陳文聯(lián)

(中南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410083)

自2007年陳平原發(fā)表《大學(xué)公信力為何下降》[注]陳平原：《大學(xué)公信力為何下降》，《中國青年報(bào)》2007年11月14日，第5版。一文以來，大學(xué)公信力問題逐漸引起學(xué)者們的關(guān)注。李莉等(2009)[注]李莉、彭世文、侯盾：《試論和諧社會(huì)視角下的大學(xué)公信力構(gòu)建》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期，第61-64頁。、張會(huì)杰(2012)[注]張會(huì)杰：《教育輿情評析及大學(xué)公信力場域之構(gòu)建——以清華“真維斯樓”輿論話題為例》，《復(fù)旦教育論壇》2012年第2期，第66-70頁。、徐超富等(2013)[注]徐超富、詹淑蘭：《我國大學(xué)公信力的實(shí)證研究——以湖南省長沙地區(qū)為例》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期，第76-82頁。和唐安奎(2014)唐安奎：《大學(xué)公信力的危機(jī)與重塑》，《教育發(fā)展研究》2014年第19期，第80-84頁。對我國高校公信力問題進(jìn)行分析，認(rèn)真反思大學(xué)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題。但現(xiàn)有研究成果中，涉及民辦高校公信力問題研究的文章僅2篇尹曉敏：《論民辦高校公信力的流失與重塑》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2009年第1期，第1-4頁。孟麗菊、張彬彬：《民辦高校公信力的構(gòu)建與提升》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期，第206-210頁。。學(xué)者們對高校公信力問題進(jìn)行研究，不僅是源于我國大學(xué)發(fā)展現(xiàn)狀的差強(qiáng)人意，更是著眼于我國高校的核心競爭力與可持續(xù)發(fā)展。與公辦高校相比，民辦高校在我國高等教育體系中處于弱勢地位，其社會(huì)影響力與聲譽(yù)度遠(yuǎn)不如公辦高校。公信力日漸式微，是影響當(dāng)前我國民辦高等教育健康持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要因素。民辦高校公信力提升是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需民辦高校自身的努力，還涉及法律與政策環(huán)境、文化傳統(tǒng)等諸多因素的聯(lián)動(dòng)。在我國高等教育市場機(jī)制發(fā)育尚不成熟、“官尊民卑”傳統(tǒng)觀念仍根深蒂固的背景下，研究政府在推進(jìn)民辦高校公信力提升過程中的角色與作為，具有非常重要的意義。

一、民辦高校公信力流失的現(xiàn)實(shí)表征

公信力指“使公眾信任的力量”。高校公信力包括理念、制度、行為和產(chǎn)品四個(gè)基本要素，其中產(chǎn)品公信力是高校公信力的核心要素[注]④⑥張中勝、楊滿仁：《大學(xué)制度與高校社會(huì)公信力的關(guān)系探析》，《教育觀察(上旬刊)》 2013年第11期，第45-47頁。。民辦高校公信力的現(xiàn)狀可以圍繞上述四個(gè)要素來具體把握。

(一)價(jià)值取向營利性：理念公信力流失

公益性是教育的本質(zhì)屬性。無論是2002年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》、2004年發(fā)布的實(shí)施條例，還是2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》、2018年發(fā)布的實(shí)施條例修訂草案，抑或是國務(wù)院2016年頒發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校應(yīng)“堅(jiān)持教育公益性”。2016年后出臺(tái)的民辦教育相關(guān)文件，在明確民辦學(xué)校分類管理原則的同時(shí)，始終強(qiáng)調(diào)“無論是營利性民辦學(xué)校，還是非營利性民辦學(xué)校，都要始終把社會(huì)效益放在首位”和“堅(jiān)持教育的公益屬性”。也就是說，無論是營利性民辦高校還是非營利性民辦高校，必須牢守辦學(xué)公益性的底線，不能犧牲社會(huì)效益而盲目追求利益的最大化。否則，民辦高校尤其是非營利性民辦高校，將失去國家、社會(huì)所賦予的合法性，得不到社會(huì)、政府、學(xué)生及家長等利益相關(guān)方的認(rèn)可與信任。

我國民辦高校以“投資興辦”而非“捐資辦學(xué)”為其主要特征，逐利是資本的本性，因此，相當(dāng)部分民辦高校在辦學(xué)實(shí)踐中不能堅(jiān)持公益性的追求，而是借“公益性”之名行“趨利性”之實(shí)，盲目追求學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，追逐短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，“逐利”色彩與行為亦愈來愈濃厚、愈來愈普遍。“一些民辦高校舉辦者通過關(guān)聯(lián)交易的方式將學(xué)校辦學(xué)結(jié)余和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到學(xué)校舉辦者控制的公司中，最大限度地提取回報(bào)或轉(zhuǎn)移、抽逃資產(chǎn)?！盵注]周紅衛(wèi)：《民辦高?？刂茩?quán)私利來源途徑和方式的案例研究》，《中國高教研究》2012年第4期，第20-25頁。對利益的過度追求，異化了高等教育的本質(zhì)，“也與公眾的期望和愿景形成了巨大的反差，導(dǎo)致民辦高校的社會(huì)信譽(yù)度江河日下”[注]王慶如、司曉宏：《民辦高校發(fā)展面臨的“高原現(xiàn)象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55頁。。公益性教育目標(biāo)在趨利的要求下被弱化，民辦高校公信力自然受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(二)學(xué)校管理家族化：制度公信力流失

制度公信力是高校公信力之根本，它是指高校因其管理制度具有科學(xué)性和有效性而贏得社會(huì)信任，進(jìn)而產(chǎn)生的社會(huì)影響力[注]④。治理制度是高校管理制度的核心，因此，提升高校制度公信力的關(guān)鍵在于構(gòu)建以“產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確”為核心的大學(xué)治理制度，這不僅是高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障，也是高校獲得社會(huì)認(rèn)可與信任的保證。部分民辦高校的家族化傾向嚴(yán)重影響了公眾對民辦高校的信任度，也因此成為民辦高校公信力流失的重要因素。

目前，我國民辦高校雖然從形式上構(gòu)建了法人治理結(jié)構(gòu)，但是“絕大多數(shù)民辦高校經(jīng)營決策仍為家族或‘內(nèi)部人’所控制”，家族化管理傾向十分明顯[注]陳文聯(lián)：《構(gòu)建民辦高校共同法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)思考》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第7期，第69-74頁。，學(xué)校法人治理在某種程度上形同虛設(shè)。在相當(dāng)部分民辦高校中，董事會(huì)成員呈現(xiàn)“子承父母業(yè)”的代際傳承特點(diǎn)和“夫妻店、兄弟連、父子兵”的家族化傾向，漠視廣大教師等核心利益相關(guān)者的利益；家族人員或企業(yè)高管不懂高等教育規(guī)律，卻牢牢掌控學(xué)校重要職能部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；董事會(huì)議事規(guī)則的不健全、董事長與校長之間的權(quán)力沖突頻現(xiàn)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的普遍缺失，使民辦高校面臨著很大的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。家族化傾向?qū)е旅褶k高校管理科學(xué)化、民主化和規(guī)范化管理水平極其有限，管理制度不健全、有章不循現(xiàn)象較為普遍，甚至因內(nèi)部矛盾激化導(dǎo)致學(xué)校終止辦學(xué)，造成民辦高校公信力下降。

(三)辦學(xué)行為失信：行為公信力流失

行為公信力是指高校因其辦學(xué)行為具有正當(dāng)性和規(guī)范性而贏得社會(huì)信任，進(jìn)而產(chǎn)生的社會(huì)影響力[注]⑥。辦學(xué)行為的正當(dāng)性和規(guī)范性，是高校公信力的關(guān)鍵。如果高校的辦學(xué)行為失當(dāng)、失范，偏離教育規(guī)律和辦學(xué)規(guī)律，其辦學(xué)行為將削減甚至破壞已經(jīng)形成的公信力。民辦高校在招生宣傳、收費(fèi)退費(fèi)等方面存在的失信行為，一直為社會(huì)所詬病，直接導(dǎo)致其行為公信力的下降。

1.招生宣傳失實(shí)。面對生源市場日趨激烈的競爭，民辦高校的招生壓力日漸增大。為了多招生，一些民辦高校利用虛假招生廣告吸引家長和學(xué)生的眼球：或隨意夸大學(xué)校現(xiàn)有的辦學(xué)條件，進(jìn)行欺騙式招生；或故意混淆、不注明辦學(xué)性質(zhì)和辦學(xué)層次，采用模糊性詞語進(jìn)行誤導(dǎo)式招生；或委托某些機(jī)構(gòu)或個(gè)人，進(jìn)行高額回扣式招生。種種失范的招生行為，招致公眾對部分民辦高校誠信的質(zhì)疑。

2.收費(fèi)退費(fèi)失信。近年來，教育行政部門加強(qiáng)了對教育收費(fèi)的監(jiān)督，福建等省還出臺(tái)了《民辦教育收費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則》，以加強(qiáng)對民辦教育亂收費(fèi)現(xiàn)象的治理。但是，一些民辦高校除了超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和各類代辦費(fèi)之外，還存在其他亂收費(fèi)現(xiàn)象。民辦高校涉及學(xué)生的收費(fèi)項(xiàng)目名目繁多，有的甚至是早已被國家明令禁止的。同時(shí)，一些民辦高校存在退費(fèi)失信的現(xiàn)象。一般來說，學(xué)生因故轉(zhuǎn)學(xué)、退學(xué)以及其他原因終止學(xué)業(yè)的，其入學(xué)時(shí)繳納的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和代辦費(fèi)等費(fèi)用，應(yīng)按規(guī)定予以清退。但是，一些民辦高校并未清退相關(guān)費(fèi)用，造成退費(fèi)糾紛時(shí)有發(fā)生。收費(fèi)和退費(fèi)的失信，不僅直接損害了學(xué)生權(quán)益，也損害了民辦高校自身的形象和聲譽(yù)。

(四)教育質(zhì)量不高：產(chǎn)品公信力流失

產(chǎn)品公信力是高校公信力的核心要素。如果民辦高校不能為社會(huì)提供高質(zhì)量的教育產(chǎn)品和服務(wù)，將從根本上動(dòng)搖社會(huì)對民辦高校的信任。教育質(zhì)量不高，使公眾對民辦高校信心不足，這是民辦高校公信力流失的根本因素。

改革開放以來，我國民辦高等教育取得了長足的發(fā)展，但這種進(jìn)展主要是在數(shù)量上，在質(zhì)量上與公眾的期望還有一段距離。相當(dāng)部分民辦高校在取得了一定的規(guī)模效益后，仍把大量精力放在“抓生源、抓資金”上，未將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提升教育品質(zhì)與內(nèi)涵發(fā)展上來，如專業(yè)設(shè)置不求特色、設(shè)置雷同，只熱衷于開設(shè)投入少、易招生的熱門專業(yè)；辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施投入可簡則簡，生均教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料等基本設(shè)施不能充分滿足教學(xué)需求，與國家要求的合格標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距；專職教師占比較低，未形成一支高質(zhì)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)合理的師資團(tuán)隊(duì)和學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)；教學(xué)管理工作的中心地位遲遲得不到落實(shí)，教師配備混亂、教法陳舊落后、課時(shí)任意變更等問題較多，學(xué)籍處理寬松，學(xué)生的學(xué)習(xí)投入和動(dòng)力不足。這些因素使民辦高校的教育質(zhì)量難以得到有效保證，整體辦學(xué)水平“仍徘徊在中國高等教育的谷底”[注]王慶如、司曉宏：《民辦高校發(fā)展面臨的“高原現(xiàn)象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55頁。，進(jìn)而造成其公信力的持續(xù)流失。

以上種種說明民辦高校面臨公信力流失的危機(jī)，將對其招生產(chǎn)生巨大影響，一些地區(qū)民辦高校的招生工作將因此變得越來越困難。以山東為例，2010年青島飛洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院、青島求實(shí)職業(yè)技術(shù)學(xué)院在山東省內(nèi)的文理科招生計(jì)劃數(shù)分別為2 805、1 271人，而填報(bào)兩校第一志愿的分別為108人、509人。第二志愿投檔結(jié)束后，兩校缺額人數(shù)分別2 500余人、500余人[注]《民辦高校面臨生存大考 出現(xiàn)較大缺額且報(bào)到率低》，2010-08-31，http://www.modedu.cn/a/mx/xwdt/content_277394.shtml。。2015年，山東38所民辦高校大部分未完成招生計(jì)劃，有的實(shí)際報(bào)到率不足70%[注]《錄取分?jǐn)?shù)連創(chuàng)新低招生仍吃不飽 山東民辦高校如何過冬》，2016-11-22,http://edu.dzwww.com/dzjyxw/sdjx/201611/t20161122_15173594.html。。民辦高等教育大省陜西省的情況也不容樂觀，2011年高考上線考生棄報(bào)志愿人數(shù)達(dá)7.6萬人，棄報(bào)的主要對象是民辦高校[注]④。不僅如此，民辦高校新生報(bào)到率不斷走低，據(jù)學(xué)者調(diào)查，陜西省民辦高校新生未報(bào)到人數(shù)占20%～40%[注]王娟、吳憲祥：《民辦高校應(yīng)用型本科教育人才培養(yǎng)模式研究》,《軟件導(dǎo)刊·教育技術(shù)》2016年第2期，第33頁。。日益嚴(yán)重的生源危機(jī)，使民辦高校的發(fā)展陷入困境，加深了社會(huì)各界對民辦高校的信任危機(jī)。隨著公眾自覺意識的崛起和媒體的不斷介入，類似的問題將被無限放大，進(jìn)一步喪失公眾對民辦高等教育的信心。

二、民辦高校公信力建設(shè)中政府角色的缺位與越位

作為民辦高校的主導(dǎo)利益相關(guān)者，政府在推進(jìn)民辦高校公信力的建設(shè)中應(yīng)積極履職，充分發(fā)揮自身的作用，促進(jìn)民辦高校公信力的重塑與提升。實(shí)踐中，因民辦教育相關(guān)法規(guī)制度的不完善和政府管理職能的不到位而造成的“政府失靈”，成為誘發(fā)民辦高校舉辦者短期投機(jī)、失信失范的重要因素。

(一)法律法規(guī)不完善

法律法規(guī)不完善，是當(dāng)前民辦高校公信力流失的重要因素?！睹褶k教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的頒布與實(shí)施，對促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展有著積極意義。不過，該法對民辦教育的促進(jìn)措施，更多的是粗線條的規(guī)定。2016年度修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，確立了營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的制度，突破了長期制約民辦教育發(fā)展的制度瓶頸，將影響我國民辦高等教育的基本格局。但是，對于兩類民辦學(xué)校的財(cái)政資助政策、稅收優(yōu)惠、現(xiàn)有民辦學(xué)校終止清算剩余財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)辦法等關(guān)鍵性問題，社會(huì)各界還期待能有清晰的、可操作性的細(xì)則與方案，否則還會(huì)誘發(fā)民辦高校辦學(xué)的失信失范和投機(jī)行為。此外，關(guān)于 “民辦學(xué)校信用檔案和舉辦者、校長執(zhí)業(yè)信用制度”以及民辦高校失信違法辦學(xué)的“民事賠償機(jī)制”等系列制度尚未真正落地，也在某種程度上助長了失信失范行為的蔓延。

(二)政府管理不到位

民辦高校失信失范行為的頻發(fā)，與政府管理的錯(cuò)位、越位、缺位、虛位和空位不無關(guān)系。

1.管理觀念錯(cuò)位。受傳統(tǒng)“官尊民卑”遺風(fēng)的影響，一些政府部門對發(fā)展民辦高等教育存在的價(jià)值與意義認(rèn)識不足，厚“公”薄“私” 、先“公”后“私”甚至顧“公”限“私”，還是一些地方政府經(jīng)營教育的思路[注]潘留仙、陳文聯(lián)：《我國民辦高等教育發(fā)展過程中的非教育性傾向探析》，《中國高教研究》2017年第5期，第87-91頁。。因此，民辦高校在財(cái)稅資助、用地優(yōu)惠、招生政策和教師保障等方面，受到顯性或隱性的政策歧視。這種歧視與偏見對民辦高校辦學(xué)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，有的民辦高校無奈以失信失范和投機(jī)行為來求生存、謀發(fā)展，反過來加深了公眾對民辦高校的偏見與歧視。

2.管理職能越位和缺位。民辦高校失信行為頻發(fā)，還與政府管理職能的越位有關(guān)。一方面，政府過多介入民辦高校的日常事務(wù)，如招生規(guī)模、專業(yè)課程設(shè)置等本不應(yīng)由行政干預(yù)來強(qiáng)制規(guī)范的，政府卻用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。這種越位管理束縛了民辦高校的發(fā)展活力，民辦高校只能模仿公辦高校辦學(xué)，而這種同質(zhì)化辦學(xué)自然難以讓公眾信任。另一方面，政府管理職能出現(xiàn)缺位，如對民辦高校招生宣傳失信、治理結(jié)構(gòu)混亂等嚴(yán)重影響教育教學(xué)的行為，本應(yīng)依照《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)定予以處罰，但一些地方政府部門或疏于管理，或執(zhí)法不嚴(yán)，對違規(guī)的民辦高校聽之任之，損害了民辦高校整體的社會(huì)形象。

3.政策執(zhí)行虛位。作為法規(guī)政策的執(zhí)行者，政府本應(yīng)將國家已出臺(tái)的財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠以及師生國民待遇等扶持政策付諸實(shí)踐，以促進(jìn)民辦高等教育健康發(fā)展，但一些地方的政策仍停留在文本上。政策執(zhí)行上的虛位不僅降低了民辦高校對政府的信任，而且誘使一些民辦高校為了生存不得不犧牲高等教育的公益精神而追求低成本辦學(xué)，營利行為愈來愈普遍，公眾認(rèn)可度也愈來愈低。

4.服務(wù)職能空位。建設(shè)服務(wù)型政府，是當(dāng)前深化行政體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的核心目標(biāo)。與此相適應(yīng)，政府在高等教育領(lǐng)域中還應(yīng)扮演“協(xié)調(diào)服務(wù)者”的角色，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。當(dāng)前，“教育行政部門十分重視對民辦高校的控制，而對‘引導(dǎo)、規(guī)劃、服務(wù)’這一職能卻普遍忽視”[注]徐緒卿、王一濤：《論我國民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁。?！罢龆嚅T”和“多頭管理”成為一些地方民辦教育管理實(shí)踐的常態(tài)，政府職能部門間相互扯皮致使政策相互矛盾或交叉；民辦教育協(xié)會(huì)等教育中介組織被漠視，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的協(xié)調(diào)、評估和監(jiān)督等作用；有效信息平臺(tái)缺失，為民辦高校的短期投機(jī)行為提供了機(jī)會(huì)。可見，服務(wù)職能的空位不僅增加了民辦高校的辦學(xué)成本，而且讓一些民辦高校的短期投機(jī)行為有機(jī)可尋。

三、政府在推進(jìn)民辦高校公信力提升中的角色定位與行為調(diào)適

政府是民辦高校公信力建設(shè)的主導(dǎo)利益相關(guān)者，民辦高校公信力的提升，離不開政府的“善政”與“善治”。在“官尊民卑”傳統(tǒng)心態(tài)依然根深蒂固、民辦高校自律機(jī)制和市場調(diào)控機(jī)制尚不成熟的情況下，政府需要發(fā)揮更大的作用?！霸谏鐣?huì)所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)。政府可以采取行動(dòng)來矯正制度供給不足?！盵注]R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海生活·讀書·新知三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第373頁。在推動(dòng)民辦高校公信力提升過程中，政府要積極扮演好輿論引導(dǎo)者、制度創(chuàng)設(shè)者、財(cái)政資助者、市場監(jiān)管者和協(xié)調(diào)服務(wù)者的角色，做好利益相關(guān)者參與民辦高校公信力建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建有利于提升民辦高校公信力的公共治理機(jī)制，擔(dān)負(fù)起國家利益的守護(hù)責(zé)任和民辦高校對社會(huì)公共利益的堅(jiān)守責(zé)任，構(gòu)建社會(huì)各界有效監(jiān)督公共利益的運(yùn)行機(jī)制。

(一)輿論引導(dǎo)者：引導(dǎo)和調(diào)控社會(huì)輿論導(dǎo)向

“官尊民卑”傳統(tǒng)心態(tài)造成公眾對民辦高等教育的認(rèn)可度偏低。這種排斥與不信任，使民辦高校師生遭歧視、招生受冷落、管理被忽視，降低了民辦教育的公信度，制約了民辦教育的健康發(fā)展。因此，在推動(dòng)民辦高校公信力提升的過程中，政府要演繹好“輿論領(lǐng)袖”的角色，帶頭革除對民辦教育的偏見與歧視，以觀念的轉(zhuǎn)變促進(jìn)行為的轉(zhuǎn)變，以政策支持推進(jìn)民辦教育社會(huì)認(rèn)同度的提升；要充分利用行政資源和大眾傳媒等手段，發(fā)揮宣傳教育功能，讓公眾充分認(rèn)識到民辦教育的價(jià)值和意義；要正確引導(dǎo)或調(diào)控輿論，加大對網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體從業(yè)者的行業(yè)規(guī)范教育與約束，對涉及民辦教育的社會(huì)輿論進(jìn)行有針對性的引導(dǎo)，大力維護(hù)民辦學(xué)校的形象。

(二)制度創(chuàng)設(shè)者：完善民辦高等教育的法規(guī)政策體系

民辦高校公信力需要依靠“法律合法性”來支持，政府應(yīng)按照依法治教的要求，根據(jù)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》的精神，清理并糾正對民辦高校的各類歧視政策。在分類管理的要求下，對兩類民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題、治理結(jié)構(gòu)和稅費(fèi)優(yōu)惠等關(guān)鍵性問題加以完善，進(jìn)一步明晰投資者的合法權(quán)益和市場預(yù)期，減少投資者對未來的不確定性，為民辦高校提升公信力提供強(qiáng)有力的制度保障。需要強(qiáng)調(diào)的是，整個(gè)法規(guī)政策體系應(yīng)具備全面性、穩(wěn)定性和可操作性，各種法律之間要相互銜接、協(xié)調(diào)一致；同時(shí)要加大執(zhí)法監(jiān)管力度，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，增強(qiáng)民辦高校守法守信的自覺性。

(三)財(cái)政資助者：扶持民辦高校提升辦學(xué)品質(zhì)與社會(huì)認(rèn)可度

財(cái)政資助不僅有利于改善民辦高校的辦學(xué)條件、提升教育品質(zhì)，更有助于提升社會(huì)認(rèn)可度。政府要積極行使“財(cái)政資助者”的職能，認(rèn)真落實(shí)新法新政分類管理的基本原則，從財(cái)稅、土地和師生待遇等方面構(gòu)建具有可操作性的差異化扶持政策，引導(dǎo)民辦高校提升辦學(xué)水平、強(qiáng)化自身特色，進(jìn)而獲得更廣泛的社會(huì)支持與認(rèn)可，促進(jìn)民辦高等教育公信力的提高。

(四)市場監(jiān)管者：強(qiáng)化對民辦高校辦學(xué)行為的監(jiān)管與評估

我國高等教育領(lǐng)域正在推行以管辦評分離為核心、以政府權(quán)力清單制度為抓手的政府教育職能轉(zhuǎn)變，全面落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。原則上，凡是由高校能自主決定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)一律下放到高校，政府不得直接干預(yù)。政府不直接干預(yù)高校辦學(xué)，并不意味著政府對高校放任自流、不予監(jiān)督。相反，政府必須扮演好“市場監(jiān)管者”的角色，構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)督體系，擔(dān)負(fù)起對國家利益的守護(hù)責(zé)任，構(gòu)建社會(huì)各界有效監(jiān)督公共利益的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急，要強(qiáng)化以下四個(gè)方面的監(jiān)管。

1.建立健全分類監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管的有效性。要根據(jù)公益性原則構(gòu)建起兩類民辦高校的差異化監(jiān)管模式，切實(shí)維護(hù)民辦高等教育市場公平競爭的秩序，防止各種機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生。

2.引入和培育社會(huì)中介組織，強(qiáng)化第三方監(jiān)督。要定期組織或者委托社會(huì)中介組織評估民辦高校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，促進(jìn)民辦高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，不斷提升辦學(xué)水平，切實(shí)維護(hù)好學(xué)生的利益；要引導(dǎo)兩類民辦高校依法依規(guī)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，尤其要對非營利性民辦高校進(jìn)行審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果，使非營利性民辦高校的公益性和學(xué)生權(quán)益保護(hù)更受社會(huì)信賴。

3.完善信息披露制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管。教育行政部門要制定實(shí)施民辦高校信息公示的清單，監(jiān)督民辦高校定期向社會(huì)公開辦學(xué)條件、教育質(zhì)量及資產(chǎn)負(fù)債等有關(guān)信息；健全年度檢查制度，優(yōu)化年檢結(jié)果公開渠道，加強(qiáng)對民辦高校的日常監(jiān)管；建立民辦高校信用檔案和舉辦者、校長執(zhí)業(yè)信用制度?？傊?，要使信息披露制度成為公眾參與民辦高校治理、實(shí)現(xiàn)學(xué)校與公眾之間良性互動(dòng)的重要途徑。

4.引導(dǎo)民辦高校明確治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部約束。要進(jìn)一步明確民辦高校董事會(huì)成員的資格、權(quán)責(zé)及董事會(huì)運(yùn)行程序，突出師生等利益相關(guān)者在治理中的作用；明確監(jiān)事會(huì)的法律地位、成員資格及監(jiān)督規(guī)則與流程，指導(dǎo)和監(jiān)督民辦高校完善教職工代表大會(huì)制度，引導(dǎo)和推進(jìn)民辦高校內(nèi)部監(jiān)督組織建設(shè)；明確督導(dǎo)權(quán)責(zé)，制定獎(jiǎng)懲與問責(zé)制度，防止“俘獲”與“合謀”等行為的發(fā)生。

(五)協(xié)調(diào)服務(wù)者：提供協(xié)調(diào)服務(wù)

民辦高校公信力涉及與媒體、公眾、企業(yè)、中介組織等多個(gè)利益主體價(jià)值觀和目標(biāo)的協(xié)調(diào)，在某種程度上取決于這種協(xié)調(diào)服務(wù)職能的發(fā)揮。由于政府“擁有統(tǒng)治地位，具有無上的權(quán)威性，且在許多領(lǐng)域具有比較成本優(yōu)勢”[注]潘留仙、陳文聯(lián)：《論非營利性民辦高校約束機(jī)制的構(gòu)建》，《中國高教研究》2015年第2期，第86-90頁。，這種特殊性決定了政府在某些方面提供協(xié)調(diào)服務(wù)較為理想。為促進(jìn)民辦高校與各利益相關(guān)者之間的良性互動(dòng)，政府必須在關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)劃導(dǎo)向和信息搜集等方面提供服務(wù)，以滿足民辦高校及其利益相關(guān)者的雙重需求。具體來說，政府一是要本著“公共政府”的理念，增強(qiáng)對民辦高校的服務(wù)意識，完善服務(wù)功能，提高服務(wù)水平，提升服務(wù)效果，充分發(fā)揮“有形之手”的力量，在民辦高校、公眾、企業(yè)和媒體之間建立聯(lián)結(jié)，發(fā)揮服務(wù)功效；二是要建立民辦教育工作聯(lián)席會(huì)議制度，健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，切實(shí)改變“政出多門”“多頭管理”的現(xiàn)象，提高政府干預(yù)的效率；三是要科學(xué)制定高等教育宏觀發(fā)展規(guī)劃，合理有序地定位各類高校的市場分布，更好地引導(dǎo)各類高校的有序發(fā)展；四是要構(gòu)建民辦高校信息化管理平臺(tái)，滿足各方的信息獲取需求，減少因信息不對稱產(chǎn)生的不信任。