劉宇杰

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展問題，是事關(guān)發(fā)展全局的重大問題。所謂農(nóng)民，我國法律界和政策制定的決策者在認定農(nóng)民時用了一個極為簡單的辦法，即戶籍標準。1958年1月《中華人民共和國戶口管理條例》正式實施以后，我國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。凡是具有城鎮(zhèn)戶口的居民（不管他從事何種職業(yè)）就是城市居民；具有農(nóng)村戶口的居民（不管他從事何種職業(yè)）就是農(nóng)民。隨著我國戶籍制度的改革，2014年7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺，原有以戶籍標準劃分農(nóng)民的方法不再適用。本文所指的農(nóng)民，即在農(nóng)村擁有承包地和宅基地的居民。農(nóng)民持續(xù)較快增加收入是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和全面建成小康社會的重點，也是“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)。解決好“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，在于通過深化農(nóng)村土地制度改革，大幅度提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓土地資源為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生存與發(fā)展提供堅實保障，為農(nóng)民增收致富開辟廣闊的前景。

一、提高農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入是農(nóng)民持續(xù)增收的新的增長點

農(nóng)民收入由四個部分組成，即工資性收入、家庭經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。工資性收入即勞動報酬收入，是農(nóng)民受雇于單位與個人，依靠出賣自己的勞動而獲得的收入，主要包括三方面，一是農(nóng)民工在非企業(yè)中的從業(yè)收入，二是在本地企業(yè)中從業(yè)收入，三是本地常住農(nóng)村人口在外地的從業(yè)收入。簡單說就是打工掙的錢。家庭經(jīng)營性收入是指家庭經(jīng)營的相關(guān)收入，主要指農(nóng)產(chǎn)品買賣收入。轉(zhuǎn)移性收入是指國家、單位、社會團體對居民家庭的各種轉(zhuǎn)移支付和居民家庭間的收入轉(zhuǎn)移，包括政府對個人收入轉(zhuǎn)移的離退休金、失業(yè)救濟金、賠償?shù)?；單位對個人收入轉(zhuǎn)移的辭退金、保險索賠、住房公積金、家庭間的贈送和贍養(yǎng)等，農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入主要指政府的各種財政補貼。財產(chǎn)性收入，指通過資本、技術(shù)和管理等要素參與社會生產(chǎn)和生活活動所產(chǎn)生的收入，即家庭擁有的動產(chǎn)（如銀行存款、有價證券）和不動產(chǎn)（如房屋、車輛、收藏品等）所獲得的收入，包括出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入；財產(chǎn)營運所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等，對農(nóng)民來講，土地是最重要的財產(chǎn)，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入主要來自土地。

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。近年來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟總體向好，農(nóng)民收入增長較快，“十二五”期間農(nóng)民收入年平均增長了9.6%，增幅高于GDP增幅、高于城鎮(zhèn)居民收入增幅，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。同時也要看到，隨著國際經(jīng)濟環(huán)境的變化和我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，通過工資性收入、家庭經(jīng)營性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增長來增加農(nóng)民收入的難度越來越大。具體來講：一是工資性收入增加的難度越來越大。農(nóng)民務(wù)工人數(shù)和工資增長幅度反映了農(nóng)民增收的水平。經(jīng)濟新常態(tài)下，農(nóng)民務(wù)工數(shù)量增長的速度在減緩，工資增長的幅度在下調(diào)。從數(shù)量增長來看，2011-2014年，農(nóng)民工外出數(shù)量分別增長了1055萬、983萬、633萬和501萬，增幅逐年下降；從工資增幅來看，近幾年增幅下降表現(xiàn)得更為明顯，2012和2013年工資性收入名義增長分別為16.3%和16.8%、2014年僅增長9.8%。今后，在經(jīng)濟增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多重因素的影響下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移面臨“拐點”，一方面，勞動密集型的中小企業(yè)經(jīng)營困難，繼續(xù)增加就業(yè)崗位和提高工資水平的空間不大，另一方面，多數(shù)農(nóng)村剩余勞動力已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，勞動力的供給也在減少。因此，通過農(nóng)民務(wù)工數(shù)量增長和提高工資標準來大幅度增加農(nóng)民工資收入的難度越來越大。二是家庭經(jīng)營收入不確定性較大。近年來，隨著專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的興起和土地流轉(zhuǎn)的加快，一家一戶小農(nóng)經(jīng)濟逐步被適度規(guī)模經(jīng)營取代，產(chǎn)生的規(guī)模效益增加了農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入。但是，農(nóng)業(yè)面對的災(zāi)害性氣候的自然風(fēng)險和農(nóng)產(chǎn)品價格波動的市場風(fēng)險導(dǎo)致農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入存在很大的不確定性。特別是當(dāng)前國際市場的農(nóng)產(chǎn)品價格普遍低于國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價格，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品受成本“地板”和價格“天花板”的雙重擠壓，農(nóng)戶務(wù)農(nóng)種糧收益有限，比較效益較低的問題仍比較突出。三是轉(zhuǎn)移性收入難以成為農(nóng)民增收的主要渠道。近年來，隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入也在不斷增加。如2013年陜西省農(nóng)民人均純收入6503元，較上年增長12.8%；其中人均轉(zhuǎn)移性收入639元，同比增長18.3%，增速快于工資性收入、經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入，為優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)揮了促進作用。但也要看到，一方面，轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)民總收入中占的比重較低，不足以支撐農(nóng)民持續(xù)增收。另一方面，在經(jīng)濟新常態(tài)下，國家財政收入增速有所放緩，以直接補貼等形式進一步增加農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入也面臨較大的財政壓力。

從以上分析可以看出，農(nóng)民的工資性收入、家庭經(jīng)營性收入和轉(zhuǎn)移性收入提升空間因種種因素受限的情況下，作為農(nóng)民收入重要組成部分的財產(chǎn)性收入特別是土地財產(chǎn)性收入對農(nóng)民收入增加貢獻有多大？能否成為農(nóng)民增收的重要渠道？答案應(yīng)該是肯定的。首先，財產(chǎn)性收入增長潛力較大。目前，農(nóng)民財產(chǎn)性收入占農(nóng)民總收入的3%左右，與其他國家或地區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入相比嚴重偏低。2007年，我國臺灣地區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入折合人民幣為6701元，占總收入的12%，同期，美國農(nóng)民財產(chǎn)性收入大約占個人收入的17.5%，德國農(nóng)民財產(chǎn)性收入大約占個人收入11.7%，加拿大農(nóng)民財產(chǎn)性收入大約占個人收入11.5%，而我國2007年農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅占總收入的3.1%，到2013年也僅有3.3%。積極創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民擁有財產(chǎn)性收入，已成為增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民貧富差距的重要突破口，隨著今后農(nóng)村相關(guān)制度的不斷完善，農(nóng)民財產(chǎn)性收入還有很大的增長空間。其次，農(nóng)民擁有大量的財產(chǎn)資源。農(nóng)民擁有土地、山林等資源，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)等多種財產(chǎn)權(quán)利。以福建省為例，每戶農(nóng)民擁有耕地2.82畝，宅基地0.69畝，山林地19.3畝，還有194.4平方米的房產(chǎn)等，這些財產(chǎn)如果都能明晰產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)在市場上交易轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)應(yīng)有價值的話，將為農(nóng)民增收致富帶來廣闊的空間。最后，農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長前景看好。近年來，受農(nóng)村土地征收補償水平提高、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)等因素影響，農(nóng)民土地已經(jīng)成為農(nóng)民收入特別是部分地區(qū)農(nóng)民收入的重要增長來源。如成都市通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)民財產(chǎn)性收入占總收入的比例達到8%；東莞市通過讓農(nóng)民參與農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)經(jīng)營，使農(nóng)民財產(chǎn)性收入達到農(nóng)民收入的21%；蘇州市以土地入股開展股份合作，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟組織，財產(chǎn)性收入已占到農(nóng)民總收入的35%。

二、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增加面臨的制約因素

土地作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，既具有生活保障功能，又是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。農(nóng)民土地財產(chǎn)包括承包地、宅基地和集體建設(shè)用地。農(nóng)民土地財產(chǎn)收入具體來源為土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、宅基地用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、集體建設(shè)用地增值收益、征地補償?shù)?。?dāng)前，由于土地制度安排的制約，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益損失、土地增值收益難、征地補償?shù)偷纫幌盗袉栴}，影響了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的增長。

（一）土地產(chǎn)權(quán)不夠明晰

我國農(nóng)村土地實行集體所有制，不同的法律對集體產(chǎn)權(quán)主體界定不同，憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，民法通則規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有，物權(quán)法規(guī)定為村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)主體虛置和不明確，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。農(nóng)民擁有土地使用權(quán)，但也受到種種限制，如農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)有一定的年限，土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)只能在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓受到限制，土地的抵押權(quán)和繼承權(quán)缺失。宅基地方面，農(nóng)民只被賦予占有、使用的權(quán)利，而沒有收益和處分的權(quán)利。

（二）土地要素自由流動的市場還沒有建立

農(nóng)民的土地財產(chǎn)收入要實現(xiàn)，土地必須能夠入市并且在市場上自由流動。當(dāng)前推行的農(nóng)地三權(quán)分置改革，極大地推動了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，給農(nóng)民帶來實實在在的收益，但農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中也會遇到一些限制，如所有權(quán)主體對利益分配的爭議、土地的社會保障功能對自由流動的限制、農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后承包地如何退出等。宅基地流轉(zhuǎn)嚴格限制在集體內(nèi)部，宅基地上蓋的房屋沒有房產(chǎn)證無法入市買賣。此外集體建設(shè)用地入市受到一定的限制，難以做到與國有土地同權(quán)同價，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場還沒有建立起來。

（三）征地制度制約農(nóng)民財產(chǎn)性收入

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村集體土地成為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地的主要來源。當(dāng)前征地制度存在的問題主要有兩個。一是征地范圍過寬?，F(xiàn)行法律規(guī)定國家為了公共利益的需要，依法對農(nóng)村集體土地進行征用，但對于什么是公共利益沒有明確界定，一些地方借公共利益的名義進行商業(yè)開發(fā)，征用了大量的經(jīng)營性土地。二是征地對農(nóng)民的補償過低。政府在征地時對農(nóng)民土地的補償價格不按市場價來計算，而是按照被征地的原用途的收益來確定，包括土地補償費、安置補助費、地上附作物補償費和青苗補償費等。政府將征收來的土地按照市場價格通過招拍掛的方式出讓，從中獲得巨大的差額收益。南京市政府曾經(jīng)向農(nóng)民征地的最低價為8萬元/畝，最高價為20萬元/畝，而轉(zhuǎn)手出讓最低價為120萬元/畝，最高價為980萬元/畝，巨額差價成為地方政府財政收入的重要來源。

三、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的對策建議

要使農(nóng)民的財產(chǎn)性收入持續(xù)穩(wěn)定增長，需要進一步放寬政策，推進土地制度改革，發(fā)揮市場對土地資源的配置作用，加大對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的保護力度，拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道，不斷增加農(nóng)民收入。

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)利

在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，使農(nóng)民的各項土地財產(chǎn)權(quán)利保持長久不變，并進行確權(quán)頒證登記。加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，為農(nóng)民頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書、宅基地使用權(quán)證書等，把土地的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)明確賦予農(nóng)民，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利得到法律的保護，農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。除土地確權(quán)頒證登記外，農(nóng)民土地股份合作制也是明晰產(chǎn)權(quán)的有效形式。農(nóng)民把土地折量入股，集體經(jīng)濟組織行使土地的使用權(quán)和處分權(quán)，農(nóng)民根據(jù)股份享有明確的土地收益權(quán)。土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，是在堅持土地集體所有制的前提下明晰產(chǎn)權(quán)新的實現(xiàn)形式，有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，維護農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益。

（二）加快建立土地要素自由流動的市場

完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，搭建交易平臺，發(fā)展中介機構(gòu)，真正讓市場在資源配置中起決定性作用，同時建立健全農(nóng)村社保體系，解決農(nóng)民的后顧之憂，積極探索土地繼承權(quán)和抵押權(quán)的實現(xiàn)形式。改革農(nóng)村宅基地使用制度，盤活宅基地和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，取消宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制，允許農(nóng)民的住房進入房地產(chǎn)市場交易、轉(zhuǎn)讓、抵押等。以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為目標，因地制宜探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法，研究確定入市類型，探索適合的入市方式，合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的土地增殖收益。

（三）保障征地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)

加快推進征地制度改革，進一步完善土地征收制度。明確征地范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，對經(jīng)營性用地要打破現(xiàn)有征地制度框架，通過市場機制來解決。規(guī)范土地征收程序，征地要征求被征地農(nóng)民意見，實行陽光操作，嚴格禁止未批先征或集體經(jīng)濟組織擅自出讓。大幅度提高農(nóng)民在土地增殖收益中的比例，制定征地方案、補償方案和安置方案時，要吸收被征地農(nóng)民參與其中，征地補償標準應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平同步提升，并參照當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌鰞r格。處理好經(jīng)濟發(fā)展與維護群眾合法權(quán)益的關(guān)系，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機制，完善征地農(nóng)民多元保障機制，維護農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定。

增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，事關(guān)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，事關(guān)農(nóng)民切身利益。深化農(nóng)村土地制度改革，涉及方方面面，難度之大可想而知。只要堅持土地制度改革的市場化方向，讓市場來優(yōu)化配置土地資源，完善平等的城鄉(xiāng)要素交換關(guān)系，讓利于農(nóng)民，把增加土地財產(chǎn)性收入作為進一步提高農(nóng)民收入的切入點和增長點，農(nóng)民收入完全有可能再上一個新的臺階。