徐亞坤，李曉敏

摘要：生活垃圾污染和處理問(wèn)題是美麗中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。PPP模式是政府和私人部門合作的一種創(chuàng)新型的項(xiàng)目融資模式，雙方在合作中能夠更大程度發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)為社會(huì)和民眾提供更高品質(zhì)的公用事業(yè)服務(wù)。但我國(guó)在PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域仍處于起步狀態(tài)，融資模式的頂層設(shè)計(jì)還有待進(jìn)一步完善。本文基于湖南省益陽(yáng)市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目案例，深度剖析PPP模式下該項(xiàng)目資金來(lái)源、融資結(jié)構(gòu)、利益分配以及融資風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，并結(jié)合生活垃圾處理PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中存在籌集方式單一、資金穩(wěn)定性不足、融資風(fēng)險(xiǎn)較大等發(fā)展瓶頸，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：垃圾處理;PPP模式;金融支持

1引言

中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)基本公共均等化水平有待進(jìn)一步提高。地方債務(wù)問(wèn)題在一定程度上限制了城鄉(xiāng)公用事業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。PPP（Public-Private Partnership）模式是指在公用事業(yè)建設(shè)中政府和私人資本合作的新型融資模式。理論上PPP模式從融資角度能夠較為有效的解決資金和建設(shè)問(wèn)題[1]，從實(shí)際出發(fā)對(duì)PPP模式的融資問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步研究有助于解決實(shí)際應(yīng)用問(wèn)題。

關(guān)于PPP模式金融支持研究主要圍繞項(xiàng)目融資現(xiàn)狀、多邊金融機(jī)構(gòu)支持、開(kāi)發(fā)性金融和融資風(fēng)險(xiǎn)等方面。朱若然等（2017）從完善政府補(bǔ)貼和PPP基金等方面提出PPP模式發(fā)展的財(cái)政政策建議[2]。楊麗花等（2018）通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)證明多邊開(kāi)發(fā)銀行能夠吸引私人資本參與PPP項(xiàng)目[3]。在開(kāi)發(fā)性金融方面，包許航等（2018）認(rèn)為開(kāi)發(fā)性金融的參與能夠有效分擔(dān)私人資本的風(fēng)險(xiǎn)，提高私人資本的投入積極性[4]。從融資風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，王志剛等（2018）認(rèn)為應(yīng)引入創(chuàng)新金融工具和項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)制度有效化解PPP融資風(fēng)險(xiǎn)[5]。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，可以看出PPP模式在我國(guó)的發(fā)展仍然受到金融支持不足的困擾?；诖耍疚囊院鲜∫骊?yáng)市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，對(duì)PPP模式金融支持問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步研究，并提出相關(guān)政策建議。

2 PPP模式分類與案例概況

2.1 PPP模式分類

世界銀行將PPP項(xiàng)目按照投資結(jié)構(gòu)分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。外包類項(xiàng)目由政府全部投資，負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)等工作由私人部門，政府為私人部門的工作付費(fèi)，項(xiàng)目最終所有權(quán)歸政府。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目由政府和私人部門共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。私有化類項(xiàng)目則由私人部門全部投資，政府僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)管工作。該類項(xiàng)目一般具有盈利性，私人部門可通過(guò)提供有償服務(wù)盈利。

2.2案例概況

益陽(yáng)市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由益陽(yáng)市委、市人民政府于2012年發(fā)起，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式與中國(guó)光大國(guó)際有限公司達(dá)成特許經(jīng)營(yíng)BOT（Build Operate Transfer建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）項(xiàng)目合作協(xié)議，歸屬市政工程中的垃圾處理行業(yè)，選址益陽(yáng)市謝林港鎮(zhèn)青山村，占地面積90畝。該項(xiàng)目是第三批省級(jí)、國(guó)家級(jí)PPP示范項(xiàng)目和洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)重大環(huán)保類建設(shè)項(xiàng)目。

2.3項(xiàng)目主體間關(guān)系

本項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)類中的BOT項(xiàng)目，合作期限30年，由益陽(yáng)市政府和中國(guó)光大國(guó)際有限公司共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，中國(guó)光大國(guó)際有限公司獨(dú)立出資注冊(cè)成立益陽(yáng)光大環(huán)保能源有限公司，即項(xiàng)目公司。項(xiàng)目建成后進(jìn)行有償?shù)睦謇矸?wù)，項(xiàng)目公司在合同期限內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)工作，項(xiàng)目最終所有權(quán)歸政府。該類別項(xiàng)目能夠充分調(diào)動(dòng)私人部門的管理運(yùn)營(yíng)積極性，有效提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

3案例PPP融資分析

3.1項(xiàng)目資金來(lái)源

項(xiàng)目總投資47777.24萬(wàn)元，其中廠區(qū)建設(shè)前期征地、道路修繕和電力并網(wǎng)系統(tǒng)投資12890萬(wàn)元，廠內(nèi)設(shè)備及廠區(qū)建設(shè)投資34887.24萬(wàn)元。項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于政府投資、項(xiàng)目公司資本金和銀行貸款。

政府投資12890萬(wàn)元，投資主要集中在2014年至2016年項(xiàng)目建設(shè)的初期階段，主要用于廠區(qū)建設(shè)前期征地拆遷、廠區(qū)周圍道路修繕和電力并網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，以政府的角色完成項(xiàng)目地塊的征地和拆遷工作在一定程度上降低的私人部門的工作難度，提升了項(xiàng)目的吸引力。

項(xiàng)目公司資本金投入10027.95萬(wàn)元，資本金占比20.99%。中國(guó)光大國(guó)際有限公司以雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予資金支持，但在其他PPP項(xiàng)目中，資金實(shí)力相對(duì)落后的私人部門并不具有如此競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

銀行貸款24859.29萬(wàn)元，由項(xiàng)目公司從國(guó)內(nèi)銀行貸款，還款時(shí)限為15年，屬于長(zhǎng)期貸款，以貸款當(dāng)年國(guó)家規(guī)定長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率6.55%計(jì)息。貸款本金還款時(shí)間為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的前15年（2016-2030年），項(xiàng)目投入運(yùn)行后每年有穩(wěn)定的3000萬(wàn)元以上的售電收入，為銀行貸款的償還提供了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3.2項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)與融資風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)主要由政府、項(xiàng)目公司和銀行三個(gè)組成部分，結(jié)構(gòu)較為明朗單一。本項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于資金獲取和因融資期限較長(zhǎng)導(dǎo)致融資成本的提高。本項(xiàng)目的銀行貸款部分貸款年限為15年，屬于長(zhǎng)期貸款，該部分融資風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司全部承擔(dān)，項(xiàng)目公司對(duì)該融資風(fēng)險(xiǎn)的防控方式是依靠公司股東提供增信，防控方式相對(duì)單一。

3.3政府財(cái)政承受能力

討論政府財(cái)政承受情況主要是為了探究項(xiàng)目對(duì)地方債務(wù)是否有影響。本項(xiàng)目承擔(dān)益陽(yáng)市城區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾處理和供電任務(wù)，緩解政府處理生活垃圾的服務(wù)成本及對(duì)當(dāng)?shù)厮春屯恋匚廴?，減少生活垃圾填埋用地，分擔(dān)傳統(tǒng)火力發(fā)電廠供電任務(wù)，節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境。

該項(xiàng)目開(kāi)工前三年，政府分別投入4490萬(wàn)元、5900萬(wàn)元和2500萬(wàn)元，總計(jì)12890萬(wàn)元，其中投入最高的一年5900萬(wàn)元占當(dāng)年益陽(yáng)市政府財(cái)政一般公共預(yù)算支出的1.56%，占比在可承受的合理范圍內(nèi)。工廠建成后，政府對(duì)工廠的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行50元/噸的生活垃圾處理補(bǔ)貼，相對(duì)于完全由政府一方投資進(jìn)行生活垃圾處理，財(cái)政壓力得到大大的緩解。

3.4項(xiàng)目利益分配

項(xiàng)目建成投產(chǎn)后生活垃圾日處理量為800噸/日，年處理量為26.4萬(wàn)噸/日，建成2臺(tái)日處理量400噸/日的焚燒爐和1臺(tái)15兆瓦的汽輪發(fā)電機(jī)，并配有煙氣、滲濾液處理設(shè)施，煙氣排放符合歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)。以項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率8%測(cè)算，考慮經(jīng)營(yíng)成本、固定資產(chǎn)折舊、財(cái)務(wù)成本等費(fèi)用項(xiàng)目，項(xiàng)目總成本124568.07萬(wàn)元，按照上網(wǎng)電量269千瓦時(shí)/噸和每千瓦時(shí)0.65元電價(jià)計(jì)算，項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)總收入為122638萬(wàn)元。政府除了項(xiàng)目投資12890萬(wàn)元外，需支付49447.15萬(wàn)元的垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期前15年項(xiàng)目公司完成對(duì)銀行還本付息24859.29萬(wàn)元。期末可供投資者分配的利潤(rùn)為34612.01萬(wàn)元。項(xiàng)目利潤(rùn)與分配表如下：

4 PPP模式應(yīng)用垃圾處理領(lǐng)域的對(duì)策建議

由于益陽(yáng)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目等PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、融資規(guī)模大，金融支持需長(zhǎng)期穩(wěn)定，因此融資方式的多元化和融資穩(wěn)定性對(duì)項(xiàng)目順利進(jìn)行具有重要意義?；诖颂岢鲆韵氯c(diǎn)項(xiàng)目金融支持完善建議。

4.1融資模式多樣化

融資方式的多樣化可以提升項(xiàng)目融資的效率。傳統(tǒng)的PPP模式項(xiàng)目融資對(duì)銀行貸款過(guò)度依賴，融資風(fēng)險(xiǎn)集中，引進(jìn)債券和保險(xiǎn)等融資方式，開(kāi)發(fā)靈活多變的金融產(chǎn)品，將為PPP項(xiàng)目帶來(lái)更廣泛的融資來(lái)源，社會(huì)資本的投入積極性將進(jìn)一步提升。應(yīng)充分發(fā)揮商業(yè)銀行融資優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化貸款機(jī)制，開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品。針對(duì)本項(xiàng)目的環(huán)保性特征，綠色債券的引入將進(jìn)一步豐富融資渠道，分散融資風(fēng)險(xiǎn)。

4.2積極推進(jìn)資產(chǎn)證券化

生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目資金流穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)可控，比較適合引入資產(chǎn)證券化的融資模式。資產(chǎn)證券化是近年來(lái)PPP項(xiàng)目呼聲最高的融資方式之一。將生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的資本市場(chǎng)金融產(chǎn)品，不僅可以提高公司的資金流動(dòng)性，加快公司資金的回收周轉(zhuǎn)率，降低風(fēng)險(xiǎn)，還能獲得更廣泛的社會(huì)參與度，也能夠有效緩解銀行等金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目中的期限錯(cuò)配問(wèn)題。

4.3加強(qiáng)開(kāi)發(fā)性銀行金融支持力度

政府可加強(qiáng)與開(kāi)發(fā)性銀行等政策性銀行和金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時(shí)通報(bào)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目及調(diào)度情況，尋求政策性金融支持。要會(huì)同有關(guān)部門為項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境，為項(xiàng)目的工資創(chuàng)造便利條件。項(xiàng)目公司要利用項(xiàng)目本身的環(huán)保特性優(yōu)勢(shì)，借助開(kāi)發(fā)銀行在中長(zhǎng)期融資業(yè)務(wù)的支持，通過(guò)投資、貸款、債券、租賃、證券等多種資金籌措方式進(jìn)行融資，并積極爭(zhēng)取其他金融機(jī)構(gòu)的參與，努力拓寬項(xiàng)目的融資渠道。

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基金項(xiàng)目：中南林業(yè)科技大學(xué)2018年校級(jí)科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國(guó)農(nóng)村垃圾處理PPP模式金融支持研究“，立項(xiàng)人：徐亞坤（項(xiàng)目編號(hào)：20182011）;中南林業(yè)科技大學(xué)2018年研究生暑期專業(yè)實(shí)踐資助項(xiàng)目“中南林業(yè)科技大學(xué)赴益陽(yáng)、黃興鎮(zhèn)等地建設(shè)PPP模式美麗鄉(xiāng)村調(diào)查專業(yè)實(shí)踐團(tuán)”，立項(xiàng)人：徐亞坤（項(xiàng)目編號(hào)：SQ2018015）。

作者簡(jiǎn)介：徐亞坤（1994-），女，河北張家口人，中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：金融學(xué)。通訊作者：李曉敏（1980-），女，湖北隨州人，中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、研究生導(dǎo)師。