熊丙奇

21世紀教育研究院副院長

近日，《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（下文簡稱《意見》）發(fā)布?！兑庖姟芬螅瑯淞⒖茖W的教育質量觀，深化改革，構建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系。2019年初，我國發(fā)布《中國教育現(xiàn)代化2035》，確立了推進實現(xiàn)各類教育高水平高質量普及的教育現(xiàn)代化建設目標。實現(xiàn)優(yōu)質均衡的義務教育，是教育現(xiàn)代化的重要目標之一。這次發(fā)布的《意見》，是全面提高義務教育質量的綱領性文件。在筆者看來，落實《意見》最為關鍵的是，各級政府必須樹立科學的教育觀，扭轉急功近利的教育政績導向。

《意見》明確，“黨政有關負責人要牢固樹立科學教育觀、正確政績觀，嚴禁下達升學指標或片面以升學率評價學校和教師。要選優(yōu)配強教育部門領導干部，特別是縣級教育局局長”。這直指影響我國義務教育實現(xiàn)優(yōu)質均衡發(fā)展的核心問題：地方政府以不科學的教育觀，配置義務教育資源，以功利的教育政績觀指揮、干擾義務教育學校辦學，甚至破壞地方教育生態(tài)。落實《意見》，就要求各級政府履行教育職責。

“擇校熱”、中小學學生學業(yè)負擔沉重、農村學生輟學率回潮，這是我國公眾普遍關注的義務教育熱點、難點問題。而這都與地方政府的教育價值觀、教育政績觀有關?！皳裥帷钡谋澈螅橇x務教育不均衡，包括公辦學校之間以及公辦學校與民辦學校之間不均衡。我國2006年修訂的《義務教育法》把均衡發(fā)展義務教育作為地方政府的首要教育責任，可是，為何到現(xiàn)在各地還存在比較嚴重的不均衡情況呢？有人把這推給民辦學?！捌狻边`規(guī)招生，刺激擇校熱，還有人把這歸為家長焦慮教育心態(tài)。其實，最為重要的原因是，有的地方政府并沒有把均衡作為教育價值追求，從骨子里還有“精英情結”，還想打造義務教育階段的名校，這一方面可以展示義務教育成果，另一方面則服務于最終提高當?shù)馗呖忌龑W率這一重要政績。

大家所見的是，雖然《義務教育法》規(guī)定不得設立重點校、重點班，但各地其實都有變相的“重點?！保ㄖT如實驗校、特色校等），對于薄弱學校，有的地方政府并不是新增投入改善辦學條件，而更多是通過建名校集團方式，由名校對弱校進行幫扶，而這本質還是強化名校。而進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，從追求升學政績角度看，均衡發(fā)展是不利于短期內追求升學政績的。

我國高考錄取指標是分配到省的，為了獲得更多名校的錄取名額，各縣（市）展開激烈的升學競爭，從提高名校錄取率角度看，是集中打造重點小學、重點初中、重點高中對競爭有利，還是重視所有學生的教育有利？不少地方選擇了前者，義務教育資源于是圍繞培養(yǎng)考生，而非圍繞面向每一個學生育人配置。

2018年召開的全國教育大會提出了“五育并舉”的要求，這次發(fā)布的《意見》也明確“五育并舉”，但是，我國城鄉(xiāng)義務教育學校做到“五育并舉”的并不多。其原因是，地方政府配置資源、考核、評價學校，更重視的是“智育”，其余的教育，都存在被邊緣化、淡化的問題。有的地方政府把義務教育學科教育，分為“主科”“副科”，或者“大學科”“小學科”，首要保障“主科”投入，包括師資、場地、設施設備?？墒?，誰給了政府部門這樣的權力？國家要求，所有義務教育學校必須開齊開足義務教育課程，給學生完整的義務教育。

很顯然，如果地方政府的教育價值觀不變，那么，落實“五育并舉”有可能就流于形式。比如，不重視勞動教育、藝術教育，不解決師資以及相應的課程建設經費，這些課就是在課表上開出，但可能被其他重要學科教育擠占。

在追求升學政績的教育價值觀導向下，有的地方政府還縱容學校違規(guī)辦學，比較典型是，我國各地出現(xiàn)的超級高中，采取公辦民辦不分的模式辦學，在地方政府部門的縱容下，超出規(guī)定區(qū)域招生，違規(guī)惡性搶生源，刺激當?shù)氐纳龑W競爭，破壞當?shù)亟逃鷳B(tài)。輿論一直呼吁治理超級中學，但是，地方政府卻把超級中學取得的升學政績作為重要的發(fā)展基礎教育的成就。這也就不難理解，減負在一些地方也只是表面文章了。

這種升學政績觀，對城市學生來說，是越來越重的學業(yè)負擔，而在農村則出現(xiàn)另一種景象。農村學校因無法貢獻名校升學率而被邊緣化，在以升學為導向的辦學模式下，農村出現(xiàn)新的“讀書無用論”，那些成績不好的學生，覺得考不上好大學，就放棄讀高中，進而連初中學業(yè)也不完成。切實降低農村學生輟學率，是我國必須啃下的“教育硬骨頭”之一，但是，如果不扭轉以升學為主導的教育價值觀，那鄉(xiāng)村學校會更加邊緣，成績不好的鄉(xiāng)村學生也會被學校、老師邊緣。

因此，提高義務教育質量，政府的作用極為重要。一方面，政府部門必須按辦優(yōu)質均衡的義務教育的要求，保障對義務教育的投入，加強義務教育師資建設；另一方面，政府部門要落實和擴大學校自主權，讓義務教育學校，在一致的辦學標準基礎上，辦出個性和特色。這次《意見》提到，要推進公（辦）、民（辦）同招，民辦義務教育學校電腦搖號招生，這是為了避免民辦學校掐尖刺激擇校熱，但是，如果不提高公辦學校質量，那么，家長就會把孩子送到校外培訓機構，這會加重家庭的經濟負擔，而學生的學業(yè)負擔并沒有減輕。

或許有人認為，地方政府追求升學率，是因為現(xiàn)在的中高考制度，用分數(shù)評價錄取學生。而其實，唯分數(shù)論與唯升學率是兩回事，唯分數(shù)論是對學生的評價問題，而唯升學論是對學校辦學、教師教學的考核評價問題。破除唯分數(shù)論，需要改革對學生的評價體系，建立多元評價體系，破除唯升學論，則需要地方政府依法治教，履行教育職責，營造良好的教育生態(tài)。

《意見》明確，對辦學方向、教育投入、學校建設、教師隊伍、教育生態(tài)等方面存在嚴重問題的地方，要依法依規(guī)追究當?shù)卣椭饕I導責任；對違背黨的教育方針、背離素質教育導向、不按國家課程方案和課程標準實施教學等行為，要依法依規(guī)追究教育行政部門、學校、教師和有關人員責任。建立嚴肅的問責機制，追究不履行提高義務教育質量職責的政府部門的責任，這對落實《意見》極為重要。這也是為什么要出臺國家《意見》的重要原因。這次《意見》提到的很多措施，在之前的教育部門文件中大多有涉及，之所以再發(fā)《意見》，是要把部門規(guī)章上升為國家意見，提高其效力和執(zhí)行力。