袁傳武 徐紅 張黎 鄭京津 徐紅梅 湯景明 蔡晟 孫擁康

摘?要：?通過對湖北生態(tài)公益林績效評價指標進行分析，指出其在評價公益林建設(shè)質(zhì)量和資金管理過程中，存在評價指標不全面、部分指標沒有細化或量化、指標描述抽象或模糊以及沒有采用分級評價方式等問題，針對這些問題提出了改進建議，并采用邏輯分析法對該指標體系進行了重新構(gòu)建，旨為林業(yè)部門公益林績效評價提供參考和科學依據(jù)。

關(guān)鍵詞：?生態(tài)公益林;績效評價;指標分析;改進建議;湖北

中圖分類號：F326.2?文獻標識碼：A?文章編號：1004-3020（2019）06-0048-05

Analysis?and?Suggestion?of?Ecological?Forest?Performance?Evaluation?in?Hubei

Yuan?Chuanwu（1）?Xu?Hong（2）?Zhang?Li（3）?Zheng?Jingjin（1）?Xu?Hongmei（1）?Tang?Jingming（1）?Cai?Sheng（1）?Xun?Yongkang（1）

（1.Hubei?Academy?of?Forestry?Wuhan?430075;2.Yunyang?District?Forestry?Bureau?Shiyan?442500;3.Taiwan?Affairs?Office?of?Hubei?Provincial?Government?Wuhan?430071）

Abstract：?Based?on?analysis?of?performance?evaluation?indexes?of?Ecological?Forest?in?Hubei，we?pointed?out?that?some?aspects?of?problems?in?its?evaluation?of?the?construction?quality?and?capital?management?process，for?example，in?its?evaluation?of?the?construction?quality?and?the?process?of?fund?management，there?not?comprehensive?evaluation?indicators，some?indicators?no?refinement?or?quantitative，index?description?abstract?or?fuzzy?and?without?the?use?of?grading?evaluation?way，and?then，put?forwarded?some?suggestions?for?solving?these?problems，and?rebuilt?the?index?system?by?logical?analysis，it?aims?to?provide?reference?and?scientific?decision-making?for?government?departments.

Key?words：?ecological?forest;performance?evaluation;index?analysis;improvement?suggestion;?Hubei?province

生態(tài)公益林建設(shè)對實現(xiàn)森林面積和蓄積雙增長，促進森林生態(tài)系統(tǒng)健康與穩(wěn)定，推進生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要作用。對生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金管理水平進行績效評價，指標體系是首要和關(guān)鍵步驟，指標體系建立的好壞直接關(guān)系到績效評價的科學性和準確程度。因此在建立績效評價指標時，要能準確、靈敏地反映生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金使用效率，指標要易于調(diào)查、計算簡單，還要具有技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性。同時，績效評價指標體系要在公益林建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用，還要具有一定的科學性和可操作性。尹峰、李衛(wèi)忠、鐘全林、何莉莉、肖水根、祖建新、王嬌、程業(yè)森等專家學者[1-8]構(gòu)建了省、縣級生態(tài)公益林質(zhì)量評價指標體系和評價方法以及評價指標體系;張慧東、劉朝學、朱耀敏等專家學者[9-11]對丹東、湖北、福建等地的公益林生態(tài)服務(wù)及其價值進行了績效評價。李漪、鄒俊明、蔡炯、關(guān)宗敏[12-15]進行了公益林監(jiān)測評估體系的對策研究。以上這些研究對加強公益林建設(shè)與管護、提高公益林建設(shè)資金使用效率等方面發(fā)揮了積極作用。

湖北省林業(yè)部門也建立了生態(tài)公益林績效評價指標，但在使用過程中存在評價指標體系不全面，不能很好地反映生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量以及對社會的影響，缺乏社會公眾參與性指標以及社會媒體關(guān)注性指標等等問題。本文針對以上這些問題，在參考湖北各地公益林建設(shè)資料及相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北生態(tài)公益林建設(shè)和管理實際提出了改進建議，對該績效指標體系進行了重構(gòu)，旨為林業(yè)政府部門生態(tài)公益林績效評價決策提供參考。

1?湖北生態(tài)公益林績效評價指標分析

1.1?績效評價指標的構(gòu)成

湖北生態(tài)公益林績效評價指標體系分I級指標2類、II級指標6類、III級指標17類[11]（見表1）。即基于對生態(tài)公益林建設(shè)和資金管理績效邏輯分析的基礎(chǔ)上，設(shè)定了產(chǎn)出和效益I級評價指標;按照財政資金的運動流程分別在資金管理使用環(huán)節(jié)、項目實施產(chǎn)出效益等環(huán)節(jié)分別設(shè)立了I級評價指標;根據(jù)II級指標內(nèi)容，分別設(shè)立III級評價指標進行細化或定性;最后分別設(shè)置目標值和完成值對公益林建設(shè)和管護狀況、資金管理和使用狀況、公益林資源狀況以及產(chǎn)出效益狀況等做出定性描述和數(shù)量化評價。

從表1可以看出，湖北生態(tài)公益林績效評價的指標體系，基本涵蓋了資金管理與建設(shè)成效兩個方面內(nèi)容，即公益林建設(shè)項目實施的主要目標，一是進行公益林生態(tài)效益資金補償，二是在區(qū)劃范圍內(nèi)進行公益林管護。具體包括了公益林建設(shè)與保護、組織管理、檔案管理、經(jīng)營管理以及生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益等產(chǎn)出績效等內(nèi)容。

1.2?存在的主要問題

1.2.1?指標體系內(nèi)容不全面

指標體系不全面，沒有對公益林建設(shè)和資金管理情況做出全面描述和評價。一是缺少缺乏公益林質(zhì)量評價指標。原指標只對公益林面積、蓄積等數(shù)量進行了評價，沒有具體的質(zhì)量評價指標。而生態(tài)效益在相當程度上取決于森林質(zhì)量，并非簡單地等同于森林面積、蓄積。公益林質(zhì)量主要指林分質(zhì)量，即林分密度適度、樹種多樣、林齡結(jié)構(gòu)合理的生態(tài)公益林，能夠從自然生物特性上形成較好的森林生態(tài)系統(tǒng)，從而發(fā)揮出最大的森林生態(tài)效益和社會效益。因此，質(zhì)量高的生態(tài)公益林并不是簡單的面積和蓄積量問題，而是能否構(gòu)成一個穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，滿足人們對森林的生態(tài)效益和社會效益需求問題。公益林質(zhì)量對于補償資金績效評價是不可缺少的重要指標。因此，生態(tài)公益林質(zhì)量指標主要包括樹種組成、群落結(jié)構(gòu)、健康狀況、單位面積等。二是缺少公眾參與度指標。十八屆五中全會指出，公眾應(yīng)實質(zhì)性參與生態(tài)環(huán)境保護全過程。在生態(tài)文明建設(shè)中，公眾應(yīng)該融入其中，而不僅僅做旁觀者和評論者，每個人都可以為保護生態(tài)環(huán)境做點事情。公眾參與能為當?shù)丶爸苓吷a(chǎn)生活創(chuàng)造良好的生態(tài)和生活環(huán)境，公眾的參與度、權(quán)益意識和責任意識，在補償資金績效評價中十分重要。公眾參與度是公民享有良好生存環(huán)境的基本權(quán)利，是有效治理生態(tài)環(huán)境的重要前提和保護生態(tài)環(huán)境的有效手段。三是缺少媒體關(guān)注度指標。媒體關(guān)注度是指媒體積極參與項目，體現(xiàn)了一種全新社會價值觀的形成。發(fā)揮媒體優(yōu)勢，主動引導(dǎo)傳播生態(tài)文化，讓生態(tài)環(huán)境保護意識深入人心，對推動生態(tài)公益林資金補償項目可持續(xù)發(fā)展顯得十分重要。尤其是主流媒體關(guān)注度以及對生態(tài)文化傳播和公益林資金補償項目的推動力，使全社會保持對公益林保護生態(tài)環(huán)境應(yīng)有的關(guān)注度。

1.2.2?指標體系沒有細化或量化

指標沒有細化或量化，沒有從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化和定量表述，不便于描述公益林建設(shè)和資金管理成效。在公益林項目管理指標中，沒有從項目決策、項目實施、項目監(jiān)管、項目完成率等方面進行細化評價，這樣無法從成本和時效等方面進行量化或表述。

1.2.3?指標體系表述抽象和模糊

指標表述比較抽象和模糊，沒有對產(chǎn)出情況做出具體、全面、系統(tǒng)的描述。經(jīng)濟效益指標沒有從農(nóng)民增收改善生活、促進新農(nóng)村建設(shè)方面;社會效益指標沒有從生態(tài)環(huán)境改善、保護環(huán)境意識、及時處理糾紛等方面進行分級評價。使得效益產(chǎn)出指標不全面，表述比較抽象和模糊，不便于全面描述效益成效。

1.2.4?指標體系沒有定性分級

原指標沒有采用定性的分級形式進行表述。不便于給出不同等級的定義和描述，沒有針對每一個評價要素或績效指標按照給定的等級進行評估，最后再給出總的評價。

2?改進建議

根據(jù)湖北生態(tài)公益林項目具有特定建設(shè)范圍和資金使用用途，對于績效評價指標采用邏輯分析法進行重新構(gòu)建。其具體思路如下：一是在對績效評價對象進行邏輯分析的基礎(chǔ)上，繼續(xù)沿用原指標體系中的產(chǎn)出、效果、滿意度設(shè)定一級績效評價指標。二是按照財政資金的運動流程分別在項目立項審批環(huán)節(jié)、資金管理使用環(huán)節(jié)、項目實施和產(chǎn)出效益等環(huán)節(jié)分別設(shè)立II級評價指標。三是分別設(shè)立III級指標進行細化和定性或定量化。四是對應(yīng)各項指標，分別設(shè)定具體目標值和完成值，對公益林管護、資金管理和使用、產(chǎn)出效益以及項目實施等方面做出系統(tǒng)、全面、客觀的細致化定性描述和數(shù)量化評價。

2.1?指標體系體現(xiàn)全面性和完整性

在構(gòu)建績效評價指標體系時，選擇公益林建設(shè)與保護、公益林質(zhì)量、公益林數(shù)量、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益、項目管理、資金管理、可持續(xù)性等方面內(nèi)容，充分體現(xiàn)了生態(tài)公益林績效評價指標的全面性和完整性，保證生態(tài)公益林建設(shè)績效評價結(jié)果的真實性和客觀性。

2.2?指標體系進行細化和量化

將績效目標從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能進行定量表述的，采用定性的分級分檔形式表述。將易于計算、容易取得并且能夠在項目管理水平和資金執(zhí)行效率上很好地反映實際情況內(nèi)容進行量化處理，使得所構(gòu)建的指標體系具有較強的可操作性和現(xiàn)實性。即將定量指標與定性指標相結(jié)合，全面反映公益林建設(shè)項目所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和可持續(xù)性，以及公益林數(shù)量、質(zhì)量等建設(shè)成效等內(nèi)容。

2.3?指標體系結(jié)構(gòu)清晰，層次分明

改進后的指標體系包括產(chǎn)出、效益、服務(wù)對象滿意度等3個I級指標，下設(shè)9個II級指標、26個III級指標。這些指標體系構(gòu)成衡量公益林補償資金績效目標完成程度的全面內(nèi)容（見表2）[12]。

3?結(jié)語

生態(tài)公益林作為改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，其主要功能是為人類提供良好的生存和發(fā)展環(huán)境，建設(shè)質(zhì)量的高低將直接影響到其功能和效益的發(fā)揮。因此，有必要針對生態(tài)公益林的管護和資金管理水平進行探討研究，這樣才能保障生態(tài)公益林相關(guān)工作順利開展。生態(tài)公益林績效評價是一個重要研究方向，它對建立有效的組織管理機構(gòu)、做好建設(shè)規(guī)劃、落實補償資金、保護和建設(shè)好公益林、提高公益林生態(tài)功能水平具有重要的現(xiàn)實意義。

生態(tài)公益林績效指標是評價生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金管理水平的關(guān)鍵問題，本文從產(chǎn)出、效益和滿意度等方面構(gòu)建了多項評價指標，并對這些指標體系中主要指標及關(guān)鍵因子進行了重構(gòu)和細化，提出了全面的、科學合理的、可操作的績效評價指標體系。同時，首次提出了生態(tài)公益林項目管理指標，用于衡量生態(tài)公益林項目的實施、執(zhí)行及完成水平。本指標體系為客觀評價湖北生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和成效具有一定的參考價值。

本文提出的生態(tài)公益林建設(shè)績效評價體系，其指標體系的選取和量化是在參考湖北各地公益林建設(shè)資料及相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北生態(tài)公益林建設(shè)和管理實際狀況上進行的，指標體系的合理性及準確度還需要在具體實踐中進一步加以驗證和完善。開展生態(tài)公益林建設(shè)績效評價對于解決長期存在于我省森林資源管理中“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的弊端，提高公益林質(zhì)量管理在林業(yè)工作中的比重，改變現(xiàn)有林業(yè)落后面貌，全面提高森林經(jīng)營水平同樣具有積極作用。

參?考?文?獻

[1]尹峰，張貴，朱玉雯.生態(tài)公益林質(zhì)量評價指標體系及綜合指數(shù)研究[J].浙江林業(yè)科技，2008，28（3）：29-33.

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（責任編輯：鄭京津）