漆樂之

（常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州 213164）

1 問題的提出

改革開放以來，一些村莊勞動力向外輸出，大量村民進(jìn)入城市務(wù)工或經(jīng)商，本文將這一類型鄉(xiāng)村稱之為“勞動輸出型鄉(xiāng)村”。我國農(nóng)村基層治理改革開放后可分為三個階段。第一階段是八十年代的“政社分開”，有學(xué)者稱之為“去行政化”階段；①第二階段是2006年，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，學(xué)者稱之為“去政治化”階段；②第三個階段為精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，是基層治理“再政治化”階段。村民自治隨著時代變革明顯暴露了問題，甚至個別地區(qū)已經(jīng)偏離村民自治的實質(zhì)?！爸螄鵁o法則亂，守法而弗變則悖，悖亂不可以持國”。③保障村民自治權(quán)有必要重新審視鄉(xiāng)村內(nèi)外秩序。在此背景下，我們面臨這樣幾個問題：社會治理手段該如何運用？如何解決村民自治困境？村民自治存在何種障礙？鑒于此，本文將從國家的現(xiàn)代化發(fā)展和傳統(tǒng)的變遷中理解勞動輸出型鄉(xiāng)村村民自治面臨什么樣的現(xiàn)實困境，解釋造成村民自治面臨困境的原因，并論述以重構(gòu)農(nóng)村秩序來保障村民自治的建議。

2 村民自治秩序平衡的法學(xué)意義

2.1 社會共同體是村民自治基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村社會對統(tǒng)一組織的需要，構(gòu)成了村民自治制度形成的基礎(chǔ)。個人能力的有限性催生了社會共同體的形成，這是村民自治形成的基礎(chǔ)。村莊傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施為重要條件，例如因物質(zhì)匱乏導(dǎo)致的耕牛、農(nóng)具等生產(chǎn)資料共享、因工程浩大導(dǎo)致的水利設(shè)施共建；再如過去為了生存、財產(chǎn)的安全進(jìn)行的共同防御需求，都是鮮明的現(xiàn)實案例。村民自治制度一方面通過村委會實現(xiàn)了村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)④，在國家民主政治建立中，真正實現(xiàn)廣大人民當(dāng)家作主的需要。同時，在國家權(quán)力資源有限，無法十分有效的觸及村莊方方面面的情況下，充分利用了村莊自身的傳統(tǒng)秩序，實現(xiàn)村莊有效治理。從村民及農(nóng)村集體利益保護(hù)角度，村民自治制度使村民通過合法手段自主管理共有財產(chǎn)，保障自己權(quán)益。

2.2 自發(fā)規(guī)則構(gòu)成鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序

中國鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序，是村民自治實施成效的重要保證。早熟的、大一統(tǒng)的政治國家與農(nóng)業(yè)社會的根基之間的沖突，決定了國家治理過程中不可能過分地借助于外部約束機(jī)制，自我約束必不可少。⑤一個國家的秩序體系同時由正式制度、正式法律和非正式制度、小傳統(tǒng)或民間法所調(diào)整而成。⑥群體間的共同秩序基于共同的自然訴求和對權(quán)利的妥協(xié)，其中伴隨著群體和個體之間的相互遺棄。群體中個體的自然訴求基本方向一致，且具備相互合作的需要，將會權(quán)衡后相互妥協(xié)形成共同的契約，產(chǎn)生共同約束的秩序。不認(rèn)可、不愿意遵守秩序和讓渡權(quán)利的個體會被丟棄、邊緣化。傳統(tǒng)村莊社會特殊性，形成了獨特的內(nèi)生秩序：（1）建立宗族家庭為基礎(chǔ)的命運共同體；（2）以“輩分”和“孝”為基礎(chǔ)的倫理規(guī)范、以“熟人社會”和“面子”等為基礎(chǔ)的社會心理；（3）村民關(guān)注土地權(quán)益導(dǎo)致關(guān)注土地管理者工作；（4）村民對追求溫飽和安全具有共同價值追求。

2.3 鄉(xiāng)村的穩(wěn)定需要秩序的平衡

外生秩序?qū)Υ迕褡灾蔚挠绊懢薮?，與我國鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序共同維系著我國鄉(xiāng)村的秩序平衡。我國鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序和外生秩序都具有其自身局限性，這也就決定了內(nèi)生秩序和外生秩序必須積極平衡互動才能達(dá)到實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。高其才教授認(rèn)為，中國的法治具有外生性和內(nèi)在需求不足的兩難矛盾。⑦內(nèi)生秩序與外生秩序的相互補(bǔ)充，體現(xiàn)在調(diào)整范圍和調(diào)整功能兩方面。在調(diào)整范圍上，以制定法為基礎(chǔ)的法律體系很難在涉及鄉(xiāng)村社會的倫理關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣等方面做出科學(xué)有效的調(diào)整，鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序則發(fā)揮著積極作用；在調(diào)整功能上，國家制定法較為清晰地起到了指引、評價、教育、預(yù)測和強(qiáng)制作用，對農(nóng)民的行為和社會關(guān)系造成巨大影響。但是制定法對于良好的道德、善良有序的鄰里關(guān)系等只能進(jìn)行形式上的倡導(dǎo)，本身與其“陌生人社會”假定前提就存在一定矛盾，與內(nèi)生秩序通過倫理等方法約束效果相比，存在缺陷。

3 村民自治失序與自治權(quán)的困境

3.1 勞動輸出沖擊傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會觀念

勞動輸出沖擊了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序，造成了村民自治內(nèi)生秩序的改變。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的秩序平衡，得益于根深蒂固的倫理觀念，村民一方面憚于觸碰共同的道德觀念，另一方面恪守著維護(hù)宗族聲望的戒律。新中國成立后，經(jīng)過長期的民主實踐、政治運動，大部分農(nóng)村地區(qū)的宗族單位已經(jīng)基本瓦解。勞動輸出型鄉(xiāng)村相較于其他類型的村莊特點在于其以村民為單位，更大范圍的與城市社會相互溝通，村民以農(nóng)民工、外出投資等形式，走出了倫理秩序下的村莊，融入了更大的社會范圍。⑧在城市環(huán)境的影響下，農(nóng)村輸出勞動力的觀念發(fā)生了巨大變化，勞動輸出造成了經(jīng)濟(jì)水平的分化。由此還造成了個體生活的私密化程度，淡化了緊密聯(lián)系的鄉(xiāng)村關(guān)系。經(jīng)濟(jì)水平成為村民對地位的主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，雖然沒有造成村民對傳統(tǒng)倫理的徹底背叛，但是階層分化已經(jīng)改變了村民對宗族、家庭的認(rèn)同程度，權(quán)利訴求沖擊了倫理約束，其對內(nèi)生秩序的認(rèn)同已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。

3.2 勞動輸出造成村民自治主體空位

村民自治權(quán)的主體是村民，因為勞動輸出造成鄉(xiāng)村人口流失，也造成了村民自治制度的秩序失衡。外出務(wù)工提高收入以及農(nóng)村土地三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)抵押改革推進(jìn)，催化更多的村民與承包土地分離。城鄉(xiāng)差異造成對外輸出的勞動人口更加向往城市的生活方式，在城市中經(jīng)商和工作村民中，收入較為可觀的部分留在了城市。與此同時，勞動力輸出形成“空村”的現(xiàn)象并不鮮見，鄉(xiāng)村留守的“留守老人”、“留守兒童”較多，容易造成村委會選舉缺少參與而難以有效組織。實際上，收入水平較高的村民具備更高超的資源管理能力，具備更高超管理能力的村民外出經(jīng)商務(wù)工更容易獲得高收入，在這一前提下，相對村干部較少的收入，外出務(wù)工和經(jīng)商更具有吸引力，這也就造成了勞動輸出型鄉(xiāng)村治理人才流失，這是村民自治實現(xiàn)的又一大障礙。

3.3 基層政府指導(dǎo)方式影響選舉

基層政府指導(dǎo)方式，可能對村民參與自治積極性造成影響。陳柏峰認(rèn)為，2006年全國免除農(nóng)業(yè)稅之后，基層政府已經(jīng)喪失了干涉村民自治的制度性動力⑨，本文并不認(rèn)同。一方面，基層政府指導(dǎo)村民自治是《村民自治法》的制度性要求，另一方面，農(nóng)業(yè)稅取消過后，“三農(nóng)”工作任務(wù)依然繁重，近年來，圍繞“精準(zhǔn)扶貧”攻堅戰(zhàn)，基層政府投入了大量人力物力，基層政府為了保證政策有效實施，建立強(qiáng)有力的基層自治組織成為基層政府普遍關(guān)注的問題?，F(xiàn)實中，基層政府為了確保政策和政令能夠有效執(zhí)行，對于村干部候選人人選上進(jìn)行篩選，以此方法介入基層選舉這在法律上并不存在障礙⑩，符合法律相關(guān)規(guī)定，也可以有效防止基層選舉的盲目性，但是不可避免村民對村民自治的民主性產(chǎn)生了懷疑。[11]

3.4 基層黨組織的工作機(jī)制尚需完善

上個世紀(jì)末，“政社分開”后，國家政權(quán)組織從鄉(xiāng)村撤銷，但是在眾多的村莊，村民自治的實施實行黨政體制，復(fù)制了基層政府的運行模式。政黨組織因為其高度的組織性和在意識形態(tài)上的領(lǐng)導(dǎo)作用，在村的有效管理和建設(shè)上，起到了良好的領(lǐng)導(dǎo)作用。村莊的黨組織與基層政府的黨組織是隸屬關(guān)系，村黨組織按照黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該服從上級。[12]與此不同的是，村委及村委會干部由村民選舉產(chǎn)生，具有辦理本村的公共事務(wù)等職責(zé)[13]，村委會級干部從法理上應(yīng)該代表村民利益、反映村民訴求。實際上，因為基層政府對資源的支配已經(jīng)政黨組織的組織結(jié)構(gòu)等因素，村委和村黨組織也存在著工作上的交叉。在立法上，農(nóng)村黨組織在村務(wù)中的權(quán)限和角色規(guī)定十分模糊，《村民委員會組織法》規(guī)定黨組織的作用是“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”。[14]黨內(nèi)法規(guī)對黨支部的權(quán)限有一定的約束，2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確了村委決定事項應(yīng)該由村委決定[15]，但是村黨支部職責(zé)部分與村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)內(nèi)容交叉較大，如何合理配置是一個急需解決的問題。

4 村民自治制度秩序重構(gòu)

4.1 秩序重構(gòu)應(yīng)重視傳統(tǒng)治理價值

村民自治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治、自治與德治相結(jié)合的重要一部分。實現(xiàn)中國特色社會主義法治的公平正義，離不開根植于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序?，F(xiàn)代法治作為一種外生秩序，具有較高的成本和單純的權(quán)利義務(wù)要求，其自身局限性難以避免，這在鄉(xiāng)村治理中更為明顯，在鄉(xiāng)村中存在基礎(chǔ)和價值的沖突。高其才教授認(rèn)為，西方法治是以建立在人性惡立場上的常人文化為基礎(chǔ)，突出羞恥感，追求客觀的外在約束；而中國固有社會的治理奠基于性善，強(qiáng)調(diào)教化，以內(nèi)化為本，心治重于身治。[16]社會治理中，中國傳統(tǒng)文化中固有的良好道德要求及倫理觀念，應(yīng)該在村民自治中積極挖掘，這是村民自治有效的秩序前提，也是村民自治制度存在的重要條件。例如村民自治中，倡導(dǎo)培育家庭觀念對個體的約束，以良好家風(fēng)彌補(bǔ)外生秩序的缺陷。勞動輸出沖擊了傳統(tǒng)倫理秩序，對宗族觀念瓦解造成了巨大影響，但是難以瓦解以家庭為單位的共同體，以此為基礎(chǔ)推動自下而上的治理手段進(jìn)步，有利于村民自治制度的良好發(fā)展。

4.2 重構(gòu)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面外生秩序

吸引勞動力當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)以解決村民自治主體的空位，重構(gòu)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面外生秩序。制度的運作需要村民的參與，勞動輸出造成村民自治權(quán)主體空位是難以實現(xiàn)村民自治的原因之一。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，勞動輸出造成這一類型村莊難以有效組織選舉、缺少有能力的村干部候選人，都導(dǎo)致村民自治權(quán)得不到保障。村莊向外輸出勞動力主觀上有自身工業(yè)發(fā)展動能不足、土地生產(chǎn)人力需求減少等原因，保涵勞動力能力不足；客觀上有區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，發(fā)達(dá)地區(qū)對村民外出務(wù)工經(jīng)商吸引力較大。通過就業(yè)政策吸引農(nóng)村外出務(wù)工人員在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，能夠保障勞動力數(shù)量，解決村民自治主體空位問題。

4.3 提升黨組織在基層自治中的積極作用

村黨支部與村委會在村務(wù)工作上權(quán)力難以明確區(qū)分，難以避免造成村黨支部法律上的障礙和對自治權(quán)的侵害。實際上，村黨支部是建立在全體村民黨員基礎(chǔ)上的組織，村民黨員平等的具有被選為村委干部的資格，這為解決村黨支部在村務(wù)工作上的法律障礙提供新的思路。王春生認(rèn)為，因為黨支部與村委會利益表達(dá)特性畢竟不同,運行機(jī)制也不完全一致,合在一起容易造成“角色沖突”，所以支部書記與村委會主任宜分開任職。[17]村委會由村民選舉產(chǎn)生，代表村民利益，與基層政府是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，基層政府不能干涉村委工作，但是黨支部受上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)。解決村黨支部與村委權(quán)力界限不清晰問題的方法，不應(yīng)該繞進(jìn)如何融合“兩委”誤區(qū)，現(xiàn)實中，黨組織在社會治理中具有無法替代的作用，發(fā)揮基層自治中黨組織的作用，能夠促進(jìn)民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與，能夠凝聚村民自治中各方力量，避免工作的盲目化。實踐中，探索村民黨員積極參選村民自治組織干部、村黨組織書記積極兼任村民委員會主任，提升黨組織作用，是完善農(nóng)村基層黨組織工作的應(yīng)有途徑。

注釋：

①參見張燚：《政治傳播與當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式的變遷》，載《江漢論壇》2017年12期。對此，吳毅在《村治變遷中的權(quán)威與秩序——20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)》一書中表述為“去政治化”。

②參見賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第1期。

③出自《呂氏春秋·察今》，意思是治理國家如果沒有法制，就會天下大亂，死守舊法而不變革，就必然違反實際，沒有法律或死守舊法都是不能治理好國家的。

④參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款。第二條對村民委員會的法律性質(zhì)做了具體規(guī)定，也從立法角度對村民自治制度功能做了直觀闡述。

⑤參見張建：《法治秩序觀與德治秩序觀的比較——從社會基礎(chǔ)、正義觀及實現(xiàn)路徑切入》，載《政法論壇》2017年第3期。

⑥參見謝暉：《論民間法結(jié)構(gòu)于正式秩序的方式》，載《政法論壇》2016年第34卷第1期。

⑦參見高其才：《當(dāng)代中國法治建設(shè)的外生性》，載《法制快報》2004年3月30日。

⑧參見陳柏峰：《華中村治研究：問題與方法》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。

⑨參見陳柏峰：《取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村基層法治建設(shè)的影響》，載《云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)班》2007年第4期。

⑩參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條。

[11]參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第一款。

[12]參見《村民委員會組織法》第四條。

[13]參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第二款。

[14]參見《中國共產(chǎn)黨章程》第十條第一項。另見《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第一項。

[15]參見《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二項。

[16]高其才：《中國法治建設(shè)的幾點思考》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2014年第5期。

[17]參見王春生：《現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村黨支部與村委會關(guān)系探究——中山市個案分析》，載《社會主義研究》2000年第4期。