熊丙奇

(21世紀教育研究院，北京 100080)

編者按：民辦幼兒園的虐童案件，民辦中小學的掐尖招生，超級中學的不斷膨脹，民辦高校的突發(fā)事件，均表明民辦教育領域存在一些亂象。民辦教育究竟怎么了，未來應該怎么辦？2019年9月26日，在中國民辦教育協(xié)會民辦教育研究分會成立大會暨首次學術沙龍上，21世紀教育研究院副院長熊丙奇很好地回應了上述質(zhì)疑，作了精彩的報告。他認為，可控范圍內(nèi)亂象的存在是正常的，民辦教育沒怎么了，只是治理過程出現(xiàn)了一系列問題。當下，民辦教育的價值不在于作為公辦教育的補充，它是教育的一種存在形式，為教育提供了多元的辦學模式。從教育現(xiàn)代化的發(fā)展目標看，民辦教育不僅不會退場，而且會有廣闊的發(fā)展空間。新時代民辦教育的發(fā)展應遵循兩個政策導向，即從投資走向捐贈、從產(chǎn)業(yè)走向事業(yè)。報告慷慨激昂、提振人心，對未來民辦教育的發(fā)展富有見地。現(xiàn)將報告全文刊載如下，以饗讀者。

2018年我國高等教育毛入學率達48.1%，2019年達50%，進入高等教育普及化階段，這被視為我國教育發(fā)展的成就。但是，同樣是發(fā)展成就，對民辦教育的評價就不一樣。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，我國學前教育階段民辦教育占49.1%，小學階段民辦教育占16.4%，民辦普通專科、本科教育占高等教育的12.1%?？梢姡瑢W前教育和義務教育階段的民辦教育占比較大。在談及整體教育發(fā)展時，規(guī)模發(fā)展是一個顯著的成就，而談到民辦教育發(fā)展時，規(guī)模反而成為問題。當前，民辦教育進入“多事之秋”，這也給民辦教育的研究帶來了機會。

一、民辦教育究竟怎么了

有觀點認為，民辦教育已進入“寒冬”。民辦教育確實存在一些亂象，但這些亂象被社會輿論夸大了或者說被過度演繹了。

客觀而言，從學前教育到高等教育，我國民辦教育都存在相應的問題。一是在學前教育階段，2017年有兩起事件，紅黃藍幼兒園、上海攜程親子園的虐童案件，引起了公眾對上市幼兒園的質(zhì)疑。二是在小學教育階段，民辦小學本處于招生優(yōu)勢地位，擁有跨區(qū)域招生、提前招生等權(quán)利，但少數(shù)民辦小學的極端做法引起了公眾的不滿。比如上海有民辦小學在招生時，不但考學生，還考家長，甚至查祖輩的學歷。有人說，民辦小學這樣做無可厚非，因為要挑選生源，既要選學生，也要選家長，但是這一做法背離了我國一直以來“有教無類”的共識，使公眾對掐尖招生的做法存有質(zhì)疑。三是在高中教育階段，各地出現(xiàn)了超級中學。按教育部的相關規(guī)定，高中合理的規(guī)模是一個年級12個班，每個班按50個學生計算，三個年級共計1 800人。但是有些地方的高中規(guī)模不斷擴大，教育部允許每個年級擴至1 000人，三個年級共計3 000人。河北省的情況更加特殊，擴大為一個年級2 000人，三個年級共計6 000人。不過，這一規(guī)模還是被部分超級中學突破了，每個年級達4 000人，最大的高中三個年級共計1.7萬人。這些超級中學往往以公辦、民辦不分的方式運行，形成“假民辦”現(xiàn)象，被質(zhì)疑破壞了地方教育生態(tài)。有些民辦高中為快速提高地位、打造良好的升學戰(zhàn)績，搶生源、買生源，比如深圳的富源中學去外地買生源，擠占了本地的生源指標，形成新型的以學校為主導的高考移民，被質(zhì)疑功利辦學。

民辦基礎教育階段的問題較多，而民辦高等教育的問題并不復雜，獨立學院的獨立問題是這一階段相對較大的問題。獨立學院是整個高等教育的“異類”，現(xiàn)階段全國有265所獨立學院沒有實現(xiàn)“獨立”，如何對其進行有效轉(zhuǎn)設，是民辦高等教育研究的重點之一。

從學前教育，到小學、初中、高中階段的教育，再到高等教育，民辦教育都存在一定程度的亂象。從某種程度上說，可控范圍內(nèi)亂象的存在是正常的，從全世界范圍看亦是如此。但我國民辦教育的這種亂象會衍生其他問題，因為我國對教育實行行政治理，具體又表現(xiàn)為輿情治理，即針對輿論進行治理，為平息輿論會在治理過程中出現(xiàn)一些過度反應，要么“一刀切”治理，要么推責式治理。一些地方政府對民辦學校的治理有演變?yōu)椤按驂骸钡内厔?，尤其是針對基礎教育階段的民辦學校，因此公眾認為民辦學校的發(fā)展不容樂觀。民辦學校到底怎么了？筆者要回答的是，民辦教育沒怎么了，其實是治理過程出現(xiàn)了一系列問題，更需關心的是如何對民辦教育的問題進行理性的治理。

二、什么是民辦教育

(一)新時代民辦教育提供多元辦學模式

公眾對民辦教育有兩個觀念，這兩個觀念影響著民辦教育的進一步發(fā)展：第一，民辦教育是公辦教育的補充，或者說舉辦民辦教育是利用社會資源為財政分擔壓力，減輕財政對教育的投入，增加教育資源供給；第二，民辦教育產(chǎn)業(yè)化，按產(chǎn)業(yè)方式發(fā)展民辦教育。

首先，如果民辦教育是補充，現(xiàn)在這個補充還要不要？以前由于財政支出較少，教育需要依靠社會力量來辦學，社會需要民辦學校，但現(xiàn)在政府財政實力較充足，有能力辦好公辦教育，還有沒有必要辦民辦教育？況且民辦教育又有不少問題，不如割舍掉。這種觀點不僅在一些政府部門存在，社會輿論也有，不少人表示，基礎教育階段根本不需要民辦學校，高等教育階段可以有民辦學校。有些人甚至認為，不僅是體制內(nèi)的民辦學校要退場，培訓機構(gòu)也應退場，包括早教培訓、義務教育培訓，因為它們都存在一些亂象。

其次，對教育來講，它確實有可產(chǎn)業(yè)化的部分，但隨著產(chǎn)業(yè)化觀念的不斷滲透，產(chǎn)生了一系列問題。比如，在學前教育、義務教育和高中教育階段，有的地方政府推卸教育責任，導致公辦學校比重小，而民辦學校、民辦幼兒園的學費又十分高昂。從經(jīng)營角度看，整體學歷教育以產(chǎn)業(yè)化的方式發(fā)展似乎沒有問題，就是靠社會資源辦學，但是對老百姓來說這是大問題。北京大學教育財政研究所的研究顯示，2016年我國財政性教育經(jīng)費投入占GDP的4.22%，而家庭教育支出占GDP的2.48%，這意味著家庭教育的負擔極其沉重。由此，公眾認為，民辦學校辦得好只是為一些人服務，或者說讓老百姓的教育負擔更沉重。

這兩個觀念疊加在一起，形成了民辦教育發(fā)展的困境。筆者認為，這兩個觀念都有失偏頗。民辦教育不是公辦教育的補充，它是教育的一種存在形式，為教育提供多元化的辦學模式，這才是民辦教育的價值所在。國外的私立教育，高等教育階段就不用說了，往往具有較大規(guī)模，但基礎教育階段奉行“公立不擇校、擇校在私立”的原則。公立為什么不擇校？因為公立學校主要滿足居民的公共教育需求。為什么擇校在私立？因為私立學校提供差異化的教育需求。那么，我國的問題在哪里？一方面是整體的公辦教育資源沒有跟上，導致公辦與民辦相差較大。另一方面是未對一個關系進行深入分析，即民辦教育之所以這么強勢，主要與教育評價體系有關。目前的教育評價體系唯分數(shù)論，形成了競技化的教育。競技化教育體系普遍認為，只要獲得優(yōu)質(zhì)生源，加上強化培訓，肯定能出好成績，由此導致民辦學校在招生上的掐尖做法。

(二)新時代民辦教育應增強三大功能

當前，民辦教育應該有新的發(fā)展定位，就是為受教育者提供多元化的教育選擇。民辦教育有四個功能：一是提供更豐富的教育資源；二是與公辦教育進行競爭；三是為學生提供差異化的選擇；四是探索多元化的教育模式。隨著教育資源的不斷豐富，后三個功能將進一步增強。

首先，與公辦教育進行競爭。今天，我國的教育沒有特別大的競爭，所有學校的辦學模式都是差不多的。以前義務教育階段的民辦學校有競爭優(yōu)勢，是因為政府給予優(yōu)惠政策，比如有提前招生、跨區(qū)域招生和選擇生源等權(quán)力?，F(xiàn)在社會輿論有意見，認為公辦學校與民辦學校應平等競爭，民辦學校不應享受差異化政策。還有人表示民辦學校辦學自主權(quán)更大，但其實就是在招生方面的“自主權(quán)”相對大一些，其他方面的自主權(quán)，公辦學校沒有，民辦學校也沒有。民辦學校的課程設置、教材選擇和教學模式等，與公辦學校相差并不大。因此，民辦學校所謂的自主權(quán)只是在招生方面優(yōu)于公辦學校，而學校整體的自主權(quán)是缺失的。應擴大所有學校的自主權(quán)，在此前提下讓公辦與民辦學校共同競爭，探索不同的辦學模式，看誰在相同的政策環(huán)境下更具競爭優(yōu)勢，并以此促進教育的發(fā)展。

其次，提供差異化的選擇。美國基礎教育系統(tǒng)比我國更加多元，有公辦學校、教會學校和私立學校等類型，即便如此，其基礎教育階段仍有200多萬在家上學的孩子。在美國，在家上學是合法的，可被視作微型學校，由父母擔任教師，這樣的教育更加多元、更加個性。21世紀教育研究院曾在2013年做過調(diào)查，當時我國在家上學的學生已有1.8萬人。原因主要在于，學生對體制內(nèi)的教育不感興趣，要求享受個性化的教育，但國家政策不允許。這反映出社會存在多元的教育需求，國家要致力于滿足這些需求。

近期，國家對義務教育階段民辦學校的招生進行治理，主要有三個規(guī)定：一是按規(guī)定區(qū)域招生；二是“公”“民”同招；三是電腦搖號入學。江蘇已宣布實行這三個規(guī)定，浙江寧波也已宣布從2020年起實行“公”“民”同招，接下來，全國所有城市都會陸續(xù)執(zhí)行。但是以上政策能治理幼升小、小升初的培訓熱嗎？筆者認為很難。因為這三個規(guī)定實行以后，除了知名的民辦學校外，其他民辦學校很可能會面臨生存危機。但老百姓差異化的教育需求還是存在的，既然不能通過擇校實現(xiàn)，就會設法購買公辦學校的學區(qū)房，因而學區(qū)房的價格可能會進一步抬升。如果老百姓居住地周邊的公辦學校教育質(zhì)量不高，又進不了理想的民辦學校，他們就會選擇上培訓機構(gòu)。即便培訓機構(gòu)針對幼升小、小升初的擇校培訓少了，但是日常培訓的體量會進一步擴大。應理性地認識到，民辦教育實際上提供了差異化選擇，不能忽視受教育者的差異化需求。

最后，實現(xiàn)多元教育。加快推進教育現(xiàn)代化，建設教育強國，辦好人民滿意的教育，是我國新時期教育發(fā)展的目標。什么是人民滿意的教育？在率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的發(fā)達地區(qū)，老百姓的教育滿意度并不高，這不表示這些地區(qū)的教育不好，而是老百姓的教育需求更高、更多元。滿意度是一個相對指標，應該意識到現(xiàn)在老百姓對教育的需求日趨多元，尤其是大城市，用單一的辦學模式去滿足多元的教育需求，是永遠滿足不了的。2019年7月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》提到“推進現(xiàn)代學校制度建設，落實學校辦學自主權(quán)，保障學校自主設立內(nèi)設機構(gòu)，依法依規(guī)實施教育教學活動”，要求強化課堂主陣地作用，切實提高課堂教學質(zhì)量和完善作業(yè)考試輔導，統(tǒng)籌調(diào)控不同年級、不同學科的作業(yè)數(shù)量和作業(yè)時間，促進學生完成基礎性作業(yè)，強化實踐性作業(yè)，探索彈性作業(yè)和跨學科作業(yè)，不斷提高作業(yè)設計質(zhì)量。該文件的出臺就是為解決學校的自主辦學和個性辦學問題。

因此，在今天的大環(huán)境下，有必要重新定位民辦教育，它不是社會出錢，而是國家出錢讓社會力量、社會機構(gòu)來辦，即國有民辦，提供多元化教育選擇。兩者只是辦學模式的不同，不是辦學屬性的不同，這是新時代民辦教育的價值和地位所在。

三、民辦教育未來該怎么辦

有輿論說民辦教育應退場，這是完全沒有道理的，也是做不到的。學前教育階段有50%的幼兒園是民辦幼兒園，0～3歲的托幼教育基本都由市場提供。我國《學前教育法》遲遲不能出臺，部分原因在于對解決0～3歲托幼教育問題中政府究竟應承擔什么責任沒有達成共識。上海確定了托幼機構(gòu)的標準，但是未提承擔托底責任?？梢?，政府還沒有這么多的財力解決所有階段的教育問題，即使提民辦教育補充論，也要相當長時間才會過時。如果民辦教育退場，全部學前教育由公辦學校來辦，政府要投入多少經(jīng)費？當前，國家財政對學前教育的投入僅3%多一點，如果民辦幼兒園全部退場，財政投入要提高到7%～9%。而學前教育的投入一旦增加，就會擠占其他教育階段的財政投入，因此讓民辦教育全部退場是不可能的。

從實現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標而言，離開民辦教育也是做不到的。要推進實現(xiàn)各級各類教育的高質(zhì)量、高水平發(fā)展，必須實行多元化辦學。因此，民辦教育要承擔推進教育高質(zhì)量、高水平發(fā)展的責任，它在未來發(fā)展中具有巨大優(yōu)勢。小學到高中階段的民辦學校之所以較公辦學校具有優(yōu)勢，引起公眾更大的關注，是因為它的水平更高。公辦學校應向民辦學?？繑n，這才是關鍵。要實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的發(fā)展目標，民辦教育非但不可能退場，而且會發(fā)展得更好，因此必須對民辦教育充滿信心，它將會有廣闊的未來。

回到第一個問題——民辦教育怎么了？如果現(xiàn)在沒有回答好的話，會產(chǎn)生治理的巨大問題，隨后政府部門的政策會進一步反彈。比如，學前教育階段現(xiàn)在整體要求是實行營利性和非營利性民辦幼兒園的分類管理，營利性民辦幼兒園不允許上市。如果政府在推進普惠性幼兒園政策時，要求大部分民辦幼兒園建為普惠性幼兒園，可財政撥款又不足，就會造成學前教育質(zhì)量的下降，接著社會輿論就會質(zhì)疑政策是有問題的。這樣一來，政策可能又會進一步放開，缺乏延續(xù)性。鑒于政府部門采用的輿情治理方式缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，筆者認為當前出臺的政策很可能會反彈，包括針對民辦中小學的三項政策?！肮薄懊瘛蓖姓邥е聦W區(qū)房價格的抬升和培訓機構(gòu)的興盛，令公眾質(zhì)疑是政策所致。其實這些都不是民辦學校的問題，政府要分析背后的深層次原因，即擇校熱的背后是義務教育發(fā)展的不均衡，包括公辦學校間的不均衡以及公辦學校與民辦學校間的不均衡。上海推進幼升小“公”“民”同招是可以的，因為當?shù)毓k學校教育質(zhì)量整體比較均衡，與民辦學校差距也不大，老百姓可以接受，但是如果在初中階段進行“公”“民”同招，就有可能存在現(xiàn)實阻力。

有調(diào)查顯示，90%以上的民辦教育投資者都有獲得投資回報的訴求，基于民辦學校之前產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實，有必要將其分為營利性和非營利性兩類進行管理，選擇營利性的，更多地按照商業(yè)模式辦學，選擇非營利性的，享受政府的財政補貼、土地使用優(yōu)惠和稅費減免等政策。其實，實施分類管理還有一個意圖，就是引導更多民辦學校走向非營利性。當然這是一個良好的初衷，能否做到這一點，取決于民辦學校未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(一)從產(chǎn)業(yè)走向事業(yè)的導向

某種程度上說，民辦學校辦學困難，是因為做生意、做產(chǎn)業(yè)越來越難，而民辦學校做事業(yè)會做得越來越好，國家歡迎舉辦者以做事業(yè)的心態(tài)而不是以做產(chǎn)業(yè)的心態(tài)來辦民辦教育。從國外的情況看，很多人舉辦私立教育的初衷就是辦好教育，并不把教育當產(chǎn)業(yè)，這是他們的一個傳統(tǒng)。而我國一部分人用產(chǎn)業(yè)化的思路來辦民辦教育，導致其價值和地位的低下。國家通過分類管理，規(guī)定義務教育階段不能設立營利性民辦學校，且對非義務教育階段的營利性民辦學校作較多的政策限制，而對非營利性民辦學校采取寬松政策，以此讓民辦學校更多地選擇非營利性辦學。

(二)從投資走向捐贈的導向

民辦教育面臨著從現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)走向以事業(yè)為主、以非營利為導向的調(diào)整。當然，調(diào)整是很難的，因為舉辦者的訴求不一樣，這需要用好的政策引導舉辦者作出調(diào)整。比如，對非營利的解釋，有人說選擇非營利意味著民辦教育的退場，認為非營利就是低收費、免費，這是一種誤讀，造成部分舉辦者、辦學者的“恐慌”。舉辦非營利性民辦學校并不意味著低收費，學?？梢园闯杀靖呤召M，也不意味著辦學者領低薪，照樣可以按貢獻拿高薪，比如美國很多私立高校校長的年薪高達數(shù)百萬美元，但這些私立高校是非營利性的。非營利性是指學校辦學的結(jié)余不能分紅、學校不能上市。

從長遠看，舉辦學歷教育的民辦學校都應該是非營利性的，因為學歷教育帶有更強的公共屬性，而舉辦非學歷教育的民辦學校可以選擇營利性。按照這一思路，現(xiàn)在非義務階段教育的營利性民辦學校將來也可能被取消。另外，如果今后國家把學前教育、高中教育納入義務教育，意味著這些教育階段的民辦學校都不能選擇營利性，這都是值得民辦教育舉辦者、投資者思考的問題。

總之，中國的教育現(xiàn)代化離不開民辦教育。民辦教育的未來是充滿希望的，但是國家和社會要改變對民辦教育的定位，民辦教育從業(yè)者也要轉(zhuǎn)變心態(tài)和認識。