分離；無(wú)償取得，長(zhǎng)期使用”的制度框架。在歸屬方面，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度已由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體經(jīng)濟(jì)組織所有、農(nóng)民僅有使用權(quán)；在流轉(zhuǎn)方面，由前期的農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)均不做限制到現(xiàn)階段“房地分離”，即禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，卻對(duì)房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)不做限制；同時(shí)確立了農(nóng)村宅基地原始取得的無(wú)償性和使用的無(wú)期限性。

（三）改革開放初期

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度大約從1982年到1997年，無(wú)論是從立法還是到實(shí)踐層面都確立了農(nóng)村宅基地歸集體所有、農(nóng)民使用的宅基地管理制度。代表性法律法規(guī)主要有1982年《憲法》、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》，以及1995年國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等。

在這一時(shí)期，為了規(guī)范農(nóng)村宅基地使用，杜絕宅基地超標(biāo)使用、移作它用以及隨意占用耕地建房的勢(shì)頭，國(guó)家還嘗試了農(nóng)村宅基地有償使用的試點(diǎn)工作，但這一做法很快就被叫停，恢復(fù)了農(nóng)村宅基地由無(wú)償提供、農(nóng)民無(wú)償使用的社會(huì)保障性質(zhì)。伴隨著這一時(shí)期國(guó)家快速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)村宅基地由于農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的頻繁流動(dòng)被限制，國(guó)家正式確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)回收制度。

（四）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度大約從1998年到2007年，這一時(shí)期我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地使用管理進(jìn)入嚴(yán)格限制階段。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得被嚴(yán)格限定在農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民禁止在農(nóng)村購(gòu)房并取得宅基地使用權(quán)。代表性法律法規(guī)主要有1998年修訂的《土地管理法》和2007年新頒布的《物權(quán)法》，以及1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒房賣地的通知》、2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等。

在這個(gè)階段，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要履行的還是社會(huì)保障功能，《物權(quán)法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記工作也在逐步展開，但是《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定從本質(zhì)上講仍缺乏突破性，對(duì)于農(nóng)村宅基地是否可以流轉(zhuǎn)問題也采取了回避態(tài)度。

（五）“三塊地”改革時(shí)期

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度主要集中在2008年以來(lái)至今。為提高農(nóng)村宅基地的利益效率，減緩農(nóng)村宅基地閑置率不斷增大的趨勢(shì)，國(guó)家開始鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶退出宅基地或者在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地。代表性法律法規(guī)主要有2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》、2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》以及2015年中共中央發(fā)布“三塊地”改革意見等。

在這個(gè)階段，國(guó)家開始探索農(nóng)村宅基地退出制度改革工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地，特別是2015年全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定后，提高宅基地利用效率、糾正一戶多宅和超面積占用、宅基地有償退出成為這個(gè)時(shí)期改革的重要內(nèi)容。

二、農(nóng)戶對(duì)宅基地管理法律制度的認(rèn)知度調(diào)查

根據(jù)研究需要，作者組織調(diào)研組先后在全國(guó)20 多個(gè)省（市、自治區(qū)、直轄市）100 多個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“百村調(diào)查”），圍繞農(nóng)戶宅基地有償退出所面臨的一些問題展開了問券調(diào)查和農(nóng)戶訪談，共發(fā)放問卷3210 份，收回問卷3026 份。其中，無(wú)效問卷146 份，有效問卷2880 份，有效率約為95．2%?，F(xiàn)結(jié)合本文研究?jī)?nèi)容將“百村調(diào)查”相關(guān)樣本數(shù)據(jù)資料分析如下：

（一）受訪農(nóng)戶對(duì)宅基地面積政策認(rèn)知狀況

我國(guó)《土地管理法》第62 條明確規(guī)定了“農(nóng)戶宅基地的使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，鑒于此，各地也根據(jù)地方實(shí)際，依據(jù)人均擁有的耕地面積規(guī)定了轄區(qū)內(nèi)的宅基地使用面積。不同的區(qū)域內(nèi)，宅基地的使用面積也有所差別，例如，西部省份與東南沿海省份，平原地區(qū)與丘陵地區(qū)，城郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)等。

可是，在白村調(diào)查中，當(dāng)問到“您知道您所在地區(qū)政府規(guī)定的每戶宅基地使用面積嗎？”竟有77%的被訪農(nóng)戶表示“不知道”，接著追問“您不知道你家應(yīng)該使用多大面積的宅基地，那你知道你家的宅基地面積是否超標(biāo)呢？”，多數(shù)被訪農(nóng)戶顯得很茫然。不可置否，這也是一種“法盲”，是法治社會(huì)建設(shè)的絆腳石，更是一種潛在的宅基地制度改革阻滯力。當(dāng)然，也有少數(shù)人能清楚地說(shuō)出政府規(guī)定的每戶宅基地使用面積。如果不了解當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)宅基地使用面積的限定，如何判斷自家宅基地占用面積是否合法？是否合規(guī)？怎么去做一個(gè)“遵紀(jì)守法”的好公民呢？！

表1 農(nóng)戶宅基地面積認(rèn)知狀況

（二）受訪農(nóng)戶對(duì)宅基地制度認(rèn)知狀況

國(guó)家土地管理法、地方土地管理法實(shí)施條例是政府管理農(nóng)村宅基地的重要法律法規(guī)，也是農(nóng)戶取得、使用、處分宅基地的法律依據(jù)，政府必須依法管理，農(nóng)戶同樣要依法執(zhí)行。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，只有全面了解、掌握國(guó)家農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，才能自覺地依法占用、處分宅基地，并依法維護(hù)自己的土地權(quán)益。

可是，在百村調(diào)查中，竟沒有農(nóng)戶能夠完全準(zhǔn)確地回答出農(nóng)村宅基地管理政策的具體內(nèi)容。在我們給出的5 個(gè)選項(xiàng)中，對(duì)于“一戶一宅”政策的認(rèn)知度最高（52．3%），其次是長(zhǎng)期使用，禁止買賣，無(wú)償取得，不準(zhǔn)抵押，對(duì)于“無(wú)償退出”的認(rèn)知度最低（13．2%），這對(duì)于正在以建立農(nóng)戶宅基地退出機(jī)制為主要內(nèi)容的農(nóng)村宅基地制度改革無(wú)疑是一種不利因素。充分說(shuō)明在農(nóng)村進(jìn)行普法教育任重道遠(yuǎn)，尤其是與農(nóng)民生活、生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的法律法規(guī)。

表2 農(nóng)戶對(duì)于宅基地政策認(rèn)知狀況

（三）受訪農(nóng)戶對(duì)《物權(quán)法》認(rèn)知狀況

《物權(quán)法》是一部有效保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)的法律，其重要原則之一就是對(duì)于不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)“平等保護(hù)”，它擴(kuò)大了民事主體享有的民事權(quán)利范圍，它極大地有利于各類民事主體的權(quán)利保護(hù)?！暗仉S房走”原則下，它對(duì)于保護(hù)農(nóng)戶宅基地，以及宅基地之上的房屋都具有重要意義，它對(duì)于人民群眾安居樂業(yè)以及和諧社會(huì)建設(shè)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

可是，在百村調(diào)查中，有一半多的農(nóng)戶竟然不知道我國(guó)還有一部保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的《物權(quán)法》，只有少數(shù)農(nóng)戶（11．3%）對(duì)于《物權(quán)法》的內(nèi)容比較了解。對(duì)于《物權(quán)法》的認(rèn)知程度這么低，當(dāng)農(nóng)戶在宅基地退出過程中合法權(quán)益受到侵害，怎么能用法律的武器去維權(quán)呢！在宅基地及房產(chǎn)被征用時(shí)出現(xiàn)的“暴力抗拆”、“以命相搏”事件也就不足為奇了。

表3 農(nóng)戶對(duì)《物權(quán)法》認(rèn)知狀況

（四）受訪農(nóng)戶對(duì)宅基地制度改革期望狀況

政法傳統(tǒng)背景下我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度改革具有必然性。有學(xué)者研究得出結(jié)論：我國(guó)立法的政法傳統(tǒng)集中體現(xiàn)在實(shí)事求是和群眾路線兩個(gè)方面，“實(shí)事求是”原則要求法律法規(guī)必須符合當(dāng)前已經(jīng)變化了的實(shí)際，“群眾路線”原則要求法律法規(guī)必須代表廣大群眾的利益。當(dāng)現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)落后于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際時(shí)，改革無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上都將具有可行性與必要性。目前，無(wú)論是學(xué)界、政界，還是宅基地的使用者農(nóng)戶都認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策已經(jīng)嚴(yán)重滯后，成為農(nóng)村宅基地集約節(jié)約利用的制約因素，它倒逼農(nóng)村宅基地管理制度的改革與完善。

廣大農(nóng)戶對(duì)于未來(lái)國(guó)家農(nóng)村宅基地管理制度改革的預(yù)期是什么呢？百村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶呼聲最高的是“自由買賣”，占被訪農(nóng)戶的41．7%。他們認(rèn)為，自己勤勞積累的房產(chǎn)是可以自由買賣的（包括房屋之下的宅地），這樣能夠增加財(cái)產(chǎn)性收入，有效解決生產(chǎn)發(fā)展中的資金短缺問題。當(dāng)然，懷有這種期望者的主要心理還是“宅基地是我家所有，買賣自由天情地義”，對(duì)于這種觀點(diǎn)要引起重視。在調(diào)查組給出的6個(gè)選項(xiàng)中，也有26．2%的農(nóng)戶選擇了“自愿退出”，與本調(diào)查組的研究觀點(diǎn)基本吻合。

三、簡(jiǎn)單結(jié)論與政策建議

（一）綜上樣本分析，可以得出簡(jiǎn)短結(jié)論：

1．農(nóng)戶對(duì)國(guó)家農(nóng)村宅基地管理政策的認(rèn)知度較低。了解政策掌握政策是遵守政策的前提，多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于國(guó)家農(nóng)村宅基地管理政策知之甚少將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶在處置自家宅基地時(shí)以小家為中心，以利益為導(dǎo)向，可能會(huì)出現(xiàn)違背國(guó)家農(nóng)村宅基地管理政策的現(xiàn)象發(fā)生。

2．農(nóng)戶對(duì)保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)的《物權(quán)法》認(rèn)知度不高。法治社會(huì)，法律是民眾行為矯正和權(quán)益保護(hù)之盾。作為一個(gè)法盲，當(dāng)其權(quán)益受到侵害時(shí)，要么是“歸于天命”，要么是“以暴制暴”，根本不會(huì)用法律的武器去捍衛(wèi)。

3．農(nóng)戶對(duì)宅基地管理制度的改革期望值較高。改革就是要突破利益固化的樊籬藩籬，實(shí)現(xiàn)權(quán)力再調(diào)整、利益再分配。與正在進(jìn)行的農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制改革相比，農(nóng)戶的預(yù)期高于現(xiàn)實(shí)存在，為進(jìn)一步強(qiáng)化改革力度奠定了基礎(chǔ)。

（二）根據(jù)百村調(diào)查結(jié)論，提出如下政策建議：

1．健全農(nóng)村宅基地管理法律制度。法者，治之端也。建立完善的法制體系，做到有法可依，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的重要前提?？墒?，目前在我國(guó)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》中，涉及農(nóng)村宅基地管理內(nèi)容的法條少之又少，更多的是國(guó)務(wù)院及其土地管理職能部門的一些文件規(guī)則，還沒有一部專門針對(duì)農(nóng)村宅基地管理的法律，造成了現(xiàn)如今農(nóng)村宅基地“產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)能殘缺、缺乏退出機(jī)制、法律與政策沖突”等問題，這直接影響到農(nóng)村建設(shè)用地的高效、集約使用，成為農(nóng)村“三塊地”改革的制約因素。因此，建議適時(shí)出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理法》，彌補(bǔ)宅基地管理立法的空白。

2．加強(qiáng)農(nóng)村宅基地法制宣傳教育。百村調(diào)查顯示，受訪農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)認(rèn)知度比較低的狀況，直接影響到了宅基地的依法管理與依法行政。究其緣由，一則受訪農(nóng)戶的文化水平偏低是重要方面。百村調(diào)查受訪農(nóng)戶中，小學(xué)及其以下文化程度者占28．5%。在“三塊地”改革中，文化程度高者，在自家宅基地退出補(bǔ)償訴求方面會(huì)更加理性，對(duì)政府因新農(nóng)村建設(shè)導(dǎo)致宅基地退出的理解度會(huì)更高一些，對(duì)于政府的拆村并居方略的支持度會(huì)更強(qiáng)一些。事實(shí)表明，文化程度較高的社會(huì)群體更有利于政府公共政策的貫徹執(zhí)行；二則農(nóng)村普法宣傳教育措施乏力、方式單調(diào)。百村調(diào)查中，有60%多的受訪農(nóng)戶對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村普法教育宣傳缺乏認(rèn)同，傳統(tǒng)的普法方式也常被農(nóng)戶所詬病，大家希望在農(nóng)家書屋多增添一些圖文并茂的普法讀物，多利用新型媒介（如手機(jī)信息、微信平臺(tái)等）進(jìn)行有針對(duì)性的普法宣傳。因此，創(chuàng)新農(nóng)村法制宣傳教育方式和內(nèi)容，提高依法行政效能，是農(nóng)村宅基地制度改革不可或缺的途徑。