謝連科 張永 臧玉魏 馬新剛 尹建光 江紅

摘要：主體功能區(qū)規(guī)劃是我國土地資源空間管理戰(zhàn)略性活動，生態(tài)保護紅線是生態(tài)環(huán)境利用的底線。兩者對空間環(huán)境利用都有不同的要求。為了實現(xiàn)主體功能區(qū)與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展，本文以國家電力資源在主體功能區(qū)的發(fā)展為例，深度分析討論了生態(tài)保護紅線與主體功能區(qū)之間的關系，并進行了相關的論證，其結果可以對制定兩者之間相關政府提供理論幫助。

關鍵詞：生態(tài)保護紅線；主體功能區(qū)；生態(tài)環(huán)境 ；土地資源

Discussion on the Relationship between the Ecological Protection Red Line and the Planning and Implementation of the Main Functional Area

Xie Lianke ， Zhang Yong， Zang Yuwei， Ma Xingang， Yin Jianguang， Jiang Hong

（State Grid Shandong Electric Power Company Electric Power Research Institute Shandong Jinan 250003）

[Abstract] the main functional area planning is a strategic activity of land resource space management in China. The ecological protection red line is the bottom line for ecological environment utilization. Both of them have different requirements for the use of space environment. In order to achieve the harmonious development of the main functional area and the ecological environment， this paper takes the development of the national power resources in the main functional area as an example， and deeply analyzes the relationship between the ecological protection red line and the main functional area， and carries out relevant arguments. The results can provide theoretical help for the development of the relevant government between the two

[Key words] Ecological protection red line， main functional area， ecological environment land resources

1 研究背景

對主體功能區(qū)的規(guī)劃是我國加強土地資源空間管理、開發(fā)的戰(zhàn)略性活動，而生態(tài)保護紅線是我們對生態(tài)環(huán)境利用的底線。兩者對目前經(jīng)濟發(fā)展下的空間環(huán)境利用都有不同的要求，經(jīng)過整合后發(fā)現(xiàn)兩者存在信息交互。生態(tài)保護紅線對主體功能區(qū)的規(guī)劃起到制度性的制約，為了實現(xiàn)主體功能區(qū)與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展，需要對兩者進行分析探討，分析兩者的相互關系。

1.1 生態(tài)保護紅線

生態(tài)保護紅線是對我們利用生態(tài)環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的底線，為了保護這個底線需要國家出面制定嚴格的生態(tài)保護制度，對經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的生態(tài)利用、環(huán)境質量監(jiān)督進行更嚴格的監(jiān)察，以此實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟發(fā)展與自然的雙向和諧。生態(tài)保護紅線作為一個特殊的存在有完整性、約束性、平衡性、增效性的特征，這幾個特征貫穿于整個系統(tǒng)中，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中出現(xiàn)。從完整性的角度來講，整個生態(tài)保護紅線的劃定和遵守等一系列具體實施必須在國家發(fā)展的層面進行思考和設計，然后才有可能在國家范圍內進行制定；約束性即指紅線一旦確定，就必須嚴格遵守，用國家的強制力量保障經(jīng)濟發(fā)展不會越線；平衡性是對生態(tài)保護紅線進行調整，依據(jù)發(fā)展過程中的動態(tài)變化和事實情況進行更改或適當調整，保證經(jīng)濟發(fā)展中的土地空間資源不被影響、紅線的保護性質也不變更?？傊?，生態(tài)保護紅線就是對國土資源和經(jīng)濟發(fā)展的一道屏障，通過紅線的制定滿足國家發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的平衡。

1.2 主體功能區(qū)

主體功能區(qū)就是國家對全國各地市中最具代表性且核心的地帶進行的劃分，讓被劃分出的地區(qū)進行獨特性的發(fā)展。其種類如果按照層級進行劃分就分為國家級和省級兩種，如果按照國家的開放方式就分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種。每個地區(qū)因為主體的基本情況不同，相互之間取長補短、分工合作，為了實現(xiàn)共同發(fā)展和共同富裕而努力。各自地區(qū)的功能是由當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、自然資源優(yōu)勢和自己當?shù)氐木C合情況決定的，中國疆土遼闊，所以主體區(qū)域之間的會存在發(fā)展差異。而對主體功能區(qū)的規(guī)劃要建立在時代發(fā)展的基調上，滿足現(xiàn)行社會中的要求。

2 國家政策影響

早在2010年年末，國務院就是頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是對我國未來幾年國土空間開發(fā)制定的戰(zhàn)略性決策。到了2011年又頒布了《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，首先將生態(tài)環(huán)境這一概念提出，十八屆三中全會將這一概念的重要性著重提出，把生態(tài)保護紅線作為生態(tài)環(huán)境保護的重點內容?！笆濉币?guī)劃中亦提出要加快主體功能區(qū)的規(guī)劃與建設，對現(xiàn)有的國土空間資源環(huán)境進行優(yōu)化，加大對生態(tài)區(qū)域的劃分，對禁止開去區(qū)著重保護，用國家政權的力量保證生態(tài)保護紅線能得到有效發(fā)展。剛剛結束的十九大中，習近平總書記指出，要進一步加強人與自然、經(jīng)濟與自然的和諧發(fā)展。綜上，我們能清楚的看到，隨著國際形式的轉變，國家對生態(tài)環(huán)境的重視程度已經(jīng)達到了近幾年的一個峰值。為了保護生態(tài)環(huán)境，需要對現(xiàn)行的主體功能區(qū)進行科學合理的規(guī)劃，保證不越紅線。

我們以國家電力資源為例，分析兩者的關系。黨的十八大報告中指出要加強生態(tài)文明制度建設。目前輸變電工程建設中因跨越法律禁止的生態(tài)紅線一級管控區(qū)或選址選線沒有避開居民區(qū)引發(fā)的糾紛而被迫改線或調整保護區(qū)的案例時有發(fā)生，造成工程投資浪費、延誤工期。究其原因，是輸變電工程選址選線、環(huán)境影響評價等階段的環(huán)境敏感區(qū)識別有遺漏?，F(xiàn)階段環(huán)境敏感區(qū)識別主要依賴現(xiàn)有資料收集和現(xiàn)場踏勘，但法律禁止跨越的環(huán)境敏感區(qū)多由政府部門設立，相關資料分屬不同組織機構且目前還未實現(xiàn)共享，而現(xiàn)場踏勘又往往難以搜集到全面準確的數(shù)據(jù)。為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，充分考慮電網(wǎng)規(guī)劃可能涉及的環(huán)境問題，從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，提出電網(wǎng)規(guī)劃實施的環(huán)境保護對策，必要時提出規(guī)劃調整的建議，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，以協(xié)調湖北省電網(wǎng)建設與經(jīng)濟增長、社會進步與環(huán)境保護的關系，達到電網(wǎng)、社會、環(huán)境三者的和諧發(fā)展的目的，需要從宏觀角度對電網(wǎng)建設進行全面把控。

3 生態(tài)保護紅線與主體功能區(qū)規(guī)劃對電力發(fā)展的增益

上述中已經(jīng)說到主體功能區(qū)的劃分有四種，既然對既定的區(qū)域進行了規(guī)劃，那么電網(wǎng)的結構和布置重點肯定也會根據(jù)主體功能區(qū)的具體情況進行調整優(yōu)化，筆者認為，這實際上對電網(wǎng)的發(fā)展是有所助益的，原因表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，電力環(huán)保將作為重點被強調，電力資源的開發(fā)、供應本身就對相關資源進行了應用，如果將生態(tài)保護紅線與主體功能區(qū)相結合，必定會發(fā)展電力環(huán)保，會進一步增強電力資源的節(jié)能效果。目前隨著科技的發(fā)展，小家電和大家電在普通家庭中都屬于比較常見的家用電器，為了緩解用電緊張、電源供應壓力的問題，必須對將資源的開發(fā)與節(jié)約并重，按照減量化、再利用、資源化的原則，退出更多實用性強的節(jié)能政策，帶動一批在主體功能區(qū)的重點節(jié)能工程，一定程度上會緩解目前的供電壓力，同時也能減少對電力資源的浪費。

第二，電力能源的發(fā)展結構將會得到明顯的改善，因為國家會針對主體功能區(qū)的發(fā)展突出對能源的綜合利用。發(fā)電方式需要有所改善，綠色環(huán)保裝機發(fā)電的總占比能有所提高，就像現(xiàn)在已經(jīng)在推廣使用風能、生物能、秸稈發(fā)電，未來對這種發(fā)電方式只會增加不會減少。

第三，供電網(wǎng)絡會更加壯大。首先，國家對已經(jīng)劃分出來的主體功能區(qū)會給予政策性的支持，會有很多資源上的優(yōu)惠，電力能源作為目前消耗較大的能源一定會包括在內，所以電力網(wǎng)絡的加強是必然趨勢。其次，國家已經(jīng)推行了大型高效環(huán)保機組，同時還在主體功能區(qū)建設了大型超臨界電站和大型空冷電站和單機60萬千瓦級循環(huán)流化床電站，該項目一旦在主體功能區(qū)建成，以前使用的小型火電機組將會逐漸被淘汰。再次，坑口電站和大型煤電基地的建設也是這幾年國家發(fā)展的重點，同時還配備了天然氣發(fā)電與核電站發(fā)電。早在“十一五”期間就確定了西電東送工程，隨著時間的推移，西電東送額規(guī)模越來越大，途中建設的核電站與配電網(wǎng)絡在之前的基礎上更是不斷加強，進而推出了南北互濟、全國聯(lián)網(wǎng)的電力系統(tǒng)。省份與省份之間亦加強了電網(wǎng)的建設和改造，極大的擴充了供電的范圍。

對主體功能區(qū)的規(guī)劃必須建立在生態(tài)保護紅線的基礎上，根據(jù)目前的政策制度，電力行業(yè)迎來了一個發(fā)展上升額契機，未來的多少年國家乃至國際社會對能源節(jié)約和環(huán)境保護的重視力度只會增加不會減少，所以在生態(tài)保護紅線和主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性實施中，電力行業(yè)必須打造綠色節(jié)能的電力結構。

4 電力能源未來發(fā)展的渠道

面臨生態(tài)保護紅線以及主體功能區(qū)的劃分，電網(wǎng)的建設需要與時俱進的做出改變，筆者認為需要從以下幾個方面剖析：

4.1 未來電網(wǎng)將集約化開發(fā)

集約化開發(fā)就是未來將實現(xiàn)大煤電、大水電、大核電的開發(fā)方式，這種大型的開發(fā)方式能提高煤炭的利用效率，進一步提升電力的生產(chǎn)能力，尤其是大型的煤電基地的建設，能增加送電量，緩解主體功能區(qū)的用電供應矛盾，用電電壓也能獲得較大的資源配置。將社會效益最大化。

4.2 開發(fā)基于國網(wǎng)GIS系統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃生態(tài)敏感因子的管理系統(tǒng)

4.2.1 開發(fā)國網(wǎng)GIS系統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃生態(tài)敏感因子的管理系統(tǒng)的原因

電網(wǎng)環(huán)境管理有一個重要的前期工作是協(xié)同環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，其中最重要的要素是地理位置關系的分析。位置關系需要合理分析電網(wǎng)各項性能參數(shù)和走向及敏感點的范圍和性質。地理信息系統(tǒng)具備強大的位置顯示和位置分析功能，開發(fā)基于國網(wǎng)GIS系統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃生態(tài)敏感因子的管理系統(tǒng)，在地理信息系統(tǒng)平臺基礎上，對功能區(qū)劃圖進行全圖矢量化處理，用點、線、面的展現(xiàn)形式表達地物，并賦予其相關的屬性信息。

國網(wǎng)GIS系統(tǒng)開發(fā)的核心內容是根據(jù)生態(tài)保護紅線規(guī)劃，統(tǒng)計分析輸變電工程環(huán)境影響敏感區(qū)域的分布數(shù)據(jù)，研究建立涵蓋各類環(huán)境敏感區(qū)域分布的可更新、拓展的數(shù)據(jù)庫，結合環(huán)境敏感區(qū)數(shù)據(jù)庫與電網(wǎng)環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)，兼顧其優(yōu)勢，在現(xiàn)有電網(wǎng)環(huán)保地理信息系統(tǒng)平臺上，實現(xiàn)快速，完整和準且的環(huán)境敏感區(qū)的識別，完成敏感區(qū)的及時避讓和精準保護

應用方面，開發(fā)成果將可以廣泛的應用于輸變電工程規(guī)劃、科研、設計階段的選址選線輔助分析、環(huán)境敏感區(qū)識別、方案評審等工作，為輸變電工程規(guī)劃和實施提供依據(jù)，在成果應用方面，本論文成果適用于應用于輸變電工程規(guī)劃、科研、設計階段的選址選線輔助分析、環(huán)境敏感區(qū)識別、方案評審等工作，通過GIS平臺為輸變電工程規(guī)劃和實施提供準確的地理信息數(shù)據(jù)保障和分析服務，進而確保工程建設方案的合理性，避免變電站及線路施工建設過程中跨越法律嚴格禁止的環(huán)境敏感區(qū)，減少由于設計疏漏引起的不必要的環(huán)保糾紛?？蔀殡娋W(wǎng)環(huán)保管理工作提供新的平臺和大量基礎數(shù)據(jù)。成果的應用將全面提升電力走廊通道環(huán)境友好性，實現(xiàn)重要環(huán)境信息高效統(tǒng)一管理，最終為輸變電工程環(huán)境風險控制、環(huán)保優(yōu)化設計、電網(wǎng)環(huán)保技術監(jiān)督、環(huán)境影響評價、竣工環(huán)保驗收等實際工作提供強有力的支撐，應用前景廣闊。

4.2.2 國網(wǎng)GIS系統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃生態(tài)敏感因子的管理系統(tǒng)的技術實施路線

第一步：基于移動便攜終端的輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)以及移動式電磁環(huán)境信息監(jiān)測系統(tǒng)設計是一項復雜性、綜合性、專業(yè)性較強的系統(tǒng)工程，整個系統(tǒng)的設計涉及到了數(shù)據(jù)采集，數(shù)據(jù)結構設計，數(shù)據(jù)傳輸、信號調理、網(wǎng)絡與通信、大型數(shù)據(jù)庫技術等多種技術，是一個龐大的巨系統(tǒng)。為實現(xiàn)系統(tǒng)的設計目標，前期需要在數(shù)據(jù)安全大型地理信息數(shù)據(jù)庫、電磁環(huán)境相關理論及實踐等方面進行大量的數(shù)據(jù)積累與技術攻關，從而為后續(xù)系統(tǒng)構建與運行提供技術支撐。

第二步：研究適用于移動便攜終端的輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)的基礎數(shù)據(jù)類型、格式以及數(shù)據(jù)精度要求；研究輸變電工程環(huán)境敏感點電磁環(huán)境采集方法，針對不同的環(huán)境敏感區(qū)域，研究電磁環(huán)境信息采集的內容和方法，分析現(xiàn)場數(shù)據(jù)測量方法。

第三步：研究基于移動終端的環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)總體數(shù)據(jù)框架、功能以及環(huán)境敏感區(qū)域移動式電磁環(huán)境信息監(jiān)測系統(tǒng)的體系架構設計和功能組成，確定系統(tǒng)設計方案及有關數(shù)據(jù)接口方案。

第四步：進行基于移動終端的環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)的原型設計和需求優(yōu)化，進行內外網(wǎng)數(shù)據(jù)交互形式的研究和平臺開發(fā)；設計移動式電磁環(huán)境監(jiān)測儀的硬件電路，包括硬件總體結構、單片機外圍電路、系統(tǒng)電源、工頻磁場的測量電路、工頻電場的測量電路、溫濕度氣壓測量電路、數(shù)據(jù)傳輸方式的等。

第五步：進行基于終端的環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)的總體開發(fā)；通過對工頻電場、工頻磁場、溫度、濕度、壓強等監(jiān)測方法進行調研和各類敏感區(qū)域移動式電磁環(huán)境信息采集方法的理論研究，開發(fā)環(huán)境敏感區(qū)域移動式電磁環(huán)境信息監(jiān)測系統(tǒng)信息；

第六步：研究移動式電磁環(huán)境信息采集與基于移動便攜終端的輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)識別與附屬設計系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享技術，實現(xiàn)智能終端現(xiàn)場采集監(jiān)測數(shù)據(jù)與輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)識別與附屬設計系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接。

第七步：進行試點部署、調試和優(yōu)化，在實踐中基于移動終端的環(huán)境敏感區(qū)地理信息系統(tǒng)以及環(huán)境敏感區(qū)域移動式電磁環(huán)境信息監(jiān)測系統(tǒng)的可靠性和準確性。對于搭建的移動式電磁環(huán)境信息監(jiān)測系統(tǒng)，其初步系統(tǒng)架構設計如圖二所示

4.3 引導綠色電力消費的良性循環(huán)

電網(wǎng)的改進和建設最終要為人們的生產(chǎn)生活服務，所以對綠色電力消費觀念的引導顯得更加重要。首先，倡導綠色電力生產(chǎn)模式，工作人員本身要有這個意思，站在國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略層次上對可再生發(fā)電資源進行利用，比如水電、太陽能等，這不僅僅是為了電網(wǎng)內部的發(fā)展，也是電網(wǎng)單位作為一種國家企業(yè)的社會責任感。其次，建設綠色電網(wǎng)，這一點上述中已經(jīng)有提到過，就是建設集約型電網(wǎng)，這一點主要是利用新型的技術，自動優(yōu)化現(xiàn)有的物質、人力資源。再次，是倡導綠色電力的消費，消費觀念的普及涉及推廣的作用，宣發(fā)節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)點，對節(jié)電技術大力推崇，并提高電力使用的經(jīng)濟性，能帶動人們電力消費觀念的改變。

5結語

綜上所述，生態(tài)保護紅線對主體功能區(qū)發(fā)展是存在制約和促進兩個層面的影響，制約體現(xiàn)在對主體功能區(qū)資源消耗底線的限制，而促進則是體現(xiàn)在主體功能區(qū)結構的優(yōu)化上。對電力行業(yè)而言，經(jīng)濟效益與自然效益都要兼顧，節(jié)能減排是發(fā)展的首先目標，在國家政策對主體功能區(qū)優(yōu)惠的基礎上，使用可再生的能源發(fā)電。開發(fā)基于國網(wǎng)GIS系統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃生態(tài)敏感因子的管理系統(tǒng)用于避免主體功能區(qū)內的敏感地帶和禁止開發(fā)區(qū)。筆者相信，經(jīng)過漫長的發(fā)展和改進，主體功能區(qū)的電力發(fā)展會有更高的優(yōu)化空間。

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