文_李 磊

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央極為重視生態(tài)文明建設(shè)，以高度的理論自覺和實踐自覺，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中。習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)系列論述，將生態(tài)文明上升到了人類文明形態(tài)、中華民族偉大復(fù)興的高度，將生態(tài)文明建設(shè)作為我們黨貫徹全心全意為人民服務(wù)宗旨的政治責(zé)任和滿足人民群眾對美好生活需要的重要內(nèi)容，作為中國日益走近世界舞臺中央，為世界發(fā)展提供中國道路、中國智慧、中國方案的重要內(nèi)容，并以此形成了完整的習(xí)近平生態(tài)文明思想。同時，基于對生態(tài)文明及其建設(shè)重要性的認識，我們黨把生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章，建設(shè)美麗中國和生態(tài)文明也寫入憲法，成為黨和國家最根本的思想遵循和行動指南。

生態(tài)文明建設(shè)既關(guān)系自然又關(guān)系社會，既觸及生產(chǎn)也觸及生活，既涉及企業(yè)更涉及個人，覆蓋面廣、影響力大，以法治手段規(guī)范各類生態(tài)文明建設(shè)活動是非常必要和行之有效的，而作為法治建設(shè)的基礎(chǔ)和前端的立法工作，其內(nèi)容的精準(zhǔn)性、程序的科學(xué)性、實施的可行性，則對法治的效果具有舉足輕重的作用。經(jīng)過30多年的努力，我國生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法工作已經(jīng)取得很大進展，但在健全和完善立法上仍需做大量的工作，對進一步深化生態(tài)文明建設(shè)立法筆者有如下三點建議。

一、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)立法項目

生態(tài)文明建設(shè)在主體上，涵蓋政府、社會組織、企業(yè)和個人，在客體上，涵蓋大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體；在法律制度上，既有調(diào)整行政關(guān)系的行政法、也有調(diào)整民事關(guān)系的民法，甚至還有調(diào)整刑事責(zé)任關(guān)系的刑法。因此，生態(tài)文明建設(shè)的法律體系，必然是由大量不同類別、不同層級的法律規(guī)范所構(gòu)成。目前，我國在環(huán)境與生態(tài)保護、污染防治、資源利用與保護等方面，已經(jīng)有了30多部法律、100多部行政法規(guī)，以及更大量的地方法規(guī)、部門和地方規(guī)章，但從體系、內(nèi)容上看，與“最嚴密法治”的要求尚有差距，缺項問題仍然存在。

要進一步完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系，首先應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法項目，從“現(xiàn)實需要做什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L遠應(yīng)當(dāng)有什么”。以行政法律立法為例，全國人大五年立法規(guī)劃和年度立法計劃中相當(dāng)部分的立法項目，一般都是由有關(guān)部委提出建議、經(jīng)相關(guān)程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)后形成或確定，而部委所提建議項目，大多基于現(xiàn)實中已出現(xiàn)突出問題亟須解決，或者行使管理職責(zé)缺乏依據(jù)的因素來考慮，全面的、中長期的立法規(guī)劃，即本領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具備法律規(guī)范的系統(tǒng)性、完整性則考慮不夠充分，并造成了對當(dāng)前問題不大甚至沒有問題，但將來必然會逐步加重或出現(xiàn)的新型破壞管理秩序的行為束手無策的狀態(tài)，等到相應(yīng)法律制定出來，不少問題已產(chǎn)生危害后果甚至積重難返了。

為科學(xué)規(guī)劃生態(tài)文明建設(shè)立法項目，立法部門和相關(guān)行政部門需要客觀、全面地梳理山水林田湖草等各類自然因素出現(xiàn)或可能出現(xiàn)且需要通過法律手段進行規(guī)范的各種生態(tài)問題，參考借鑒發(fā)達國家生態(tài)立法的現(xiàn)狀、經(jīng)驗，統(tǒng)籌建立完整、全面的立法規(guī)劃，再按照輕重緩急并考慮立法資源的實際，有步驟、分階段做好生態(tài)文明建設(shè)法律、法規(guī)的立改廢。

二、建立、完善促進生態(tài)文明建設(shè)的法律制度

生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族偉大復(fù)興、關(guān)系黨的宗旨和任務(wù)的重大事業(yè)，盡快研究制定《生態(tài)文明促進法》很有必要。在宏觀層面上，2015年4月和2015年9月，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《意見》《方案》），《意見》明確的“一個指導(dǎo)思想”，即鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平生態(tài)文明思想，提出的“五項原則”“七大任務(wù)”和“四種組織方式”，《方案》確定的“六大理念”，提出的“六個原則”“八項制度”和“五個保障措施”，為《生態(tài)文明促進法》立法的指導(dǎo)思想與法律原則、法律制度與規(guī)范手段、管理體制與監(jiān)管方式提供了根本遵循和立法依據(jù)，也形成了很好的法律框架的基礎(chǔ)。研究制定《生態(tài)文明促進法》，能夠?qū)⒅醒胍汛_定的路線、方針和政策，通過立法形式得以切實地貫徹落實，把兩個文件中需要建立和完善的各項具體制度、手段和措施，通過法律的形式固定化、具體化，為生態(tài)文明建設(shè)提供明確的行為規(guī)范和法律制度保障。

在具體促進措施上，既要與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接，也要考慮對其較為原則的規(guī)定進一步細化，更要研究個別制度的調(diào)整，特別是應(yīng)當(dāng)加強對市場主體生態(tài)環(huán)境保護措施的投入給予鼓勵和支持。

為落實生態(tài)文明建設(shè)的要求，對今后資源開發(fā)、利用的增量部分，必然會更強調(diào)執(zhí)行《環(huán)境保護法》第四十一條“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”的要求。但要實現(xiàn)這一要求，企業(yè)投入相應(yīng)較大，而現(xiàn)行相關(guān)支持、鼓勵措施都是企業(yè)投產(chǎn)后才可享受，難以減輕企業(yè)先期投入的資金壓力。如《環(huán)境保護法》第二十二條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”，《環(huán)境保護法》第十三條規(guī)定，“納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護稅。……濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護稅”。為充分、有效落實“保護優(yōu)先、預(yù)防為主”的理念，對市場主體在項目建設(shè)中同時投入的污染防治設(shè)施設(shè)備部分，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵、支持，即使不作財政補貼，至少能在貸款期限、利率等方面予以優(yōu)惠，以更有效地解決“先污染、后治理”的問題。

三、全方位提高違法行為應(yīng)付出的代價

制裁違法行為以使當(dāng)事人承擔(dān)其行為的責(zé)任，是法律最基本的功能，而違法行為人付出的代價是否與其行為及行為造成的后果相適應(yīng)，則是衡量法律發(fā)揮效力充分與否的標(biāo)準(zhǔn)之一?？陀^而言，現(xiàn)行與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，特別是污染防治類別的法律法規(guī)，對違法行為的懲處仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)逐步加大對違法行為處罰和賠償力度，以使嚴重違法者“被罰得傾家蕩產(chǎn)”“賠得傾家蕩產(chǎn)”成為可能。

第一，在行政責(zé)任方面。水、土壤、大氣、噪聲、放射性、固體廢物等污染防治法和海洋環(huán)境保護法，都對違法行為設(shè)定了罰款的處罰，但在罰款的幅度上則差異較大。《土壤污染防治法》的上限是200萬元，《海洋環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》除個別條款外，罰款上限僅為20萬元，相差10倍?！对肼曃廴痉乐畏ā犯皇且?guī)定了罰款的種類卻未規(guī)定幅度，各地的實施細則對罰款的幅度規(guī)定也不一致。這就導(dǎo)致同是危害生態(tài)環(huán)境的行為，僅僅因其領(lǐng)域不同、造成危害后果的類型不同，甚至違法行為發(fā)生地的不同，受到的處罰大相徑庭。

尤為突出的，是相關(guān)法律對自然人違法行為的罰款額度過低?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼€人焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)的，罰款上限不過2000元，《水污染防治法》對個人在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)游泳、垂釣或者從事其他可能污染飲用水水體活動的，罰款上限也僅為500元，《固體廢物污染環(huán)境防治法》對個人隨意傾倒、拋撒或者堆放生活垃圾或者在運輸過程中沿途丟棄、遺撒生活垃圾的，罰款上限只有區(qū)區(qū)200元，這與日本對非法投放垃圾者罰款上限數(shù)以10萬計人民幣甚至因此可能承擔(dān)刑事責(zé)任相比，處罰力度明顯過輕，法律威懾作用不足。

第二，在民事責(zé)任方面。前述幾部法律都規(guī)定了違法行為造成人身或者財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，多數(shù)并明確了行政機關(guān)調(diào)解和法院訴訟的救濟途徑，更為可喜的是，有的法律還確認了舉證責(zé)任倒置原則。在責(zé)任承擔(dān)方式上，除了排除危害、恢復(fù)原狀，最主要的就是違法行為人向受到損害的當(dāng)事人賠償損失。

然而，與一般侵權(quán)行為造成的損害直接、具體不同，有的污染行為除了顯性的損害，還可造成隱性的損害，此類損害也許會在較長時期后才慢慢表現(xiàn)出來。還有的污染行為，雖然對人身健康有影響，但受損害者往往不易提出賠償請求的具體數(shù)額，例如噪聲污染產(chǎn)生的心煩氣躁、失眠，既難以舉證又難以計算損害。作為侵權(quán)賠償依據(jù)的《侵權(quán)責(zé)任法》，除第二十二條關(guān)于精神損害賠償外，其第十六條“人身損害賠償”、第十九條“財產(chǎn)損失計算”和第二十條“侵害人身權(quán)益造成財產(chǎn)損失的賠償”中“侵害他人人身權(quán)益造成財產(chǎn)損失的，按照被侵權(quán)人因此受到的損失賠償”的規(guī)定，更多地指向了直接損失，對隱性的、間接的損害的賠償，尚顯缺失。

有觀點認為，《侵權(quán)責(zé)任法》第二十條“被侵權(quán)人的損失難以確定，侵權(quán)人因此獲得利益的，按照其獲得的利益賠償；侵權(quán)人因此獲得的利益難以確定，被侵權(quán)人和侵權(quán)人就賠償數(shù)額協(xié)商不一致，向人民法院提起訴訟的，由人民法院根據(jù)實際情況確定賠償數(shù)額”的規(guī)定，比較好地保護了受損害人的利益，但事實并非如此。一般而言，受污染影響者眾多，即使將侵權(quán)人所獲利益全部拿來賠償，對每個受損害者而言，不過是杯水車薪。為了切實保障社會、公眾利益，加大對生態(tài)環(huán)境破壞者的懲戒力度，立法部門在完善相關(guān)民事責(zé)任規(guī)定上，首先需明確“環(huán)境侵權(quán)是一種特殊的侵權(quán)”，應(yīng)當(dāng)按照“特殊法優(yōu)于一般法”的原則，研究制定生態(tài)環(huán)境特殊賠償?shù)姆梢?guī)范，或者由最高人民法院先期出臺相關(guān)司法解釋；其次，充分借鑒國外的立法經(jīng)驗，逐步引入懲罰性賠償制度。