胡 兵

預(yù)算績效管理是現(xiàn)代政府管理的必然趨勢,也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。自2003年中共中央在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出要“建立預(yù)算績效評價體系”以來,我國預(yù)算績效管理從無到有,有序推進。以推行預(yù)算績效評價為切入點,財政預(yù)算管理逐步從以前的“分錢管錢”模式向“管錢又管事”、重視“產(chǎn)出和結(jié)果”的模式轉(zhuǎn)變。2015年,財政部下發(fā)了《關(guān)于推進中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》（財預(yù)〔2015〕43號）和《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）,首次要求將中央部門預(yù)算管理的全部資金納入績效目標(biāo)管理,“未按要求設(shè)定績效目標(biāo)的項目支出,不得納入項目庫管理,也不得申請部門預(yù)算資金”,標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理進入了實質(zhì)性改革階段。2018年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》,提出要“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”,進一步規(guī)劃和構(gòu)建了今后預(yù)算績效管理的目標(biāo)、方向和思路,預(yù)示著我國預(yù)算績效管理步入更加嶄新的階段。

雖然目前我國預(yù)算績效管理已經(jīng)邁出了實質(zhì)性步伐,但在預(yù)算績效管理實踐中還存在一些突出問題,如績效理念尚未真正建立、預(yù)算績效過程管理還比較粗放、績效評價結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤機制尚未建立等。特別是目前尚未建立一套科學(xué)合理的全過程預(yù)算績效管理運行機制,直接影響到預(yù)算績效管理的實施效果。因此,建立一套切實有效可行的全過程預(yù)算績效管理運行機制,顯得尤為迫切。鑒于財政項目預(yù)算在整個財政預(yù)算的地位及其在預(yù)算績效管理中的重要性,本文擬對財政項目全過程預(yù)算績效管理運行機制進行分析研究,探討建立和完善財政項目全過程預(yù)算績效管理機制的思路。

一、財政項目全過程預(yù)算績效管理內(nèi)涵

財政項目全過程預(yù)算績效管理是要通過設(shè)計科學(xué)、規(guī)范、合理的績效目標(biāo)、績效評估、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等管理流程,構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng),達成財政項目預(yù)算績效管理的目標(biāo)?？茖W(xué)、合理、有效的預(yù)算績效管理運行機制是保證財政項目全過程預(yù)算績效管理實施的前提,而建立科學(xué)、合理、有效的預(yù)算績效管理運行機制又必須要以財政項目預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)為出發(fā)點。財政部發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》中,定義“財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo),運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法,對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價”。從以上內(nèi)容看,目前我國對預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)是定位在“3E”,即經(jīng)濟性、效率性和效益性。但在現(xiàn)階段我國財政預(yù)算管理實踐中,財政項目預(yù)算績效管理往往關(guān)注的是“產(chǎn)出和效果”,強調(diào)“結(jié)果導(dǎo)向”,即只重視財政項目的效率性和效果性,將主要精力都放在事后評價方面,忽略了事前評估,特別是事前的經(jīng)濟性評估。為此,建立科學(xué)、合理、有效財政項目預(yù)算績效管理運行機制的前提,首先是要回到預(yù)算績效管理目標(biāo)的本源。

財政項目預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)是要實現(xiàn)財政項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性,因此,其全過程預(yù)算績效管理運行機制也必須圍繞這個目標(biāo)來建立。具體來說,財政項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：

1.經(jīng)濟性。主要包括項目資金的取得和使用是否節(jié)約,項目人力資源的取得及配置是否恰當(dāng),項目設(shè)備、物資材料的取得及消耗是否節(jié)約,項目資源取得和配置在時間消耗上是否適當(dāng),項目資源的取得、使用和管理是否合理,項目資源取得的機會成本如何等。

2.效率性。主要包括組織項目采購活動的效率,組織研發(fā)、生產(chǎn)等技術(shù)活動的效率,組織籌資活動的效率,項目計劃、控制等管理活動的效率,項目的安全、風(fēng)險管理的效率等。

3.效果性。主要包括項目的目標(biāo)是否適當(dāng)、相關(guān)及可行,項目達到既定目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟和社會效果等情況,實現(xiàn)既定目標(biāo)所采取的程序和方法的合法、合理性,以及對有關(guān)政策、計劃、預(yù)算、程序、合同等遵循情況,項目未能及時達到既定目標(biāo)的原因等。

二、財政項目全過程預(yù)算績效管理運行機制分析

根據(jù)財政項目預(yù)算績效管理的“3E”目標(biāo),結(jié)合目前我國預(yù)算績效管理的實踐,財政項目全過程預(yù)算績效管理運行機制應(yīng)主要包括如下環(huán)節(jié)和流程。

（一）財政項目立項申報

立項申報是財政項目全過程預(yù)算績效管理的起點,主要是對擬申報的項目進行可行性分析,提出項目目標(biāo)任務(wù)、成果及資金預(yù)算。

當(dāng)前財政項目立項申報主要是項目單位完成,大部分是由項目單位根據(jù)職責(zé)需求自行申請,也有的是政府部門特批或定向委托的項目,由項目單位履行申報手續(xù)。目前,財政項目立項申報還存在不少問題,如項目單位的“要錢”思路還沒有根本改變,申報資料不實的情況普遍存在,申報信息不對稱,競爭性申報機制未完全建立,“特批”或定向項目還為數(shù)不少等。這些因素都會對項目可研質(zhì)量及預(yù)算合理性等產(chǎn)生影響。

（二）確定財政項目預(yù)算績效管理目標(biāo)

設(shè)置預(yù)算績效管理目標(biāo)是財政項目全過程預(yù)算績效管理的最基礎(chǔ)一環(huán),對預(yù)算績效管理的最終效果有著至關(guān)重要的影響。主要是要按照“3E”原則設(shè)置各項預(yù)算績效評價指標(biāo),做到指標(biāo)結(jié)構(gòu)合理,定性定量適當(dāng),并易于后續(xù)的檢查評價。

目前,財政項目預(yù)算績效評價目標(biāo)一般是由項目單位自行設(shè)置,然后隨項目申報書上報財政部門,財政部門經(jīng)過審核后隨同項目預(yù)算一同批復(fù)下達。但在實際工作中,還存在指標(biāo)數(shù)量過少,指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理,個性指標(biāo)不突出,過于追求量化指標(biāo),單純偏好易實現(xiàn)指標(biāo)等問題。特別是經(jīng)濟性指標(biāo)設(shè)置過少,直接影響到后續(xù)項目績效評價的結(jié)果。

（三）開展事前績效評估

進行事前績效評估是財政項目全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接影響到預(yù)算績效管理的成敗。主要是要根據(jù)財政項目立項文件及設(shè)置的預(yù)算績效管理指標(biāo),對財政項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行事前評價,以確定該項目能否立項以及預(yù)算額度。

在目前管理實踐中,財政項目事前績效評估主要是由財政部門組織或由財政部門委托主管部門或第三方機構(gòu)進行項目評審。但由于評估力量及時間的限制,還沒有做到項目事前績效評估全覆蓋,評估結(jié)果主要是向財政部門或主管部門提供,評估過程的透明度不夠,且項目是否立項及其預(yù)算額度的最終決定權(quán)還是在財政部門或主管部門手中。出于部門利益和行業(yè)利益的考慮,事前績效評估在某種程度上只是在履行項目審批程序和手續(xù)而已,以達到要到錢、多要錢的目的,未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

需要特別強調(diào)的是,財政項目事前績效評估不充分一直是困擾財政項目預(yù)算管理的難題。實際上,我國長期以來出現(xiàn)的虛假申報財政項目、套取財政項目資金、財政項目資金支出不合理、財政項目資金節(jié)余較大等問題,與財政項目事前績效評估不充分高度關(guān)聯(lián)。比如,如果一個項目分配的預(yù)算過大,在項目執(zhí)行過程中資金就不好開支,于是就會出現(xiàn)兩種情況,一種是為了滿足項目預(yù)算執(zhí)行要求想辦法把錢花出去,就自然可能會出現(xiàn)套取項目資金、資金開支混亂等現(xiàn)象,否則這錢就花不出去；一種是按照項目的實際支出列支,結(jié)果就會錢花不出去,產(chǎn)生項目資金結(jié)余。顯然,不論是出現(xiàn)那種結(jié)果,都是與財政項目預(yù)算績效管理目標(biāo)背道而馳。

（四）實行績效運行監(jiān)控

對預(yù)算績效管理目標(biāo)執(zhí)行情況實施監(jiān)控是財政項目全過程預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié),也直接影響到預(yù)算績效管理的效果。

目前對財政項目的績效運行監(jiān)控開展的工作比較有限,項目主管部門只是要求定期不定期上報相關(guān)指標(biāo)執(zhí)行情況,并無實質(zhì)性的監(jiān)控舉措。通常財政部門和主管部門往往重點會關(guān)注財政項目預(yù)算執(zhí)行情況,而對其他績效指標(biāo)不太關(guān)注,少有發(fā)生對財政項目績效指標(biāo)及預(yù)算進行調(diào)整的情況。

（五）開展財政項目績效評價

進行績效評價是財政項目全過程預(yù)算績效管理的中合環(huán)節(jié),有著牽一發(fā)而動全身的作用。主要是根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo),對財政項目經(jīng)濟性、效率性和效益性進行全面客觀的評價,以反映財政項目最終的績效成果。

財政項目績效評價雖然是一種事后評價,但其提供的績效信息具有唯一性,對于改進政府管理決策,完善預(yù)算分配機制,無疑起到非常重要的作用。同時,通過借助績效信息,也可以有效完善績效目標(biāo)、事前績效評估和績效監(jiān)控機制,提高財政項目全過程預(yù)算績效管理的效果,這也是我國為什么以績效評價為切入點來開展預(yù)算績效管理的主要原因。目前,財政項目績效評價主要是委托主管部門進行,采取自評和外部評價相結(jié)合的方式,評價結(jié)果報送財政部門。受評價主體、人力等因素的影響,當(dāng)前財政項目績效評價還存在評價程序標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評價指標(biāo)可比性不強、指標(biāo)分值設(shè)置不合理等諸多問題,評價結(jié)果往往表現(xiàn)成績的多,反映問題的少,與全面客觀評價的要求還有不少差距。

（六）績效評價結(jié)果運用

績效評價結(jié)果運用是財政項目全過程預(yù)算績效管理效果的最終體現(xiàn),也是最具決定性的環(huán)節(jié)?？冃гu價結(jié)果運用的要議在于評價結(jié)果要與預(yù)算分配調(diào)整相掛鉤,根據(jù)績效評價結(jié)果分配或調(diào)整預(yù)算,確保財政項目預(yù)算的合理性,提高財政項目資金使用效果?？冃гu價結(jié)果再客觀公正,如果不能得到充分運用,也毫無意義。目前,雖然財政項目績效評價報告如數(shù)上報到財政部門和主管部門,但財政部門對績效信息主要還是關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況及項目支出的規(guī)范性,對其他績效信息無暇關(guān)注。因此,績效評價信息的利用也主要僅限于匯報交流、加快預(yù)算執(zhí)行、規(guī)范項目資金支出等方面,對預(yù)算分配及調(diào)整決策影響非常有限,還存在較大的運用空間。

三、完善財政項目全過程預(yù)算績效管理機制的對策建議

從以上分析不難看出,雖然我國目前從政策層面已建立起財政項目全過程預(yù)算績效管理的基本框架和運行機制,但在具體實施過程中還存在諸多問題,距離真正的實施落地還有很大的差距。應(yīng)該說,財政項目全過程預(yù)算績效管理是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程,既涉及到宏觀層面,又涉及到微觀層面,同時又涉及到多方利益主體,為此必須采取一系列行之有效的保障措施,才能真正完成構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的財政項目全過程預(yù)算績效管理體系的使命。

（一）切實厘清各方主體權(quán)責(zé)

預(yù)算績效管理涉及到多方主體,要按照各自職責(zé),明確各方主體權(quán)責(zé),充分發(fā)揮各方主體的作用,形成合力。特別是各方主體要真正摒棄利益博弈思維,徹底轉(zhuǎn)變觀念,切實履行好各自的職責(zé)。一是財政部門要發(fā)揮好牽頭部門的作用,把主要精力放在頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、檢查監(jiān)督、績效評價結(jié)果運用等方面,不直接經(jīng)辦具體事務(wù),避免既當(dāng)“裁判員”,又當(dāng)“運動員”。主管部門要嚴格按照相關(guān)政策規(guī)定,落實預(yù)算績效管理的日常各項具體工作。二是項目單位要如實進行項目申報,按要求執(zhí)行項目預(yù)算,按時完成項目任務(wù),并提供真實可靠的績效信息。三是要充分落實人大部門預(yù)算權(quán)力,發(fā)揮人大權(quán)力機關(guān)的作用。

（二）強化事前績效評估機制

一是從政策層面明確所有的財政項目必須進行事前績效評估,重點論證立項的必要性、投入的經(jīng)濟性、績效目標(biāo)的合理性、實施方案的可行性及籌資的合規(guī)性等,對沒有實行事前績效評估的項目,一律不得安排預(yù)算。特別是要按照“3E”原則嚴格審核項目預(yù)算,做到精打細算,保證項目預(yù)算真實合理。二是從政策方面要求必須通過第三方機構(gòu)進行事前績效評估,第三方機構(gòu)必須通過招標(biāo)方式確定,且納入誠信體系管理。對出現(xiàn)問題的第三方機構(gòu),取消評估資格,予以公開曝光,并記入誠信檔案。三是對事前績效評估的結(jié)果原則上必須采納,對沒有采納的,財政部門要專門說明原因,并對相關(guān)各方公開。

（三）加強績效評價及其結(jié)果運用

一是從制度層面保證所有的財政項目必須進行績效評價,對沒有進行績效評價的項目,不得結(jié)題驗收,后續(xù)也不再安排預(yù)算支持。二是完善績效評價指標(biāo)體系,提高績效評價結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。三是規(guī)范績效評價結(jié)果報送流程,財政項目績效評價結(jié)果應(yīng)先匯總到主管部門,由主管部門報送到同級財政部門,再由財政部門報送到同級人大部門。四是建立績效評價結(jié)果運用機制,要求對所有財政項目,主管部門、財政部門及人大部門必須出具績效評價結(jié)果運用意見,沒有出具意見的,不予批復(fù)項目決算。

（四）建立信息化管理平臺

財政項目預(yù)算績效管理涉及的信息量巨大,管理流程環(huán)節(jié)較多,工作時效性極強,如果不建立一套綜合的信息化管理系統(tǒng),實行全過程績效預(yù)算管理將是一個不可能完成的任務(wù)。為此,一是以財政項目庫為中合構(gòu)建覆蓋預(yù)算績效管理全過程的信息管理系統(tǒng),包括財政項目立項、項目預(yù)算績效管理目標(biāo)確定、事前績效評估、預(yù)算批復(fù)下達、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果運用等各流程環(huán)節(jié),形成一套科學(xué)合理、全面覆蓋、相互牽制、運行高效的一體化財政項目預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)。二是充分運用大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù),提供豐富的、多樣化的績效信息,為項目各環(huán)節(jié)預(yù)算績效管理提供數(shù)據(jù)支撐,藉以持續(xù)改進和完善項目預(yù)算績效管理體系。三是實現(xiàn)相關(guān)績效信息數(shù)據(jù)在中央、地方及項目預(yù)算單位之間的互聯(lián)互通,實行相關(guān)績效信息數(shù)據(jù)共享,全面提升預(yù)算績效管理的效率和效果。

（五）全面實行項目預(yù)算公開

國內(nèi)外預(yù)算管理實踐證明,實行預(yù)算公開是提高預(yù)算績效管理水平的重要方法和手段。近年來,我國在預(yù)算公開方面取得了長足的進步,但是也一直存在公開內(nèi)容不全面、不細化,公開時間滯后等問題。為此,必須進一步加大預(yù)算公開力度,切實提高項目預(yù)算透明度。一是逐步擴大項目預(yù)算公開范圍,細化公開內(nèi)容。凡是非涉密財政項目,不論是哪一級預(yù)算,都要全部公開,同時要公開到類、款、項、目,讓閱讀者看得明白,真正起到監(jiān)督的作用。二是深化公開內(nèi)容。不僅要公開項目預(yù)算基本信息,如項目名稱、預(yù)算金額、項目具體承擔(dān)單位等,還要公開項目的績效目標(biāo)等績效信息。三是探索研究事前、事中、事后公開機制。逐步做到項目預(yù)算不僅只在批復(fù)后公開,還要求在批復(fù)前公開,在項目完成后再公開,全方位接受公眾監(jiān)督。四是要加強檢查監(jiān)督,確保預(yù)算公開內(nèi)容和程序執(zhí)行到位。

（六）探索實行法制化管理

國外實踐證明,立法手段對于提高預(yù)算績效理念,督促預(yù)算績效管理各項措施的實施等,起到了很好的作用。當(dāng)前,我國預(yù)算績效管理已有地方立法,還沒有中央立法。鑒于目前財政項目預(yù)算績效管理各項政策制度難以有效實施的現(xiàn)實,積極推進法制化建設(shè)不失為加強財政項目預(yù)算績效管理的有效手段。一是積極開展相關(guān)立法研究,盡快把預(yù)算績效管理立法納入政府管理立法框架。二是在總體思路上堅持循序漸進的原則,充分借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗,同時也要充分考慮我國的政治制度和行政體制,不追求一勞永逸。三是在內(nèi)容上重點關(guān)注實際過程管理中各項程序、流程及其實施效果,以及檢查監(jiān)督、問責(zé)等要求,確保立法務(wù)實高效,易于操作。